创新数据型平台企业监管高质量推动社会数字化转型

窦悦

随着社会数字化转型的深入推进，要从制度设计、企业监管和平台治理三个维度重点发力，高质量推动社会数字化转型。

一、数据型平台企业垄断现象存在的突出问题

（一）平台企业“公共属性”威胁国家经济社会治理

一方面，平台企业成为政府与社会决策的数据依赖。越来越多的社会政策或政府决策的产生都建立在大数据分析的基础上，平台企业积累超量数据后，其掌握的大数据将成为“权力”的依赖，使得政府组织对数据产生治理依赖，逐步形成平台私权力大于公权力的不对称权力格局，就有可能成为超国家体系，对国家和社会治理构成挑战。另一方面，平台企业开始替代政府承担起网络社会公共服务职能。平台型企业通过深度参与民众的社交、工作、娱乐和商业，很大程度上代理了原本由国家来承担的网络社会公共服务职能，部分颠覆了传统政府的核心职能。

（二）平台企业“圈地效应”阻碍数据要素有序流通

一方面，扼杀新兴市场竞争者创新力。数字经济领域许多新兴创业公司被大型互联网平台企业打压排挤，生存艰难。平台企业之间原始的产品竞争转向生态系统层面的竞争。这种“大树底下不长草”的寡头式发展格局，无法给新创企业成长提供良好的环境，不利于形成众多大中小企业公平竞争的产业生态体系。另一方面，阻碍数据价值有效释放。不同平台企业间数据无法共享流通，大型数据企业凭借资本优势，通过跨行业、跨领域的投资和并购实现将众多的“单个数据集”汇聚到一起，构成庞大的数据体系，并为独享数据带来的潜在商业价值而对所收集的数据进行封锁，导致行业企业间数据无法流通共享，数据融合创新应用的价值无法有效释放。

（三）平台企业“算法支配”侵犯社会民众基本权益

一方面，“大数据杀熟”滥用市场支配地位实施差别待遇造成较多不公平。大型互联网平台企业拥有横跨多个业务领域的生态系统，通过多个渠道收集用户数据，基于大数据和算法对新用户和老用户或者根据用户的支付能力、消费偏好、使用习惯等实行差异性交易价格或者其他交易条件。另一方面，个人数据被迫采集存在隐私泄露与安全隐患。具有市场支配地位的平台经济领域经营者强制收集用户信息，对用户附加不合理交易条件。用户第一次使用互联网软件的时候，被迫打勾同意协议中对于隐私权的使用权利，该协议成为无限度使用个体大数据的免责条款。当数据不断增多，算法不断精细，用户很容易被平台捆绑，社会民众基本权益容易受到侵犯。

二、数据型平台企业数据垄断的新型特征

（一）规则制定：既是运动员又是裁判员

与传统企业垄断不同，数据型企业掌握平台内规则制定权，同时承担日常监管、内容审查、违法信息组织、用户信息保护以及各种服务规则的制定和实施。既要作为裁判员保障交易双方的利益，又要通过平台经营实现盈利。

（二）算法依赖：描绘用户画像并精准锁定

数据型企业垄断与传统垄断在用户垄断策略方面存在差异：传统企业主要通过规模经济和市场化优势实现垄断，而数据型企业垄断能够通过平台采集的底层数据对用户实施精准画像，准确定位用户所需要的产品，对其开展精准营销。通过大数据精准的定位市场以更高效的方式实现市场垄断。

（三）跨界融合：由产业链延伸至数据链

当前，新兴数据平台企业的产业链正在进行更广泛的垂直整合，企业跨界融合现象越来越普及。传统企业的产业链以产业上中下游原材料、设备等为主要链条。数据型平台企业的产业链以数据链为主，重点通过抓取不同主体的用户行为（消费行为、浏览行为、点击行为）、身份特征（职业、年龄、偏好）等数据，逐步建立和积累基于用户衣、食、住、行等全方位的数据体系，从而实现在电子商务、食品生鲜、交通出行、智能家居等跨界融合的数据生态市场。

