21世纪以来的世界粮食危机及其发生机理

冯维江

【关键词】粮食危机 制度根源 粮食安全 【中图分类号】F11 【文献标识码】A

联合国世界粮食计划署数据显示，2022年受地缘冲突、气候变化以及新冠疫情等因素影响，全世界有8.28亿人口受到饥饿的威胁，比2021年增加了7.5%。联合国粮食及农业组织（以下简称“粮农组织”）预计，乌克兰危机将使2023年全球营养不良的人口增至1700万人左右。世界银行的数据也显示，食品价格每上涨1个百分点，预计就会有1千万人陷入极端贫困。2022年，埃及已向国际货币基金组织寻求援助，土耳其的通货膨胀率更是已飙升至近80%。那些不直接从俄乌两国进口粮食的国家也因为农产品价格上涨而面临更高成本。据英国《金融时报》报道，在保加利亚，一条面包的价格在2022年6月同比几乎高出50%，西班牙2022年的食用油价格几乎是2021年的两倍，波兰2022年的糖价相比2021年已经上涨了40%。这些情况并非孤例，进入21世纪以来，人类已经经历过多次世界性的粮食危机。本文借助已有文献，主要从2007—2008年和2010—2012年世界粮食危机及应对中总结经验教训，探寻对当前粮食安全形势的启示。

2007—2008年的世界粮食危机

危机表现：2007—2008年国际金融危机还在肆虐全球时，大量发展中国家经济社会发展的同时还受到此前已然显现的全球粮食危机的严重影响。在全球金融危机之前，对粮食和能源价格飙升的担忧已经是公众和媒体关注的焦点。全球领导人和政策制定者对大米、玉米、小麦和大豆等粮食商品价格的急剧上升可能带来的福利影响，以及全球粮食安全问题感到担忧。人们担心粮食价格上涨对低收入群体、减贫工作以及粮食进口国的政治和社会稳定产生不利影响。粮农组织数据显示，在2007年食品价格上涨之前，全球饥饿或营养不良人口约为8.5亿人，2007年猛增7500万达到9.25亿人。粮农组织食品价格指数（FFPI）从2005年到2006年增加了12%，到2007年增加了24%，2008年1月到7月同比增加了约50%。2008年，谷物价格指数达到峰值，是2000年的2.8倍。世界银行数据也显示，2005—2008年，全球粮食价格上涨了83%。谷物和其他主食，尤其是全球发展中国家民众所食用的主食（小麦、大豆、植物油、大米等），经历了最显著的增长。2005年1月至2008年6月期间，玉米价格几乎增长了两倍，小麦价格增长了127%，大米价格增长了170%。食品价格大幅上涨严重威胁世界中低收入人口的生存。当时全球66亿人中有26亿人的每日生活费不足2美元，其收入的60%到80%被用于食品消费。

其中，受粮食价格飙升影响较大的主要是发展中国家，特别是低收入缺粮国。发展中国家的粮食进口费用在2006—2007年增长37%之后，在2007—2008年又增长了56%。这也对低收入缺粮国家的国际收支产生了负面影响。特别是对于非洲国家来说，其谷物进口总费用在2007-2008年间增加了74%。在发展中国家，受粮食价格上涨影响最大的是低收入群体。食品价格上涨进一步削弱了这些贫困家庭满足基本食品需求的能力。挨饿的人们走上街头，一些国家甚至出现社会紧张局势，粮食问题引发的动荡和骚乱加剧。海地、埃及、印度尼西亚和津巴布韦等国发生了严重骚乱。2008年，在海地，被英国广播公司（BBC）描述为“饥饿的暴徒”的示威者试图冲击首都太子港的总统府，结果五名抗议者被枪杀，还有许多人受伤。时任海地总统勒内·普雷瓦尔（RenéPréval）先是声称没有他可以采取的行动，但是随即匆忙宣布将大米的批发价格削减16%。2008年2月，喀麦隆有40人在骚乱中丧生。此外，柬埔寨、科特迪瓦等国，在这次粮食危机之中也都因饥饿问题发生了骚乱。

