美国养老危机背后的深层根源

魏南枝

【关键词】美国 养老危机 养老福利 【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A

虽然拥有庞大、复杂、高度碎片化的社会福利制度体系，但是美国很少为公民提供全民性和普惠性福利，而是遵循以市场提供福利的基本理念和个人责任原则，不属于严格意义上的福利资本主义国家。美国养老福利保障的内容与水平取决于老年人的就业状况、收入水平和资产拥有量。养老危机是贫富分化的产物，并且美国养老制度设计本身在进一步加剧贫富分化，导致中下阶层长期受困于老年贫困。美国人口结构的变化、移民政策的收紧、养老基金对金融市场的高度依赖性、金融资本对政策制定的影响等，一方面导致养老危机持续恶化，另一方面加大了公共福利支出压力。

基于个人责任原则的美国养老福利制度

美国的养老体系主要分为三个组成部分：第一部分是以个人责任原则为核心的养老工作福利制度，第二部分是政府救济性老年保障，第三部分是社会慈善等。以个人责任原则为核心的养老工作福利制度，顾名思义，就业或者拥有资产是成为该制度“局内人”的关键，该制度由公共养老金、职业养老金和个人养老金三大支柱组成。第一支柱是基本组成部分，由政府主导、强制实施，主要指联邦退休金制度；第二支柱是最主要的构成部分，占比高达50%以上，由企业主导、雇主和雇员共同出资，是非强制性的企业补充养老保险制度，包括企业年金和雇员团体保险等，金融市场提供不同的职业养老金产品计划，由雇主进行选择和组合购买，其中最具代表性的是401K退休计划；第三支柱的重要性逐年提升，是由个人负责、自愿参加的个人储蓄养老保险制度，包括个人退休储蓄（如IRA等）与个人人寿保险等，无论是否参加了其他养老保险计划，所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休储蓄账户。

作为全国性强制性计划，第一支柱直接由联邦政府在全美范围统筹。它采取专项税收保障模式，其资金来源为雇员和雇主共同缴纳的社会保障税或自雇者税（self-employment taxes）：前者以雇员工资为纳税基数，但设上限，超出上限的部分不再缴纳社会保障税；后者上限相同但享受特别税收减免待遇。领取基本保险金（Primary Insurance Amount，PIA）的资格包括年龄和纳税贡献，领取额度根据每个人的月薪和工龄计算。美国退休人员协会（AARP）数据显示，大部分65岁以上退休人口平均获得的联邦退休金仅稍高于贫困线。因此，联邦退休金只能维持基本生活所需，包括购买食品、支付水电费和交通费等。

根据美国劳工统计局提供的私营部门工人平均每小时其雇主为其支付的薪酬成本结构，雇主为雇员提供的自愿性社会福利（商业保险、职业养老金等）占报酬总额的比重是强制性社会福利支出（联邦基本养老保险制度等）所占比重的近三倍，远高于以欧洲国家为代表的其他经济合作与发展组织（OECD）成员国。第二支柱和第三支柱在美國养老保障中发挥绝对主力作用，其拥有的资产超过美国养老金资产总额的90%。美国政府以税收优惠的方式鼓励第二支柱职业养老金的发展，雇主支付职业养老金可以享有免税，雇员可以享有延迟缴税，养老基金如果用作投资后的盈利部分也可以享有免税。从就业市场获得的养老福利，即由资本力量提供的以401K退休计划为代表的职业养老金是美国民众获得养老保障的重要支柱，号称是美国政府“给中产阶级最大的礼物”。第三支柱个人养老金更鲜明地体现了退休前个人财富的积累差异，这种差异不仅过分依赖个人的投资选择能力，而且因税收优惠进一步扩大。政府对个人开设退休账户（IRA）提供以下两种税收优惠：一是普通个人退休账户税收优惠，主要方式是递延纳税，即缴费（向账户注入资金）不计入个人所得税基数，到提款时才根据税法征收个人所得税。二是对特殊形式个人退休账户（Roth IRA）的税收优惠，主要是缴费时不免所得税，但对投资收益（包括投资分红、利息等）免税。