（四）准入壁垒：流量入口成為竞争优势

抢夺超级流量入口，占领平台制高点是数据型企业竞争的一大特点。平台网络规模越大、活跃度越高，平台竞争力就越强。数据平台企业的入口流量、入口品质、平台黏性系数和集聚系数越高，用户规模、访问频率与驻留时间越长，为用户提供的便利性、价值性以及为供应方提供的盈利性就越高，对于已有用户的保有能力和对于新用户的吸引能力就越强。

三、政策建议

（一）创新制度设计，切实维护国家公共利益

1、政府参股数据平台企业

建议政府通过PPP代表社会公众参与数据型平台企业的投资，代表公众持有数据资源部分的公共利益。引入分层的企业结构，在平台和非平台企业选择不同的制度组合，在平台型企业引入公共利益分配激励，在非平台企业保留原有的市场机制。

2、深化混合所有制改革

根据企业功能定位，合理配置优化混合所有制企业股权结构，鼓励国资向民间资本占优势的互联网经济领域投入，探索“国企+互联网”混改模式，推动国有企业在生产、流通和销售领域与互联网深度融合和改造。

3、建立数据确权与审查机制

一方面，明确数据权利和使用边界。重塑公民网络权利体系，将具有正当性的新兴网络权利纳入公民权利结构，强调数据和网络平台的公共属性，进一步推动法律对个人数据权、访问权、被遗忘权、虚拟财产权、免受自动化决策权、网络参与权等的承认与保护。另一方面，当公共数据形成规模后，设立明确严格的安全审查准则，是否涉及到国家安全、部门安全、公共安全、公民隐私等都要评定。

（二）加强企业监管，营造健康阳光市场环境

1、建立企业信用档案

将滥用市场支配地位限制交易、单边签订排他性服务提供合同等不正当竞争违法行为记入信用违约记录，根据信用记录开展公共信用综合评价。

2、健全公共数据登记和信息披露机制

“让数据在阳光下流通”，使平台型公共数据的用途和去向更加公开透明，保证具有公共属性的数据资源可以在符合公众利益的前提下创造价值。由政府建立全国数据要素资源统一登记确权平台和数据交换基础设施，借助奖励补贴措施依法向个人、企业等收储数据，并提供脱敏清洗、权限管理、用途监控、增值收益分配等功能。

3、建立全方位协同治理网络

形成以政府监管机构、平台企业、新闻媒体、社会组织有效协作的全方位治理网络。通过报道访谈动态追踪平台社会责任内涵变动、引导各类企业关注自身社会责任并梳理典型标杆，对各类违规行为进行曝光揭露，把正面引导与舆论监督有机结合。

（三）完善平台治理，保障社会公民基本权益

1、将企业运营与应用部门分离

将数据平台企业的平台部门和应用部门（如淘宝和天猫、京东和京东自营）分开。应用部分，可以完全私有化，“公退民进”，平台部分应有更多的公共利益代表进入，要“公进民退”;对于数据资源无法在使用环节拆分的互联网商业模式，可以在分配环节公有化，例如对数据使用收税，把税收返还给公众。

2、完善数据收集使用管理

探索用户数据自主支配与增值新机制。通过制定符合公众利益的授权协议，使终端用户可控制自己在平台产生的加密数据，自主选择数据存放地点、赋予平台使用权限，并允许将数据传输到其他控制者。

3、强化公众基金投资

在创投阶段，通过发布公众基金对平台企业进行风投，将原始股按照市场公允的价格划拨给养老基金等面向社会公众的基金。政府根据一定标准给持有公众股份的平台企业税收减免。随着公众基金占股的比例逐步提高，平台企业会逐渐从初创时的私有过渡到公有。

（作者为国家信息中心大数据部助理研究员）