主要影响因素：第一，造成此次粮食危机的直接原因是供给和需求的失衡。从供给方面看，这一时期，农业部门生产率的长期下降和世界主要粮食产区遭遇自然灾害导致的生产不足等因素交汇，形成了粮食及食品供给减少。1970—1990年期间，全球谷物和油料总产量平均每年增长2.2%，与此相比，1990—2008年的年增长率则下降到约1.3%。气候变化引起的干旱、洪水和冰冻天气等气象灾害对世界农业产出和粮食安全也造成了严重影响。2006—2007年，澳大利亚、欧盟、乌克兰和俄罗斯等一些主要谷物和油料生产地区遭遇了恶劣天气条件，造成了相关作物的生产下降。例如，干旱使澳大利亚水稻收成减少了98%，使摩洛哥国内小麦产量减少了75%。同时，日益严峻的水资源匮乏也产生了影响。每年全球有500万公顷到1000万公顷的农业用地因为缺水造成的退化而丧失。此外，全球粮食库存的下降也削弱了政府对粮食危机进行干预的能力。截至2008年年底，世界谷物库存下降至仅有4.05亿吨，是1982年以来的最低水平；其中世界小麦库存下降到1.47亿吨，是1977年以來的最低水平。不仅如此，能源价格的大幅攀升在提高农业部门生产经营成本的同时，也削弱了粮食供给。根据美国农业部的生产成本调查，在2002—2007年期间，包括化肥和燃料在内的能源密集型生产要素价格翻倍，使美国玉米、大豆和小麦的生产成本增加了约21.7%，而生产成本的上升使美国主要粮食商品的出口价格在2002—2007年之间增加了大约15%— 20%。面对飙升的粮价，为了保护本国粮食安全，一些粮食生产国采取了限制粮食出口的政策，这也反过来推高了粮价，加剧了粮食安全问题。

第二，从需求方面看，发达经济体推动的生物燃料的兴起，进一步从需求方面推高了粮食价格，出现了生物燃料与发展中国家贫困人口争夺口粮的局面。有一种观点错误地把推高粮食价格的原因归咎于新兴市场国家的高速增长及相伴而来的需求膨胀。实际上，粮食需求缺乏收入弹性，人们对粮食的需求量不会随着收入的增加而有很大的变化。如新兴市场国家中的印度和中国都保持着粮食贸易顺差，是谷物的净出口国。在2000—2006年期间，中国平均保持着40亿美元的粮食贸易顺差，并且长期以来一直是谷物的净出口国。印度自1995年以来也一直是肉类和乳制品等的净出口国。相比之下，欧盟在2007—2008年仍然是最大的油料种子进口地区和第五大谷物进口地区，其食品贸易平衡处于进口大于出口的赤字状态。世界银行的报告指出，谷物价格的上涨应当主要归因于西方的生物燃料政策，发展中国家的谷物消费增长是温和的，没有导致价格的大幅上涨。

因此，西方发达国家的生物燃料政策才是从需求方推升此轮粮食价格暴涨的主要原因。欧盟作为最大的生物柴油生产国，在2005年开始增加生物柴油产量，而美国的乙醇产量在2002年开始迅速上升，从2005年的10亿加仑跃升至2006年的50亿加仑。2002—2007年期间，美国用于生产乙醇的玉米数量增加了5300万吨，占全球小麦和饲料谷物用量增长的30%。随着乙醇生产的扩大，玉米库存水平下降，导致玉米价格上涨。美国的玉米库存占使用比率从年均24%（1980—2004年）下降到2007—2008年的11.1%。国际货币基金组织（IMF）发表的《2008年世界经济展望》（WEO）指出，尽管生物燃料仍然只占全球液体燃料供应的1.5%，但它们几乎占了2006—2007年全球主要粮食作物消费增长的一半，主要是因为美国生产的玉米乙醇。生物燃料的发展不仅推动了玉米价格上涨，而且通过成本推动以及需求替代效应，其他谷物、肉类、家禽和乳制品的价格也相应上涨。更严重的是，由于生物燃料原料种植面积的扩大，其他作物的产量也随之锐减。例如，在2006—2007年期间，美国的水稻产量减少了12%，因为用于水稻生产的占美国耕地16%的土地被重新用于玉米生产，玉米生产的扩张也导致大豆用地减少16%，从而减少了美国的大豆产量，导致2007年4月至2008年4月期间大豆价格上涨75%。欧盟生物柴油生产的扩大将土地从生产小麦转移到油菜籽，减缓了小麦产量的增长。而世界八大小麦出口国在2001—2007年期间将油菜籽和向日葵生产的土地面积扩大了36%，耕种小麦土地面积下降了1.0%。

