湖泊保护视角下高原滨湖建制镇国土空间规划应对研究——以云南省石屏县坝心镇为例

车震宇，王 磊，张文静

引言

土地城镇化与人口城镇化的快速推进使得高原湖泊流域空间形态、生态经济要素发生巨大转变，也使生态环境保护与产业经济发展之间的冲突愈演愈烈，已经成为制约高原湖泊流域可持续发展的重要原因。云南省高原湖泊流域以全省2.1%的国土面积容纳了全省10%的人口，经济总量也达到全省1/3[1]，早在2008年云南省就成立了高原湖泊水污染综合防治督导组，致力于高原湖泊的保护治理与开发工作，随着保护治理政策与方案的颁布实施①，九大高原湖泊②生态保护力度逐年增强，高原滨湖流域城乡发展伴随的水环境污染、发展空间受限与湖泊保护之间的矛盾日益凸显。

对于高原湖泊流域，国内学者多从水环境研究[2-3]、湖泊治理策略[1,4]、生态安全格局[5-6]等内容入手研究，少有学者从国土空间规划层面进行探究[7-8]。云南省拥有九大高原湖泊，其流域为云南省经济产业重点聚集区域，目前云南省尚未出台镇级国土空间规划编制指导性文件。基于此，本文在国土空间规划体系背景下，以“多规合一”为基本手段，并从镇级基础国土空间规划层面出发，对高原湖泊流域保护与发展之间的矛盾进行系统整合，从空间层面建立全要素管控机制，这对实现云南省高原滨湖建制镇的可持续发展具有重要意义。

1 乡镇级国土空间规划编制现状

乡镇级国土空间规划位于五级末位，起到承接上位，向下管控、引导详细规划的作用，侧重规划的实施性[9]。从2022年国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》和《“十四五”新型城镇化实施方案》来看，促进大中小城市和小城镇协调发展已成为目前国家对于城镇空间格局的大方向。从国土空间规划编制视角来看，国土空间规划的编制逐渐稳定[10]，省、市、县级国土空间规划的研究和实践目前已经有了较多的成果，作为国土空间规划体系中的基础规划，乡镇级国土空间总体规划在承接上级国土空间规划的宏观战略并落实核心指标的同时，整合了乡镇总体规划和土地利用规划，实现了乡镇全域“一张图”管控[11]。截至2022年，国家层面尚未出台乡镇级国土空间规划编制的相关文件，但北京、山东等16个省市（表1）已根据地方实际出台了地方层面的乡镇级国土空间（总体）规划编制导则（指南、技术要点）。

表1 各省市乡镇级国土空间规划编制指南（导则）

与传统的乡镇总体规划和土地利用总体规划比较，乡镇级国土空间总体规划更加重视全域全要素的分类精准管控，更加注重刚性与弹性相结合的管控和村庄建设的底线管控[12]。云南省尚未出台乡镇级的国土空间规划指导性文件，乡镇级国土空间规划尚处在起步阶段，有待深入探索，更多实证研究也有待验证。探讨云南省滨湖地区乡镇国土空间规划对于云南省高原湖泊流域保护发展有着重要的理论与实践意义。

2 高原滨湖建制镇国土空间规划综述与意义

湖泊流域自古以来是人类文明的发祥地，湖泊在气候、水资源、生物多样性和旅游等各方面发挥着重要的作用，云南省是中国天然湖泊众多的省份之一，省内大于30 km2的湖泊有9个，即九大高原湖泊，湖泊流域不仅是云南省人口和经济最为发达的区域，而且是云南省著名的风景名胜区和粮食生产区[1]，高原湖泊的保护和治理对于云南省生态、经济和社会发展具有关键性的意义。

高原滨湖镇在推动区域高原特色农业、加工制造业和高原湖泊旅游业的同时往往伴随着生态环境破坏的现象，导致围湖造田造塘、建设无序、镇域管理无据等问题凸显。王浩通过湖泊流域建设用地与湖泊水质关系的面板数据分析，得出了高原湖泊流域建设用地的增长与湖泊水质污染程度呈正相关关系[13]，乡镇作为最接近自然资源管理与调控的层级，成为湖泊保护与城镇发展矛盾最为突出的平台。通过中国知网分别对“高原湖泊”和“国土空间规划”相关的文献的主题进行可视化分析（图1），二者之间的交集主题研究内容主要还是在各自的领域，湖泊流域的相关研究主要集中在保护目标、生态空间或生态要素某一方面[14]，对高原湖泊的研究案例地主要集中在青藏高原，较少有从国土空间规划角度探究云南省高原湖泊的保护与发展，从全域全要素的国土空间规划层面的研究成果较少，近年来有少数学者从国土空间规划视角对洱海、程海流域的生态保护策略进行了探讨[7-8]。

从国土空间规划编制层面上看，结合各省市编制指南，乡镇国土空间规划编制内容主要包括现状研判、发展目标定位、国土空间总体格局、底线管控、生态修复与国土综合整治、镇村体系与村庄布局、资源保护利用、支撑体系、镇区规划、近期规划和规划传导与实施等11个方面的常规内容[15]，云南省拥有九大高原湖泊，对滨湖建制镇的国土空间规划尚未有明确的规划编制方面的相关研究，对于高原滨湖镇的研究应在国土空间规划体系建立的新背景之下，从全域国土出发，将开发建设活动落实到具体的空间规划层面，对高原滨湖镇建设中存在的矛盾进行系统整合，建立全要素管控机制，以实现高原滨湖建制镇的可持续发展。

