我国婴幼儿托育政策的量化评价研究

洪江凝

摘要：本文借助文本挖掘技术，基于PMC指数模型对2019年至2023年6月我国相关部门所出台的20项婴幼儿托育政策进行量化评价。结果表明，现行婴幼儿托育政策整体质量较好，内容设计较为全面，但仍存在内部差异性，政策协调性也有待加强。多数政策在“政策级别”“政策范围”“政策时效”和“政策性质”四个一级变量维度存在较大改进空间。文章针对上述问题提出了未来我国婴幼儿托育政策的优化建议：（1）提升婴幼儿托育政策效力；（2）加强政策间的统筹协调性；（3）考虑设定短期及中长期发展目标；（4）允许地方拥有一定的政策自主权。

关键词：托育政策 PMC指数模型 量化研究

中图分类号： G610文献标识码： A文章编号：2097-0609（2023）04-0037-13

国务院《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出，3岁以下婴幼儿照护服务的基本原则之一是“家庭为主，托育补充”。自2015年10月“全面二孩”政策落地以来，我国0～3岁婴幼儿托育供需矛盾便显得愈发尖锐。有数据显示，2017年时，我国有35.8%的3岁以下婴幼儿家长存在托育需求[1]，而到了2019年，这一比例已上涨至66.4%[2]，但实际入托率仅有5.5%左右。[3]正是这种供需之间的较大缺口，催生了我国婴幼儿托育事业的发展。

自2019年以来，我国政府颁布了一系列政策文件，例如，《关于印发托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）的通知》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》等，着力推动我国婴幼儿托育事业平稳、普惠发展。这些政策的出台和实施，不仅为我国婴幼儿托育事业的走向指明了目标和方向，同时也是实现婴幼儿托育事业高质量发展的重要保障。因而，如何对现行婴幼儿托育政策进行客观的评价分析，从而为后续相关政策的完善、优化提供参考依据，也成为政策制定者和学界关注的焦点。

一、相关研究文献综述

（一）婴幼儿托育政策研究现状

目前我国学者对于婴幼儿托育政策的相关研究大多集中于以下几方面：（1）国外婴幼儿托育政策的现状及启示研究，以针对欧美发达国家，例如美国、加拿大、法国、澳大利亚、瑞典、德国等现行的托育政策的相关研究为主；（2）对一段时期内，如新中国成立以来、改革开放以来我国婴幼儿托育政策文本的相关研究，从中梳理出我国婴幼儿托育事业的发展历程、实施主体、价值取向、存在问题、发展方向等内容；（3）在“二孩”“三孩”政策背景下，我国托育政策制定的策略和建议研究，例如推动优质医疗资源下沉[4]、创新家庭式托育服务[5]、构建公共图书馆托育模式[6]等；（4）我国各地托育服务供给、托育政策落实、托育体系建设的现状及问题研究。

然而，目前我国学者对于2019年以来，我国政府所颁布的一系列婴幼儿托育政策的相关研究还存在缺口，仅有潘宝城、宋占美[7]、王伊莹、蔡迎旗[8]、邓琬双、胥兴春[9]等人采用NVivo软件、政策工具等方法，对现行托育政策的特点进行了分析，总体上呈现研究方法单一的态势，并且对于政策间的内在逻辑和不足的揭示不够深刻。

（二）教育政策评价研究现状

政策评价对于政策的制定、执行和反馈调整具有直接促进作用。[10]目前我国学者对于教育政策评价的相关研究大概分为以下几类。

首先是对某项教育政策执行效果进行的评价，一般会采用统计分析、实地调研等方式展开。例如，刘佳通过对我国东、中、西部3省9县政府工作人员、乡村教师、乡村学生的访谈及问卷调查，探究了“乡村教师支持计划”的实施成效[11]；景琴玲、文聪通过对陕西省农户进行实地抽样问卷发放，探讨了西部地区农村职业教育发展的质量[12]，相对来说，此类研究在教育政策评价领域占比较少。

其次是对于某一领域教育政策的演变进行的评价，这类研究一般都采用质化研究的方式，例如李峻对改革开放以来我国农村职业教育政策的研究[13]，田秋梅、刘妍对我国随迁子女教育政策的研究[14]等，一般要求研究者具有充分的全局视野和政策执行经验，否则很容易在对相关政策文本进行梳理及分析时受到主观感受的影响，而陷入自我主义的旋涡，影响评价的真实性与可靠性。