第三，发达金融市场上的过度投机也是从需求方面推高农产品价格、加剧2007—2008年世界粮食危机的重要原因。期货市场具有发现价格、管理风险、配置资源功能的作用，有助于农业产业发展。期货市场本来应该是一个“稳定”的工具，让农民提前出售他们的收成。在期货合约中，数量、价格和交割日期都是固定的，有时甚至在作物种植之前就已确定。对冲基金和主权财富基金更多地涌入农产品市场，是2007—2008年世界基本食品价格大幅上涨的关键力量。放松管制取消了对农产品期货交易中投机头寸的数量限制，监管漏洞也促使商品市场的投机性投资激增到前所未有的水平。与此同时，随着美国房地产市场泡沫的破灭和全球粮食库存的增长，金融投资者看到了粮食商品市场的机会。投资者对商品期货的投机所产生的更大需求给粮食和能源商品带来了巨大的价格上涨压力。在2008年1月10日至2月26日的短时间内，全球小麦价格上涨了46%，随后到5月19日下跌了同样多的价格，虽然其后再次上涨，但幅度较小（只上涨了21%），直到6月初达到一个小高峰，然后在8月份又开始下跌。2008年6月，美国参议院国土安全和政府事务委员会认为养老基金对商品市场的价格飙升负有责任。数据显示，商品指数交易策略配置的资金从2003年的130亿美元攀升至2008年3月的2600亿美元，在同一时期，大宗商品价格的增长超过了美国历史上任何其他时期的纪录。

2010—2012年的世界粮食危机

危机表现：2008年世界粮食危机之后，国际粮价并未回落至危机之前的水平。2010年后新一轮粮食危机爆发，国际粮价继续攀升。2011年粮农组织食品价格指数（FFPI）达到131.9，较2010年增长了23.6%，比2008年创下的历史高点117.5还高出12.3%。一些发展中国家首当其冲：巴西圣保罗的玉米价格在2010年6月至12月的半年时间里上涨了56%；同期吉尔吉斯斯坦首都比什凯克的小麦价格上涨了54%；布隆迪首都布琼布拉的豆类价格上涨了48%。

粮食危机冲击面广，但承压最大的依然是全世界特别是低收入国的困难群体。人们在购买食物时变得越来越谨慎，接近贫困的人陷入贫困，而那些已经贫困的人则遭受到比以前更严重的剥夺。与此同时，低收入缺粮国家需要紧急粮食援助的人数也有所增加。例如，2010年世界卫生组织表示，尼日尔大约有270万人处于严重缺粮状态，另有510万人面临中度粮食不安全的风险，总共约60%的人口面临粮食短缺。另外，发达国家的中低收入群体也可能受到影响。中低收入家庭的食品支出下降，迫使家庭减少进食次数，减少多样化和营养丰富的食物消費。一些发达国家的穷人和其他社会群体的长期轻度营养不良现象激增，失业或申领失业救济金的人，则发现自己可能不得不依赖当地的食品银行和其他非营利性的慈善组织来获取食物。这轮粮食危机同样在一些国家引发了社会动荡。2010年9月在莫桑比克发生的粮食骚乱和在几个北非国家发生的抗议活动，都反映出高粮价对困难群体的持续影响。

主要影响因素：恶劣天气或自然灾害等气候相关因素是诱发此轮粮食危机的直接原因。作为小麦主要净出口国的俄罗斯遭遇严重干旱，是2010年引发国际小麦市场恐慌及世界粮食危机的一项直接诱因。小麦是俄罗斯最重要的作物，占其全国粮食总产量的60%以上。根据俄罗斯联邦国家统计署的数据，俄罗斯的小麦传统上分为冬小麦和春小麦，冬小麦主要种植在俄罗斯中部、北高加索、南部和伏尔加联邦区，春小麦种植在伏尔加、乌拉尔和西伯利亚联邦区。在俄罗斯，天气以及次季节到季节性的变化在生产中起着主要作用。2010年的生长季节很特别，俄罗斯的冬小麦和春小麦作物都受到了干旱的严重影响。从历史来看，1986—2015年的三十年中，俄罗斯只有2010年夏季这唯一一次冬小麦和春小麦同时受到干旱影响，而且还是极端干旱。这导致全球市场的小麦价格连续几个月累计上涨20%。那些依赖俄罗斯小麦出口的国家则问题更加复杂。由于俄罗斯从2010年8月5日开始对小麦出口设限，埃及、突尼斯和土耳其等国家的小麦合同价格立即飙升。2011年底俄罗斯禁止谷物出口，加剧了价格上涨。此外，美国2010年6月的中西部洪水和8月的炎热干燥天气也导致了玉米产量的下降，并对国际市场价格造成冲击。

