国有企业实行全面预算管理的效用和要点

何静园

20世纪初以来，随着市场经济的深入发展，国有企业实行了体制改革，走上了自主经营、自负盈亏的市场化道路。近年来，多地国资部门发布了深化国企改革力度，促进国企高质量发展的相关文件。国有企业在经济形势浪潮的冲击下，逐步引进各种先进的管理工具，以期能够激活和挖掘国有企业的潜力。尽管如此，相比其他企业，国有企业还是存在竞争性小甚至是垄断性（如水、电、气等公用事业）、风险低、效益平稳、增长动力不足等特点，本文针对国有企业的特点，阐述其实行全面预算管理的效用和要点。

全面预算是一种全员参与、全过程、全覆盖的现代化管理模式，把企业的战略目标平铺分解至预算年度的投、融资和日常经营活动中去，通过合理调配资源，和业务、部门之间的高度协同来确保企业战略目标的实现，对战略目标的落地、提高国有企业财务管理水平，完善企业制度建设有着深远的影响。但国有企业在实施过程中，需结合市场和公司实情，做好调研，循序渐进，切忌生搬硬套，揠苗助长。

一、国有企业实行全面预算管理的效用

（一）激发企业发展潜能，助力企业的战略目标实现

在国有企业改革日益深化的经济时代，“上级兜底”和“干好干坏一个样”的传统思想已然成为国有企业向前发展的一大障碍，这也是各级国资部门要求国有企业制定阶段性战略规划，实行年度预算指标考核的重要原因之一。

战略规划目标是企业发展的导向和动力，其实现需从人、财、物等方面在规划期间进行铺排，细化为一个个能落地实施的小目标。因此，全面预算工作应将企业的战略规划分解至每年的全面预算计划中（覆盖周期以未来3年为宜），并渐进地给执行单位增加难度和压力，使企业经历“躺平式”状态至踮起脚尖方能够着目标、要奋力起跳才能达到目标等一系列的冲击、改变，其技术、管理和市场开拓等多方面的潜能亦将被逐步激发。

（二）有利于合理配置资源，促进企业效益最大化

立足于可持续发展角度，对于社会整体、国家或是企业均需将可持续发展视为推动自身发展的长远奋斗目标。由于各种资源总量是相对有限的，资源分布是分散的，企业想要实现可持续、稳定发展，需不断提高资源的使用率。全面预算管理工作的开展能使决策层全方面、多角度掌握各业务板块的市场环境、企业当前的可用资源，以及管理人员的适配性等，例如市场竞争化业务板块的管理人员是否熟悉行业政策，具备开拓进取、敢为人先的精神及丰富的人脉资源，费用额度是否足以支撑其积极对外拓展；相对稳定或需弱化的业务板块成本是否得到控制，管理人员的谨慎性和风险意识是否满足要求等。如此，决策层便能通盘考虑整体格局，敲定可行性较高的预算方案，促使有限资源发挥最大化的作用，提高国有企业的核心竞争力。另外，受环境的动态化和企业生命周期演变影响，国有企业应该立足于自身具体情况，对战略发展目标、资源配置情况等同步进行对应调整。

（三）提升内部控制管理，反哺高质量发展

企业在市场中的竞争不再只是单纯的外部竞争，还表现在内部管理质量、管理水平等方面的竞争。推动国有企业内部管理水平和质量提高，能够为企业运营管理的有序性、规范性给予强有力的支持，处理好企业未来发展的“后顾之忧”，不断巩固外部竞争所依赖的内部基础条件。

首先，企业的每个部门，甚至每位员工均是全面预算工作的参与者，可提高员工对实现公司预算目标、战略规划的责任感，为提高企业内部管理质量提供良好的人文环境；其次，全面预算工作是公司资源配置的重要依据，为使有限的资源配置放在最有利的地方，企业务必重新梳理各子分公司和职能部门的业务流程，删减冗余、精简要点、完善不足；再次，各细分单元为争取资源或者在资源有限的情况下达到预算目标，亦会不断自我审视、自我提升；最终，国有企业的内部控制将得到全方位的提高，逐步向现代化、市场化的方向发展，在国企改革浪潮中立于不败之地。