政府救济性老年保障包括补充医疗保险和医疗救济保险计划（Medicaid）、补充收入保障（SSI）、住房补贴、营养补充援助和老年公寓等。其中，补充收入保障项目是非缴费型社会福利制度中最大的现金救助项目，在全美范围向最需要帮助的老人、盲人和残疾人提供最低收入保障。2020年12月，美国补充收入保障计划实际平均支付给65周岁以上的领取人的金额为每月468美元。显然这一部分所提供的养老保障只能满足最基本的生存需要，但是，贫困线以下的美国老年人90%的现金收入来自于该项目。

基于个人责任原则的美国养老福利制度设计的必然结果是，社会慈善等在美国的作用空间相较于其他OECD成员国要大得多。企业参与慈善活动可以享受税收优惠，相反遗产税和资本利得税高昂，以养老为名的各种慈善形式为美国富人提供了渠道，其私人财富可以变相兑现政治社会权力。

美国社会贫富分化问题日趋严重

美国是发达国家中收入不平等程度较高的国家之一。美国民众的养老显然不能依靠政府救济性老年保障和社会慈善等，而是主要依靠基于个人责任原则的美国养老工作福利制度。但是，后者的制度设计本身决定了美国的职业养老金和个人退休储蓄等天然存在巨大的财富鸿沟。

美国没有统一规定退休年龄，可未满62周岁的美国民众没有资格从社会保障管理局（SSA）领取联邦退休金。美国盖洛普咨询公司一项民意调查显示，过去几十年美国的平均退休年龄一直在增长。根据美国人口普查局的数据，2021年美国男性的平均退休年龄为65周岁，女性为63周岁。也就是说，美国老年人要想维持较为体面的养老生活，要么延迟退休以延长基本养老保险缴费（税）时间，要么依赖养老工作福利制度的第二支柱和第三支柱。然而，第二、三支柱取决于个人收入水平和资产水平，这就进一步固化甚至加剧了美国社会贫富分化，也必然导致广大中下阶层陷入养老危机。

20世纪80年代初以来，美国各群体之间的收入差距日益扩大。2021年，收入最高的前10%群体的人均收入是收入最低的后50%群体的17倍。收入最高的前10%群体的收入占总收入的45.5%，而收入最低的50%群体的收入仅占13.3%。目前，有超过1500万老年人在经济上缺乏足够保障。大约50%的老年人的主要收入来源是联邦退休金，但过去20年来联邦退休金的实际购买力在持续萎缩。大量老年人将收入的30%以上用于支付房租或抵押贷款，因而经济状况窘迫。全美无家可归者中的老年人比例在攀升，还有上百万贫困的老年人无法获得经济适用房。美国老年人2019年的收入中位数是27398美元，远高于联邦退休金的平均数，这说明养老工作福利制度的第二、三支柱主要服务于高收入群体，老年人群体中的贫富分化严重。

截至2019年底，户主年龄在65岁至74岁之间的家庭的退休储蓄中值为16.4万美元。但是，在32岁至61岁之间的美国家庭中，几乎有一半的家庭没有个人退休储蓄（如IRA等），也没有401K退休计划等享有税收优惠的雇主固定缴款职业养老金计划。在略多于一半的一些退休储蓄的家庭中，有50%的美国家庭的退休储蓄不到6.5万美元，有40%的美国家庭面临退休储蓄不足以支撑正常退休生活的困境。与此同时，有近6300万美国人持有个人退休储蓄账户，并且平均账户余额不到20万美元。但是，有3625名纳税人的退休账户余额超过1000万美元，497名纳税人的退休账户余额超过2500万美元。

根据美国养老金权利中心（Pension Rights Center）的数据，私营部门职业养老金的中位数只有每年9376美元。并且，职业养老金的覆盖面和保障程度因不同人群而异：全职工作者明显高于兼职工作者，后者的覆盖面极低；大中企业工作的雇员明显高于小企业雇员，例如在员工少于100人的中小企业工作的美国人，有75%并没有加入任何职业养老金计划；金融业职业养老金覆盖面最高、制造业居中、最低的是服务业，而政府部门的职业养老金覆盖面明显高于私营部门。

目前的退休税收激励主要针对收入较高的群体，他们获得的税收福利占收入的比例高于中低收入者，以2019年为例，该年度向收入最高10%的家庭提供的退休税收优惠高于向收入最低80%的家庭所提供的退休稅收优惠，这就导致退休福利差距进一步加大。