2007—2008年世界粮食危机中已经存在的一些长期因素同样在本轮危机中产生了作用。2010年10月亚太经合组织粮食安全部长级会议提及了相关的影响因素，如农产品产量增速下降，农业生产及相关公共投资不足，荒漠化、淡水短缺、农田转为非粮食生产等。该会议认为，充足的农业投资是保证长期粮食安全的先决条件。然而，农业资本存量的年积累率从1975—1990年的1.1%下降到 1991—2007年的0.5%。而且1980—2005年，对农业的发展援助实际减少了58%，农业部门的官方发展援助份额从17%减少到仅4%。这些做法反映出对农业部门的投资严重不足。此外，该会议还特别强调了贸易对于应对粮食危机的重要性，认为贸易在实现粮食安全方面发挥着关键作用。充分的粮食贸易可以确保人们能够获得均衡饮食所需的食物。同时，贸易也为人们创造了增加收入和获得食物的经济机会。WTO框架下开放和以规则为基础的多边贸易体系为农产品贸易提供了可预测性和稳定性。但危机条件下的保护主义加剧了高度依赖国际贸易的粮食净进口经济体和发展中经济体的粮食安全风险。

暴力冲突在2010—2012年粮食危机中更加加剧了一些国家的饥荒。经济学家阿玛蒂亚·森发表的《贫穷与饥荒》纠正了“饥荒是食物供应不足所导致的”传统认识。阿玛蒂亚·森的研究表明，饥荒实际上是在食物充足但某些群体无法获得食物的情况下发生。人类的决定和行动很大程度上决定了危机是否会恶化为全面的饥荒。故意切断食物供应往往是战争的一种手段。南苏丹、尼日利亚东北部、也门和索马里的饥荒威胁是在长期的暴力冲突中发生的，这并非巧合。2011年索马里的饥荒就是在严重干旱、食品成本急剧飙升和购买力的破坏性损失以及冲突综合作用下造成的。长期环境恶化、农牧业生计机会恶化以及政府权力机构的功能性缺位，则是这场饥荒的深层次原因。

世界粮食危机的制度根源

无论是2007—2008年还是2010—2012年的世界粮食危机，除了气候与灾害、生物燃料挤出、金融市场投机、暴力冲突等在器物层面对供需的直接影响之外，其背后还有更加复杂、更深层次的制度原因，即新自由主义的全球扩张，造成发展中国家的粮食生产能力被发达国家政府、国际机构以及国际粮食巨头“合谋”剥夺，从而使这些国家弱化或丧失了调节生产和价格以应对粮食危机或饥荒的能力。

发展战略方面，20世纪60年代以来，新自由主义的资本逻辑重构了世界特别是发展中国家的农业或粮食生产体系。先是发达国家在发展中国家推行增加农作物产量的“绿色革命”，宣称要在非工业国家实现农业现代化。“绿色革命”确实在一些国家实现了单产水平的提高，但由于其并没有扭转农业领域资源和产品分配向优势一方集中的趋势，产量提高并没有增加脆弱群体免于饥饿的能力，反而明显强化了发达国家控制的农业综合企业在市场中的权力。农业生态和生物多样性大量丧失，还造成一些发展中国家水位大幅下降，土壤盐碱化和侵蚀加剧，大批农民从农村迁移到城市的贫民窟，以往保证粮食安全的传统农业及食品生产体系也被放弃。

金融方面，发展中国家在“绿色革命”中负债累累，此时秉持新自由主义理念的一些布雷顿森林机构代表发达国家粉墨登场。它们指导发展中国家开展债务重组，并要求后者实施开放市场、放松政府管制、金融深化等经济自由化举措，迫使发展中国家政府取消对面包、大米、牛奶和糖等商品的补贴，并大幅削减教育、卫生、住房和基础设施等方面的公共开支。在这些机构“指导”下，一些发展中国家货币被迫贬值，以使其本国产品出口更便宜，不过其国内购买力却随之下降；一些国家利率提升，在资本账户放开的条件下，为蜂拥而至的国际资本带来巨额回报，并在国际资本的一轮轮进出和收割中丧失对本国重要产业的控制权。这些措施导致相关发展中国家的人民陷入极端贫困状态。