最后是对某段时间、某类或某项教育政策本身的合理性及质量进行的评价，通常是结合一些政策工具或评价模型进行的计量研究，能夠在一定程度上降低质化研究带来的主观性。就政策工具来说，不同学者对于政策工具的分类各有不同，其中较有代表性的包括由麦克唐纳（McDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）所提出的命令、激励、能力建设、权威重组、劝告五分法，由罗斯维尔（Rothwell）和泽福尔德（Zegveld）所提出的供给型、需求型、环境型三分法。我国大多数学者都是在借鉴这两大政策工具分类的基础上，对相应的教育政策合理性及质量作出评价的，例如冀东莹基于二维分析框架，对《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》这一政策文本进行的评价[15]，姚佳胜、方媛基于三维分析框架，对我国流动儿童教育政策的评价[16]等。然而，这种基于政策工具的评价方法虽能梳理出政策的结构布局，却无法对政策本身的优势与劣势进行判断，也难以直观地进行多项政策的横向比较。

因而，近年来，采用PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型对政策的效能进行多维度综合评价成为当前教育政策研究的热点。PMC指数模型是由鲁伊斯·埃斯特拉达（Ruiz Estrada）等学者基于Omnia Mobilis假说提出的仅用于分析政策文本的量化评价方法，即“政策一致性指数模型”。该模型采用二进制0和1来平衡所有变量，并采用文本挖掘获取原始数据，能通过计算PMC指数和构建PMC曲面图，直观展示政策的内部一致性和政策各维度的具体情况，以便于更全面、客观地展示政策的优劣，在很大程度上避免了政策评价的主观性并提高了精确度。PMC指数模型最早由张永安引入我国，近年来，在我国学前教育[17]、农村职业教育[18]、高等教育[19]等领域的政策评价上开始有所应用。

基于此，本研究以2019年以来我国婴幼儿托育发展政策评价指标体系建构为切入点，利用文本挖掘技术和PMC指数模型对其进行量化评价，通过对20项婴幼儿托育政策的PMC曲面图绘制，得出当前每一项托育政策的评价结果，剖析其科学性与质量，进而提出未来我国婴幼儿托育政策的优化路径。

二、PMC指数模型建构

（一）政策文本选取

本研究选取2019年以来，中共中央、国务院以及各部委所发布的婴幼儿托育相关政策作为研究对象，文本数据的主要来源为“北大法宝法律数据库”，同时为防遗漏，还以“托育”“0～3岁”“婴幼儿”等为关键词在国务院、教育部、卫健委等部门网站进行二次检索，检索时间截至2023年6月14日，最后共获得20份有效文件，具体如表1所示。

需要说明的是，虽然部分国家规划政策或财政政策等也涉及我国婴幼儿托育事业发展，例如《“十四五”公共服务规划》等，但由于婴幼儿托育的相关内容在其中占比很小，故不将其纳入本次政策评价的有效样本之中。同时，有部分政策文件涵盖了养老和托育双重内容，例如国家发展改革委等部门印发《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》的通知等，其中婴幼儿托育的相关内容占比篇幅达50%以上，在变量选取和参数确认前对其进行了文本预处理，只选取其中涉及婴幼儿托育部分的政策作为研究对象。

（二）变量分类及参数确认

本研究借助ROST CM6.0软件，对上述20项婴幼儿托育政策文本进行分词处理，将输出的分词结果按照词频由高到低进行排序。由于研究对象为婴幼儿托育服务的相关政策，因此在其中出现“婴幼儿”“服务”等词汇的频率较高，但是该类词汇对分析政策特性的作用不大，所以在进行词频统计时予以剔除。同时还有部分在政策文本中较常出现却无实际意义的词汇，如“发展”“国家”“建设”“通知”“加强”“应当”，也予以剔除，进而得到了相关政策文本中的有效高频词汇。由于篇幅限制，在此仅列出前9个高频词汇，如图1所示。

图1  前9个有效高频词汇及词频统计

在总结婴幼儿托育政策文本高频词汇的基础上，本研究结合国外学者Ruiz Estrada对PMC指数模型的定义[20]及我国学者张永安、耿喆对PMC指数模型一级的设置[21]，研制了包含政策性质、政策级别、政策范围、政策时效、政策保障、政策评价、政策功能、政策客体、政策支持、政策公开10个一级变量和35个二级变量的婴幼儿托育政策量化评价变量指标体系，具体内容如表2所示。