（四）促进业财融合，提高财务管理水平

鉴于业务部门提供的预算数据最终会汇总至财务部形成财务报表供管理层决策，财务部在全面预算工作中发挥着穿针引线、承前启后的统筹作用。尤其是在全面预算工作尚未成熟的初期，协助提供历史数据和向业务部门普及财务基础知识对于财务部来说，责无旁贷。这就要求财务人员具备较强的沟通协调能力和服务意识，深入了解业务流程，理清思路后耐心向业务部门解释预算编制原则以及各费用项目的核算内容，引导他们提供准确、合理的预算数据，提高汇总合并效率，即使预算更有利于管理层决策和促进目标实现，同时也建立了财务部和业务部门沟通的良性循环，财务管理水平更上一个台阶。

（五）加强成本管控，释放利润空间

国有企业一般经营的是市政基础设施和民生工程，收入来源相对稳定，深化改革之前的成本管控理念较为薄弱，手段欠缺，或多或少存在放任自由甚至铺张浪费的现象。在面临利润考核压力的时候，企业势必从成本抓起，通过控制预算外开支、生产成本标准化管控、技术改造和创新等方式达到降本增效的目的。

（六）為企业和部门业绩考核提供依据

为落实战略规划，实现高质量的稳步增长，上级单位往往会设定多维度的考核目标来衡量业绩。考核需适当搭配定性和定量指标，否则难以获得客观、公正的考核结果，而经管理层决策、上下有效沟通的全面预算数据正好为业绩考核提供了可靠的量化标准，业绩考核可谓是全面预算目标落地的有效督促手段。

二、国有企业实行全面预算管理的要点

（一）管理层高度重视和大力支持

由于全面预算需要各执行单位根据历史数据以及经济形势动态对未来的业务进行预测，需要耗费一定的时间和精力，且最终输出部门是财务部，容易导致其他部门和单位出现预算是财务部工作的错误观念，从而遭到部分管理层的漠视而流于形式。

管理层应该高瞻远瞩，领悟到全面预算在国有企业改革中的指挥棒作用，树立预算决策机构的权威，对全面预算工作予以高度重视和大力支持。有了管理层的重视，企业上下才能从思想上提高认识，行动上提高执行力，确保预算工作的严肃性和上传下达的效率。

（二）对各种性质的预算指标和业务板块采取不同预算编制流程

对于大部分的预算指标，可以采用上下结合、分级编制、逐级汇总的编制流程。首先上级单位先结合战略发展规划给子、分公司设定大方向原则，如年度内需要完成的重点工作、销售量和生产成本、营业收入和职工薪酬的匹配性变动，关键费用的控制幅度等；然后预算执行单位按照上述原则提交预算方案初稿；接着上级单位从整体利益最大化的角度出发，对执行单位的预算方案进行审议。经过多次的上下沟通和协调，最终得出具备可操作性且有利于企业战略目标实现的预算方案定稿。

对于类似三公经费的预算指标，存在较高的可控性和敏感性，可由上级单位直接分配额度，并安排监察审计部门对该类指标从预算编制到落实执行进行全程监督。这样既提高了效率，又体现了特殊指标的严肃性。对于一些受政府规划性影响的预算指标，则适合由集团层面和政府相关部门展开沟通，以掌握其政策和规划，对相关单位的预算进行指导。

（三）实行预算项目劃分和归口管理

为避免各部门推诿扯皮，可在总部层面将全面预算项目进行划分后实行职能部门归口管理，发挥归口部门对归口费用预算的前置管理作用。例如销售量、销售收入和生产成本预算归业务部门负责、投资预算归投资部负责、职工薪酬归人力资源部负责、融资、财务费用、税费和折旧归财务部负责、三公经费归行政办公部门负责等。

归口管理部门应该梳理总结以往预算执行的经验以及各执行单位的业务发展趋势对收集的预算数据进行审核，例如制定测算模型，根据业务量的增长、市场开拓需要等多方面进行评分后得出变动系数等，体现额度分配的科学性。

