新时期土地资源管理与土地利用综合规划研究

杨林

（余庆县自然资源局，贵州 余庆 564400）

0 引言

近年来我国经济发展速度加快，城市化、工业化进程明显深化，驱动产业转型、科技发展的同时，也给土地利用、开发和规划带来了较大压力。由于管理力度不足、措施不到位引发的水土流失问题、土地沙漠化问题，以及耕地减少、闲置问题时有发生，规划环节片面关注经济效益、忽视生态文明建设的做法也屡禁不止，给新时期土地资源可持续利用带来较大困扰，有必要进行改进优化。

1 我国土地资源管理利用现状

1.1 土地退化趋势严峻

土地退化是自然、生态因素综合作用的结果，主要表现为土壤环境恶化，系统调节能力、承载能力下降等，新时期我国土地开发力度加大、经济发展速度加快，土地退化问题也愈发突出。据相关数据统计，截至2021 年我国由于水土流失、盐碱化等造成的土地退化面积已经达到了4.6hm2，在全国国土面积中占比逼近40%[1]，加剧了我国本就严峻的人地矛盾。造成该种状况的诱因十分多样，如盲目开垦、不合理灌溉、矿产资源开发等，退化后的土地无法再作为耕地孕育作物，必须通过科学的评估、整治手段进行优化改良。

1.2 土地规划不够合理

土地规划具有鲜明的预测性、专业性特征，需要结合区域战略发展布局、经济发展前景等，确定土地利用、整治和保护的总体方向，以提升土地资源利用效率。但现阶段我国土地规划存在的问题还十分明显，主要表现为技术方法滞后，使用的方式偏向静态、定性分析，分析依据来源于旧有规划经验，或者短期经济发展需求，完全忽略了产业格局调整、城市长远发展可能带来的影响，不能及时、适当地对规划内容进行调整，很容易出现土地规划与区域战略相脱节的问题，进而影响规划的科学性和有效性。

1.3 土地利用效率较低

我国人均土地面积较小，后备土地资源相对匮乏，新时期城市建设步伐加快，人地矛盾问题更加突出，如何提升土地利用效率，保障土地资源的可持续发展，成为诸多学者、监管者关注的焦点问题。但纵观土地利用现状，会发现利用效率低下的问题仍旧普遍存在，部分村落劳动力外流，耕地出现闲置、荒废的情况，部分林地、耕地经营者自身生态意识薄弱，为提升产量盲目增加化肥、用药用量，不遵循轮作制度，还有部分区域甚至出现了违规占用、违规开发的情况，影响了土地利用效能，有必要进行改进优化。

2 我国土地资源管理与土地利用综合规划优化方法

2.1 健全管理机制，强化监督保护

新时期我国城市建设步伐加快，人地资源矛盾更加严峻和突出，要解决该种问题，就必须从制度层面入手完善管理机制、强化监督保护。要积极梳理领导架构，明确不同职能部门、岗位在监督保护工作中的权责归属，出台相应的考核奖惩机制，激活执法监管人员工作热情。同时，以完善的架构为依托守住生态红线和农田红线，依托先进科技手段对各种农田、生态用地进行调查统计，搭建起内容翔实、完善的电子台账、电子档案[2]，将地块位置、面积等信息绘制成图，通过政府官网等渠道发布出去，方便社会各界查询监督（图1）。加大土地执法巡查力度，调动国土资源、司法审计、公安部门等的积极性，形成执法监督合力，严肃打击各种违规侵占土地资源、破坏土地资源的行为，及时公布查处结果，保障土地资源安全。此外还应严格落实耕地的占补平衡策略，城市规划环节尽可能少占、不占耕地，占用的部分要及时补充，从数量、质量上进行匹配，缓解新时期城建事业发展带来的用地压力。

图1 健全管理机制

2.2 做好调查统计，引入新兴技术

土地资源调查具有依据性、前提性的地位，是以土地资源学知识为依托，以遥感、测绘等技术为支撑开展的系统调查工作，主要目的是查清土地资源的数量、类型，以及空间分布等信息，进而为土地资源评价利用、规划管理指明方向。调查环节需要经过调绘界线、面积量算、图件绘制等多个步骤（表1），涉及的野外勘察作业量、内业分析计算量非常庞大，要做好技术的融合与引入。“3S”（全球定位系统GPS、地理信息系统GIS 以及遥感RS）集成技术就是颇具代表性的例证，实践过程中可以利用GPS 载波相位差分定位技术[3]精确定位区域界线，将定位偏差控制在厘米级范围内，还可以利用RS 技术对土地利用状况进行监测、更新，借助GIS技术对野外作业数据进行采集编辑、汇总处理，提升内业处理自动化、精确化水平，帮助完成土地资源的调查、评估，甚至是利用监管工作，减轻负担的同时提升工作效率。