为便于数据的计算与分析，在变量分类后，需要确定各变量的参数。由于在PMC指数模型建构的过程中，各二级变量权重相同，因而本研究使用二进制0和1对上述政策的二级变量进行参数设定。当待评价的政策符合二级变量的标准时，赋值为1，反之则赋值为0。需要说明的是，对政策时效（X4）所涵盖的二级变量进行赋值时，政策的长期时效阈值设定为5年，短期时效阈值设定为1年，中期时效则在1～5年之间。另外，政策公开（X10）没有二级变量，由于所评价的婴幼儿托育政策均为公开政策，所以都赋值为1。

最后在变量分类及参数确认完成的基础上，为本研究建立多投入产出表（见表3），以此在框架内对变量进行多维度的分析与量化。

（三）PMC指数计算

结合Ruiz Estrada等人所提出的操作流程及我国现有PMC指数模型研究成果，将本研究的PMC指数算法步骤归纳如下。

首先，将婴幼儿托育政策量化评价变量分类中的35个二级变量根据公式（1）和公式（2）进行赋值计算。

X～[0，1]    （1）

X={XR：[0～1]｝    （2）

其次，根据公式（3），将上述二级变量所得值进行相加后计算算数平均数，得出10个一级变量的值。

（3）

式（3）中，t为一级变量，j为二级变量。

再次，将各一级变量的值带入公式（4），计算出待评价的婴幼儿托育政策的PMC指数。

（4）

最后，将所得到的PMC指数值划分为4个等级，如表4所示。

（四）PMC曲面的绘制

通过PMC曲面的绘制，能够直观地反映出政策的PMC指数模型评价结果，并更好地考察政策的內部一致性情况和结构是否合理，从而更好地分析相关政策的优势和劣势，并以此对婴幼儿托育政策的未来优化路径提供建议。同时，由于政策公开（X10）无二级变量，且赋值均为1，不存在差异性，考虑到矩阵对称性的基础上，在绘制PMC曲面图时将其剔除，将余下的9个一级变量组成三阶PMC矩阵，具体构建方式见公式（5）。

PMC曲面=                                       （5）

三、婴幼儿托育政策量化评价的数据分析

（一）婴幼儿托育政策的PMC指数

根据上述20项婴幼儿托育政策的PMC指数结果及排名（见表5）可知，20项政策的PMC指数最大值为8，最小值为5.07，均值为6.79，总体处于“良好”水平，说明目前我国婴幼儿托育相关的各项政策基本满足了民众需求，政策设计较为合理，但仍需继续改进。从不同政策间的横向比对来看，有3项政策为优秀等级，分别是P1、P3和P7；有14项政策为良好等级，包括P10、P11、P14等，优秀等级和良好等级的政策累计占比85%，其余属于合格等级政策。

从政策的一级变量的分类维度来看，政策评价（X6）、政策功能（X7）、政策客体（X8）、政策支持（X9）、政策公开（X10）的均值都大于0.8，较为理想；政策级别（X2）、政策范围（X3）、政策时效（X4）的均值都低于0.5，有较大优化余地。

根据X1—X10均值的高低，建议我国婴幼儿托育政策后续的改进顺序为政策级别（X2）—政策范围（X3）—政策时效（X4）—政策性质（X1）—政策保障（X5）—政策客体（X8）—政策功能（X7）—政策支持（X9）。

具体来说，政策性质（X1）的均值为0.58，表明上述政策在监管、建议、引导、鼓励、扶持和推动等方面有所欠缺，追溯至各二级变量赋值情况发现，目前相关政策重点倾向于对我国婴幼儿托育事业的监管和扶持，起到了较好的监督约束、扶持发展的作用，而对于婴幼儿托育服务优化的可行性建议和助推性还需要进一步加强。

政策级别（X2）、政策范围（X3）、政策时效（X4）的均值均为0.33，表明上述政策发布主体单一，多为国家层面的部委独立发文的长期政策安排，缺乏全面性、整体性和综合性，也缺乏针对不同地区的差异化政策。政策保障（X5）的均值为0.66，从二级变量赋值情况来看，全部政策取得X5：4、X5：5赋值，表明现行婴幼儿托育政策能够较好地从法律法规层面与项目建设落实层面为婴幼儿托育事业的发展提供保障，但取得X5：2、X5：3两项二级指标赋值的政策数量较少，表明现行政策对婴幼儿托育工作的财政补贴、税收优惠等经济支持不足。