低生育率叠加人口老龄化，移民政策反复

任何形式的养老储蓄都是为了在养老阶段换取某种商品和服务，因此，养老储蓄是否可持续取决于养老阶段的劳动力人口所提供的商品和服务的价格。并且，联邦养老保险制度采取“现收现付制”，也就是在职的人员赡养已经退休的人员。上述两个方面都受到人口老龄化的影响。2014年至2060年期间的美国人口变化呈现老龄化、低生育率和族群多样性（“从几乎是白色婴儿潮文化到全球化多民族国家的转型”）三个要素相结合的特点。

“婴儿潮”一代的老龄化正在改变美国劳动力人口结构。目前，美国3.28亿人口中，16.5%即5400万人年龄超过65岁，并且增长最快的是85周岁以上的人群。到2030年20%左右的美国人口将是65周岁以上的老人，这一比例将在2040年和2060年分别达到21.6%和24%。18周岁以下年龄组占人口总数的比重在持续下降，2014年至2060年，美国18周岁以下的人群占总人口的比例将从23%下降到20%，到2035年，美国65周岁以上人口数将超过18周岁以下人口数。“银发海啸”冲击下，劳动年龄人口占比将从62%下降到57%，这将导致美国的劳动力数量不足，无法满足老龄化社会的需要。

社会保障管理局（SSA）的统计数据显示，如果目前的社会保障水平和税率保持不变，联邦社会保障体系的资金可持续性堪忧。退休人员的数量将在50年内翻一番，养老和遗属保险（OASI）以及残疾保险（DI）的储备金都将在2035年耗尽。为了解决退休基金不可持续性问题，一方面需要有“外国出生人口”群体也就是移民人数的持续增长，另一方面需要极大提升人口出生率和劳动参与率。

从移民政策来看，尽管美国是一个传统意义上的移民国家，但是美国人口的种族与族裔多样性进入加速多元化进程之中，到2060年左右白人所占人口比重将仅有35.6%，美国将处于没有任一族群超过总人口半数的多元人口结构之中。这就给美国保守力量带来极大的不安全感，因此，美国国内政治社会现状迫使其移民政策出现反复变化。特朗普政府的移民政策不仅严厉打击非法移民，而且减少了合法移民。拜登政府试图改变特朗普政府的严控移民政策，但实际上不断处于政策摇摆之中。在德克萨斯州和密苏里州对拜登政府终止《移民保护协议》进行起诉后，美国联邦最高法院于2021年8月24日裁定，《移民保护协议》必须恢复，“留在墨西哥”移民政策被重启。此后，在法律层面上，拜登政府实际上是推翻了拜登上任之初作出的移民政策调整，重新回到了特朗普政府时期的做法。并且，拜登政府时期的美国海关和边境保护局继续严控非法移民，在美国与墨西哥南部边境逮捕的非法移民数创下历史新高。

2020年美国人口普查数据显示，在过去10年里，美国总人口的增长幅度是20世纪30年代大萧条时期以来的最低水平。2021年美国人口报告数据显示，与2020年相比，美国人口增加了39.27万人，增幅仅为0.1%。这是美国人口普查局自1900年开始年度人口统计以来美国人口增长率的最低数字，也是自18世纪美国建国以来的最低人口增长率。

21世纪以来的美国劳动参与率一直在低位徘徊，2021年美国的经济反弹和工资水平上涨都未能将美国的劳动参与率提升到疫情前的水平。劳动参与率一直徘徊在1970年代以来的最低水平。辞职和罢工两股浪潮正在全美机械、食品、医疗、娱乐等行业加速蔓延，加剧了美国劳动力短缺的危机，劳动力市场迅速从2020年的“人找工作”变成了2021年以来的“工作找人”。

越来越多的美国民众因为无法或拒绝在就业市场找到正式工作，兼职等灵活性就业岗位增多，使得现有的低工资收入者比例上升，而这些低收入者获得职业退休金的比例下降。还有越来越多的工作年龄阶段的人因被就业市场所排斥而依靠领取食品券等政府救济维持生活，就业市场的“双轨制”导致工作福利制度的“双轨制”，越来越多的劳动年龄人口无力缴纳社会保障税等，基于个人责任原则的美国养老福利制度设计的现实基础受到冲击。