表1 土地资源调查流程及内容

2.3 重视土地整治，盘活现有资源

土地退化是我国土地资源管理、规划环节需要面对的关键性问题，大面积的土地退化不仅会削减有效土地资源面积，还会造成生态系统的进一步恶化，给后期的使用修复带来困难。基于此，土地资源管理与土地利用综合规划环节，还应当从土地整治入手盘活现有资源，遏止土地退化趋势。我国土地资源区域分布差异较大，退化问题及表现也有所不同，常见的主要有水土流失地、盐碱地、风沙地、红黄壤低产地等，整治环节要树立针对化思维，因地制宜，提高方案适配性。以水土流失地整治为例，整治规划环节需要提前做好调查和评估，对坡面、沟道等典型区域开展侵蚀量调查，收集下游水文站输沙质量等，在充分把握流失情况的基础上采取整治措施。可以构建水土保持林、水源防护林等，用树木根系阻拦地表径流，促进地表水下渗富集。在农业开发区域还可以修建梯田工程，遵循熟土剥离、生土筑埂、生土找平、熟土找平的基本工序提高修建质量，促进规划区域蓄水、保土、增产能力的提升（图2）。

图2 梯田四步施工法流程顺序

2.4 开展土地评估，明确规划要点

我国陆地面积广阔，土地资源类型、分布差异较大，利用规划环节必须做好质量评价工作，从自然属性指标、社会属性指标两方面入手确保评估全面性，提升土地质量与规划需求的适配性。现阶段可用的质量评价方法较为多样，本文重点介绍以加权计算为特征的层次分析法，分析环节需要科学确定评价因子，以从属关系为依托，对土地评估环节涉及的所有指标进行分组归类，搭建起具有层次结构的指标体系，按照重要性、影响强度等，对各要素进行排序整合，计算出各要素的加权比重。这种方法采用定量思维，对土地规划利用实践进行分析解剖，能够较好地适应目标因素结构较为复杂的规划项目[4]。注意要素的选择必须和规划方向适配，以某县农业用地开发项目为例，评估目的在于衡量土地是否具备农业开发、森林开发的潜力，因此选择了包含理化指标、环境指标、养分指标在内的多个分项指标进行分析（表2），可以较好地满足林业、农田、果园等的开发需求，有助于评估适配性、规划适配性的提升。

表2 基于层次分析法的某县土地评估指标权重分布节选

2.5 着眼长远发展，科学编制规划

土地利用综合规划环节需要统筹协调的因素众多，控制不当很容易出现脱节、失调等问题，与区域长远战略发展产生冲突，基于此规划操作过程中，必须要规范流程、加强调查，确保规划决策的可靠性和前瞻性。在规划前期应当做好组织架构、技术、经费方面的准备，成立专项领导小组、编制系统化技术方案，对土地规划区域内部的自然条件、人口情况、土地利用现状等进行详细摸排调查。立足调查结果确定研究专题，常见的专题设置方向有以下4 种。

（1）耕地和基本农田保护规划。

（2）土地节约和集约规划。

（3）城乡用地结构和布局规划。

（4）土地利用与生态环境建设规划。

在确定规划设计方向的基础上，编制系统化的规划大纲，内容需要设计土地资源需求量预测、土地供需形势分析、本次规划针对的实际问题、预期成效等等，以此为依据设计若干供选方案，调整土地利用结构、分区，与其他规划相协调，最终形成较为完善的规划成果（图3）[5]。

图3 土地规划编修基本程序

2.6 扩大宣传范围，树立科学理念

土地资源管理保护是一项长期化、持久化工作，仅靠政府职能部门单方面的努力是远远不够的，必须借助新媒体环境扩大土地资源保护的宣传范围，帮助林地经营者、农业用地经营者等建立起科学发展的生态文明理念。优先发挥村委会、街道办等的优势，定期开展“集约用地”“保护耕地”等主题活动，现场分发宣传资料，解答宅基地申请、自建房占地等法律问题，帮助群众理清土地管理保护环节的误区，引起群众的关注和参与。同时借助网络、电视等渠道，扩大《土地管理法》相关条例的宣传范围，用多样化的方式帮助民众把握土地资源保护重要性，从而自觉参与土地利用监督、土地资源保护工作中来。还可以以案例形式投放宣传资料，用正面案例强化土地集约利用、生态开发理念，用负面案例敲响警钟，降低违规侵占、违规开发等行为发生概率。

3 结语

综上所述，新时期我国城市化、工业化步伐加快，城市建设环节对土地的需求量明显上升，人地矛盾更加突出，管理规划环节务必要给予充分重视，立足土地资源可持续发展对其进行协调统筹。不断健全土地管理机制和架构，用完善的法规政策、体系流程强化监督保护力度，同时做好土地资源的调查、评估和整治，运用现代科技提升土地资源盘查效率，为土地管理、规划的科学化发展提供支撑。