政策评价（X6）的均值为1，表明现行政策在制定依据、目标、方案等方面具有充分的科学性和前瞻性。

政策功能（X7）的均值为0.86，其中全部政策取得X7：1、X7：2、X7：4赋值，而仅有不到半数的政策样本取得X7：3赋值，表明现行政策对于婴幼儿喂养与营养的重视程度不够。

政策客体（X8）主要反映样本政策将潜在的各类参与主体纳入婴幼儿托育服务体系建设的能力，均值为0.84，表明当前政策对各主体的动员较为全面。

政策支持（X9）主要体现样本政策对婴幼儿托育工作提供的支持，均值为0.86，全部政策取得X9：1和X9：3赋值，有近95%的政策和60%的政策取得X9：4和X9：2的赋值，表明现行政策对婴幼儿托育工作的支持力度较大，但在婴幼儿托育领域的创新措施、改革试点的推动上还有延伸空间。

（二）婴幼儿托育政策的PMC曲面

PMC曲面图一般为凹凸不平的三维图形，代表X1至X4、X6至X9赋值的8个端点与三维图形相切，代表X5赋值的则位于曲面图中心。不同色块代表不同变量的具体分值，曲面的整体位置越高代表政策的质量越高，曲面的凹陷程度越小代表政策的内部一致性越好；反之，曲面的位置越低、凹陷程度越大则代表着政策的质量越低和内部一致性越差。由于政策样本数据量较大，囿于篇幅原因，本研究在此处仅呈现20项政策的整体PMC曲面图以及高评分政策P1、低评分政策P19和评分处于中间位次的政策P13的PMC曲面图（如图2～图5所示）。

分析所呈现的四张PMC曲面图能够发现，整体来说，当前我国现行的婴幼儿托育政策内部各项变量水平存在一定差异，结构需要继续优化。

具体来看，政策P1在表1中为《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的编号，从P1的曲面图来看，该政策质量较高，涉及面较为全面，其凹陷部分也集中体现在政策级别、政策范围、政策时效这类客观性变量。并且，与其他政策相比，政策P1更为严明地强调了财政补贴和税收优惠在婴幼儿托育事业发展过程中的重要作用。

政策P19在表1中為《国家卫生健康委办公厅关于印发托育从业人员职业行为准则（试行）的通知》的编号，从P19的曲面图来看，该政策内部一致性较差，这也与该政策本身性质与篇幅有关。一方面，该政策为面向托育从业人员的专项政策，主要涉及的内容为政策保障（X5）中的二级变量人才保障（X5：1）；另一方面，该政策文本长度约1000字，也难以就10项一级指标所代表的各类政策属性做出全面、系统的规定，导致多项指标PMC值过低。

政策P13在表1中为《国家卫生健康委办公厅关于印发托育机构婴幼儿喂养与营养指南（试行）的通知》的编号，从P13的曲面图看来，该政策内部存在明显的差异性，政策保障（X5）尤其是财政补贴和税收优惠缺失，同时也缺乏政策支持（X9）中的创新支持。

四、结论与建议

（一）研究结论

本研究基于文本挖掘和内容分析提取关键词，参照以往学者对政策文本指标的设定，基于PMC指数模型，构建了我国婴幼儿托育政策的一、二级量化评价变量，以此对2019年以来中共中央、国务院以及各部委等发布的20项婴幼儿托育相关政策进行了量化评价，主要得出以下结论。

1.政策整体设计较为合理

从PMC指数得分来看，20项政策PMC指数得分均值为6.79，总体等级为良好，其中有3项政策评价等级为优秀，14项政策评价等级为良好，4项政策评价等级为合格，无不理想政策。这表明我国婴幼儿托育政策的整体质量较好，内容设计较为全面，围绕保障、评价、扩大覆盖面等维度，凸显支持与监督倾向，充分体现了我国政府对于促进婴幼儿托育事业发展的重视。

2.政策间系统协调性不强

依据PMC指数结果表及各政策的PMC曲面图显示可知，虽然上述20项政策均在合格及以上等级，但多数政策的内部一致性较弱，同时各政策在各一级变量上的得分差异性较大，没有明显的规律，不少政策是针对单一事项的，例如托育机构登记、托育机构卫生评价、税收减免等，领域较窄，政策关注点之间尚未形成协调的网络体系。