一些发展中国家为了通过出口获取外汇，增加了迎合国际市场需求的单一作物生产，同时减少了本地消费的农业投入，在粮食安全方面对国际市场产生了较高依赖。北美自由贸易协定（NAFTA）和中美洲自由贸易协定（CAFTA）这样的区域性条约导致发展中国家农民大量破产，这些国家不得不依赖从发达国家进口粮食。

贸易方面，发展中国家的关税壁垒被大幅削减，这为来自美国和欧洲的高补贴产品进入提供了便利。美国对农业综合企业的补贴约占其农业产值的四分之一，欧盟更是高达40%。巨额补贴之下，这些农产品的销售价格不仅低于其成本价格，而且低于发展中国家当地产品价格，严重破坏了当地的农业生产，发达国家的利益集团则获益颇丰。

在国际机构“发展政策”的助推下，发达国家支持的跨国公司凭借其资本主义赢利逻辑支配的产业化的集约型粮食生产模式，摧毁了一些发展中国家传统的农业生产体系。例如，20世纪60年代，非洲还向外出口了13亿美元的粮食，但当前非洲大陆的粮食有超过四分之一是来自进口。这样的背景之下，国际市场价格一旦波动，很容易在粮食对外依存度高的发展中国家酿成危机。

应对全球粮食安全风险的几个重要方面

第一，应当高度重视粮食安全问题。一是关注粮食危机对经济社会稳定的影响。正所谓“无粮不稳”，粮食价格高企对社会困难群体的冲击最大，一旦受到粮食危机或饥饿压力，社会困难群体容易成为社会失序的参与者和“牺牲品”。历史和国际经验教训表明，粮食危机首先是分配不合理问题而非产量不充足问题，因此特別要注意有效的粮食分配和救助机制对于维护经济社会稳定的重要作用。二是关注粮食价格波动对减贫成果的影响。2020年，尽管受到疫情冲击，我国仍然按预定目标在现行标准下实现农村贫困人口全面脱贫，历史性地解决了绝对贫困问题。但脱贫地区防止返贫的任务还很重，特别在疫情大流行叠加乌克兰危机对全球主要粮食产区造成严重影响背景下，我们应对粮食价格大幅上涨造成的规模性返贫风险保持高度关注。

第二，必须把饭碗牢牢端在自己手上。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而更好地掌控经济社会发展这个大局。如果口粮依赖进口，就容易被别人牵着鼻子走。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。

第三，注意备荒和应急储备管理体系建设。粮食危机的直接诱因往往是全球或较大区域范围内的极端气候冲击，一旦发生这样的事件，供给不足的情况可能很快会通过金融市场的放大效应催生价格的大幅上涨，进而加剧粮食危机对人民特别是困难群体生存的威胁。在平常时期，我们有必要科学确定粮食储备功能和规模，优化粮食应急供应、配送、加工网点的布局，建成一批规范化粮油配送中心、粮油应急加工企业和应急供应网点，形成布局合理、设施完备、运转高效、保障有力的粮食应急供应保障体系，强化应急处置功能，提升应急供应保障水平，同时强化粮食价格尤其是粮食大宗商品市场相关金融市场价格波动的预警监测能力。

第四，加强国际合作，为维护世界粮食安全贡献力量。卫生安全和充足的食物是人类的普遍需要，促进粮食安全领域的国际合作是人类命运共同体建设的应有之义。为此，应持续深入推进南南合作，为实现联合国2030年可持续发展目标中的“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”作出积极努力。尤其要深化“一带一路”倡议、澜湄合作机制、金砖合作机制等在粮食经贸领域的合作，积极参与区域和全球粮食安全治理，共同打造灵活高效稳健可靠的国际粮食安全网。

（作者为中国社会科学院大学国际政治经济学院教授）

【参考文献】

①Anuradha Mittal. The 2008 Food Price Crisis： Rethinking Food Security Policies. G-24 Discussion Paper No. 56. June 2009.

②Esther Vivas. Food crisis： causes， consequences and alternatives. June 27， 2010.

责编/贾娜 美编/宋扬