（四）有统一、完善的财务核算基础数据支撑

预算编制的历史参考数据、预算执行分析和控制的一个重要来源是财务核算基础数据。基础数据的完善性和口径一致性决定着预算执行分析的参考价值。数据的完善主要体现在每个核算科目有清晰明确的核算内容；数据的一致性则包含两个方面：一是核算口径和预算口径的一致性，二是各预算执行单位以及同一单位在不同期间核算口径的一致性。

由于部分国有企业是由事业单位改制而成，“铁饭碗”的稳定性质使国有企业的财务核算总体水平相对较低，有些甚至还保留着现金收付制入账的习惯。先后整合的下属单位核算水平或是参差不齐，或是科目核算口径不一致，这些都需要在预算编制之前清查摸底，然后进行统一和完善，才能使预算执行情况尽可能地减少人为主观因素的干扰，客观地呈现生产经营的发展态势。

（五）透过预算执行情况挖掘经营问题

全面预算涉及面广，表格种类多，工作量可观，很多企业预算编制报告有了，表格编了一大堆，执行率偏离的原因也摆了出来，整个预算流程算是完整地走了一圈，但就是感觉不到预算给内部管理带来的提升。这往往是由重编制轻执行而引起的，企业务必把发现问题后及时制定各预算环节的完善和解决措施提高到重要的层面。

例如，成本费用项目完成率偏低，除客观因素影响外，必须查找是业务部门预算编制不严谨还是由于懈怠而未能如期推进工作；财务费用完成率偏高，是业务量增加使融资需求增加还是未能制定更优的融资方案等。应该从预算执行情况去挖掘制约国有企业经营发展的痛点和难点，逐步使国有企业从以往松散的氛围中走出来，向高效、高质的管理方式转变。

（六）刚柔并济地进行预算控制

刚柔并济是被普遍认可的预算控制原则，但是如何同时达到控制目的而又不影响工作效率却难以把握。于国有企业而言，建议选择三公经费、上级部门重点关注和控制的费用采用财务软件系统进行具体到部门的刚性控制，对超预算的支出系统不支持生成凭证；对于其他费用，可进行单位层面的总额控制，且允许部门之间协调额度。

上述的控制建议在销售和管理费用的可控费用、非政策性项目中进行。对于税费、涉安全的生产经营成本和政策性征收的费用等，切勿为了控制预算而出现偷工减料、延迟纳税等违法行为或者使用不规范的账务处理。

（七）循序渐进地推行全面预算管理

全面预算管理需要企业的预算工作组能够引导公司上下对预算的观念由最初的抵触，一步步过渡到接受、认可和积极配合，并将数年的经验总结形成一套行之有效的制度，这个过程需要一定的时间，切不可急于求成。有些国有企业在引进预算管理的初期就想一次到位、事无巨细地全面铺开，设置大量的表格和冗长的分析报告，结果却是员工疲于应付，但收效甚微。

循序渐进主要从三个方面着手：一是当利润表所涉项目预算工作成熟后逐步增加资产负债表项目的预算；二是当年度预算工作流程能顺利运作后，逐步细化到季度预算和月度预算；三是按照推行全面预算管理的不同阶段，逐步增加刚性控制费用的数目和控制力度。尤其在企业处于全面预算工作的探索阶段，预算编制的准确率不高，这时不适宜大规模地实行刚性控制，否则会影响工作效率和和谐氛围。

（八）丰富全面预算与绩效考核挂钩的形式

全面预算与绩效考核挂钩最直接的体现是影响各预算执行单位年度的工资额度分配，但具体的形式可以多维度考虑：例如对中、高层管理人员采取契约化或者职业经理人的考核方式，加大绩效薪酬的比例（建议不低于60%）并引进未完成考核目标底线的退出机制；对不具决策权的基层员工建议采取保守方案，即未完成考核目标则工资总额取上一年度的某个保底比例（该比例一般在75%～90%）；面对集团层面的指标缺口，可设置超额业绩奖励，对勇于认领缺口目标的单位发放额外奖金。丰富的形式可以更好地使全面预算管理体现公平性和激励性。

结语：

国有企业全面预算管理的实践经验有待积累，管理机制仍需深化改革，效率和人员综合素质等多方面也有较大的提升空间。但只要能够坚持探索，谨慎前行，通过自我审视，不断完善管理流程，就能使全面预算真正成为经营的导向，提高内部管理水平，增加国有企业效益。