3.政策存在的结构性缺陷

从对PMC指数的一级变量分析能够发现，20项政策在政策评价、政策公开、政策支持、政策功能和政策客体五方面的 PMC 指数得分上具有优势，但在政策级别、政策范围、政策时效和政策性质四方面需要继续优化调整。一方面，我国现行婴幼儿托育政策主体主要为国家卫健委，但婴幼儿托育服务不仅是卫健委的相关职责，更需要教育部门、财政部门等多方合力；另一方面，当前政策主要以监管和扶持为主，但对于建议、引导等缺乏有效的保障支持措施。

（二）研究建议

基于上述结论，本研究提出了未来我国婴幼儿托育政策的优化建议与方向。

1.提升婴幼儿托育政策效力

我国现行婴幼儿托育政策级别层次较低，大多是由国家卫生健康委、国家发展改革委等单个部门所印发的规范性文件或工作文件，容易导致政策发布后落实不到位的困境，各部门之间难以形成促进婴幼儿托育事业发展的共识与合力。在后续婴幼儿托育政策制定和出台的过程中，应鼓励国务院发文或多部门协同发文，优化婴幼儿托育事业发展的领导协调机制，加强政策制定部门间的合作性，让婴幼儿托育事业的发展更有章可循。

2.加强政策间的统筹协调性

当前我国婴幼儿托育政策大多针对单一事项，在上述20项婴幼儿托育政策中仅有4项可归入综合性政策，且大部分政策为通知、意见、方案类政策，指向婴幼儿托育服务的监督与支持，办法、规划类政策不足，对于婴幼儿托育事业的引导、鼓励与推动不够明确。因此，在后续政策制定和出台的过程中，应持续做好引导、鼓励与推动，加大婴幼儿托育事业的财政资金投入力度，拓展奖补与优惠措施，减轻家长、婴幼儿托育机构等政策客体的负担，加强政策间的统筹协调性，涵盖婴幼儿托育的方方面面，让我国婴幼儿托育事业实现长远良好发展。

3.考虑设定短期及中长期发展目标

目前，我国的婴幼儿托育政策均为长期性政策，政策的泛化程度较高，缺乏阶段性的目标要求和效果评估，使得我国婴幼儿托育政策的落地情况难以证实。未来我国的婴幼儿托育政策制定要考虑出台阶段性政策，可以将目前各项政策中的长期目标进行整合，在此基础上将其拆分成各个小目标加以实现，并随着我国婴幼儿托育事业的发展及时作出调整。例如，可参照学前教育领域，实施三年行动计划，将每阶段重点任务和主要措施分条分点，便于政策执行和评价过程中对标对点，增强政策执行的效能。

4.允许地方拥有一定的政策自主权

我国婴幼儿托育政策大多为全国性政策，缺乏针对我国不同经济发展水平与人口数量地区的因地制宜的政策措施，使得婴幼儿托育服务在地方上的推进良莠不齐。政府应鼓励各省市根据现实情况，出台专项婴幼儿托育政策，并从中吸纳有益经验。例如，上海近期出台了《上海市学前教育与托育服务条例》，可作为地方性婴幼儿托育政策制定的可借鉴蓝本。

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Quantitative Evaluation of Infant Childcare Policy in China based on PMC Index Model

HONG Jiang Ning

（ Wuxi Experimental Kindergarten， Wuxi 214000 ）

Abstract： Based on the PMC index model， this paper uses text mining technology to quantitatively evaluate 21 infant childcare policies issued by the Chinese government since 2019. The results show that the overall quality of the current infant childcare policy is high and the content design is relatively comprehensive， but there are still internal discrepancies， and policy coordination needs to be strengthened. Most policies have great room for improvement in the four first-level variables of ‘policy level， ‘policy scope， ‘policy timeliness and ‘policy nature. In view of the above problems， this paper puts forward some suggestions for the optimization of China ‘s infant and child care policy for the future ： （1） Improve the effectiveness of infant and child care policy; （2） Strengthen the overall coordination between policies; （3） Consider setting short-term and medium-term development goals; and （4） Allow local governments to have a certain degree of autonomy in regards to policy.

Keywords： childcare policy; PMC index model; quantitative research

（責任编辑：李诗雯）