美国不同阶层和不同群体话语权不平等

美国《福布斯》杂志评论指出：“美国正面临一场重大的退休危机。”对此，美国试图进行退休制度改革以应对危机。2022年3月29日，美国国会众议院以414：5的投票结果通过了名为《保障强大退休法案》的第2954号决议。根据该法案，美国将扩大退休储蓄覆盖面、扩大自动登记、提供更多的退休储蓄选择等，其中最突出的是个人可以在退休前向享有税收优惠的退休金账户注入更多资金。但是，从美国养老体系的现状来看，该法案的税收优惠实际上集中在那些拥有足够退休储蓄的人身上，它将扩大而不是缩小不同社会阶层的退休福利差距。为什么一个以“增加中产阶级退休收入”为名的法案，实际效果却是中下阶层获利甚少，富豪阶层成为这一体制的最大受益者，并将导致美国老年人的贫富分化进一步加剧？这背后是不同阶层和不同群体话语权的不平等。

首先，美国政治日益被资本裹挟，养老体系改革固化既得利益。当前美国的通货膨胀率急剧攀升，已经达到1981年以来的最高水平，食品、住房和汽油等的价格上涨无疑增加了美国中低收入群体面临的工作和生活压力。中低收入群体在通货膨胀下承受收入缩水和生活质量下降的痛苦，食利阶层却因通货膨胀实现资本迅速增值，包括老年人在内的贫富分化和阶层固化等现象因而愈发严重。虽然有“一人一票”機制，但是，在包括美国养老体系改革在内的各项制度改革的议程设置中，政治和经济寡头对其实际影响力远超中产阶级和底层民众。其原因是，美式民主日益退化为一种受特殊利益操纵的、可以讨价还价的寡头政治制度，从选举机制到官僚机构运行都越来越受寡头们掌控，因此很难推行有利于弥合贫富鸿沟的养老体系改革。

其次，美国养老金体系与金融市场深度捆绑。作为当今最庞大的养老金体系之一，美国养老金体系规模居世界之首，不仅能够大量投入公募基金和美国股市等，并且可以享受免税等多种税收优惠。在过去几年里，美国养老金投资从相对安全的资产转向风险更高的资产。尽管投资于对冲基金、私人股本和另类投资等资产可以提高回报，但在经济衰退期间，这些投资也会受到严重的打击。不仅职业养老金和个人养老金等严重依赖投资收益，联邦和州层面的公共养老金系统的资产价值也受制于金融市场是否景气，以加利福尼亚州为例，该州公务员退休基金越来越多地涉足“风险很高的科技股”。以伊利诺斯州为代表的部分州的公共养老基金，已经难以支付承诺给政府工作人员的养老金福利。各州在保障提供基本服务的能力和减少公共养老基金债务的客观需要之间面临着艰难的权衡。对此，越来越多的人呼吁将美国联邦和各州的公务员养老金计划转为现金平衡计划，也就是根据受益人一生的收入而不是退休前的工资来计算福利，而退休前的工资通常是他们收入最高的时候。

最后，管理退休金账户的金融机构以牟利为目的影响改革议程。对管理退休金账户的金融机构来说，流入个人退休金账户的资金越多，所能收取的管理费就越多。因此，美国最大的几家资产管理公司通过各自的政治行动委员会以及政治献金等向两党议员游说，使养老体系改革方向符合其利益。

上述三个方面说明，尽管美国社会高度关注养老危机，但是现有的各项改革并不能缓解养老危机。美国养老体系的设计和改革走向都具有偏向资本利益的特点，政府主导的社会保障体系所能提供的保障有限，过度依赖职业养老金和个人养老金必然导致“富者越富”和贫富分化加剧，并且加大了公共福利支出压力。

（作者为中国社会科学院大学政府管理学院教授，中国社会科学院美国研究所研究员）

【注：本文系国家社科基金重大项目“当代资本主义的本质特征、重大问题和影响研究”（项目编号：22@ZD054）阶段性成果】

责编/银冰瑶 美编/宋扬