3 坝心镇国土空间现状与存在问题

3.1 坝心镇概况

坝心镇属于云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县，是石屏县的东大门，与异龙镇（石屏县政府驻地）接壤，镇域包含了95%以上的异龙湖水域面积，国土面积17%以上处于异龙湖一、二级保护区内，镇区位于异龙湖东岸坝区，与异龙湖关系密切。坝心镇常住人口28 106人，以彝族为主体，主要分布在镇区和异龙湖沿岸行政村，户籍人口约为31 516人，超过常住人口约3 400人，人口外流现象较为突出。坝心镇主要聚焦杨梅、猕猴桃等特色水果产业，2021年农业总产值5.9亿元，同时依托传统村落聚集区以及4A级景区异龙湖湿地公园，2021年旅游服务业产值0.47亿元，有着良好的产业发展基础。

3.2 生态环境受损

图1“高原湖泊”与“国土空间规划”文献综述分析示意

高原湖泊流域的生态环境受损主要体现在城乡发展与生态环境之间的矛盾[16-18]，异龙湖流域内人口集中度高，截至2021年异龙湖流域人口超过15万人，人口增长和城乡发展空间用地的不断扩张，农业和生态用地逐年减少，土地资源浪费现象严重。人口快速增长导致的生产生活管理不完善的问题也逐渐凸显（表2），特别是农村散养畜禽和农田径流造成的面源污染量颇大。2000—2020年的20年间，异龙湖流域土地利用格局变化巨大，其中建设用地从2000年的48.55 km2增至2020年的74.15 km2，占流域面积的22.4%④（图2）。受建设用地不断扩张的影响，加之湖泊沼泽化严重，异龙湖蓄水量锐减，湖泊水域面积减小。

表2 坝心镇各类污染物产生情况 单位：t/年

图2 异龙湖流域土地利用格局变迁（2000—2020年）

3.3 发展空间受限

3.3.1 耕地保护与农业发展压力

由于城镇化的持续推进，部分耕地被挤占，经济发展与粮食保障之间的协调重压导致耕地保护形势更为严峻[19]。2019年第三次国土调查的耕地总量为3 833.46 hm2，2021年三调变更数据显示坝心镇耕地总量为3 409.31 hm2，相差424.15 hm2，种植产业结构调整导致耕地向园地和林地转变。坝心镇大部分农用地位于异龙湖二级保护区内，一方面，耕地的化肥使用过量导致的农业面源污染是主要湖泊污染源之一；另一方面，坝心镇赖以发展的蔬菜和高原特色水果种植产业地处异龙湖南北两岸，都需要高水高肥来促进作物生长，短时间内难以调整和改变。

3.3.2 建设发展空间受限

异龙湖坝区是城镇建设适宜区，也是发展基础较好、流通联系便捷的区域。镇区城镇开发边界与大部分重点村位于异龙湖二级保护区内，部分村民小组甚至位于一级保护区内③，因受到异龙湖保护区的约束和镇区周围地形地貌的限制，坝心镇镇区建设发展空间极大受限，带来功能体系发育不良、镇区产业结构混乱的问题，同时镇域空间结构在异龙湖保护区管控的影响下也呈现出空间结构不完善、功能分区不确定等问题，这在很大程度上制约了规划的编制，影响生产生活空间布局和镇域发展定位，对全镇经济产业发展产生阻碍。

3.4 可持续支撑体系缺失

高原湖泊流域的发展需注重社会、经济、生态、资源之间的协调和可持续发展，乡镇级国土空间规划是乡镇级行政区的全域空间治理手段，对全域全要素享有管控权[20]。镇村建设空间与高原湖泊保护区之间存在相互依存的关系，高原湖泊为镇村建设空间提供水资源、生态资源和依附于其上的文化资源，并在一定程度上促进或阻碍镇村空间的开发建设活动；同时镇村空间的开发建设活动也在促进或阻碍高原湖泊保护与管理进程[21]。近几年在“湖泊革命”背景下，坝心镇新建大量配套基础设施，由于缺乏统筹管理导致镇域内“镇区—湖泊—村落”之间联动性不足，滨湖资源尚未得到更好的开发与利用。

4 坝心镇国土空间规划编制实践

国土空间规划须围绕空间这条主线，实现多规融合统一，聚焦空间保护、空间发展和空间支撑，推动乡镇可持续高质量发展。维持保护与发展之间的平衡，寻求其中的平衡点，严防超过保护维度和发展维度的临界点，使保护与发展维持在稳定区间，从而建立可持续平衡发展体系，实现城镇的理性发展、理性增长和生态环境的绿色发展、和谐发展。

4.1 保护维度——以资源分区保护为核心

规划分区是对国土空间资源配置的空间划分[22]，须在细化落实上位国土空间规划分区的基础上，考虑区域地方特色，以保护与保留、开发与利用为目标，划定全域规划分区，明确各资源分区范围与管控要求。

参考石屏县国土空间分区的划定标准，以“三线”为基础，将坝心镇国土空间划分为保护与保留目标下的生态保护区、生态控制区、农田保护区；开发与利用目标下的城镇发展区、村庄发展区和矿产能源发展区六大一级分区。由于涉及高原湖泊这一特殊要素，根据生态保护的需要将生态保护区特别划分为湖泊保护区和统筹协调区；针对土地资源性质以及生产发展需要，结合城乡发展需要，划分为城镇集中建设区、弹性发展区、特别用途区、一般农业区、林业发展区和牧业发展区（图3）。

图3 国土空间规划分区技术路线

保护与保留功能区。该功能区主要包括河湖、森林山体、耕地、矿产等自然资源要素，立足生态保护优先与粮食安全战略，严守生态保护红线与永久基本农田保护区，构建科学合理的生态安全与粮食底线格局，优先考虑高原湖泊生态保护要求，落实各项自然资源的保护与利用原则，划定各项自然资源保护控制线。针对高原湖泊划定湖泊保护区，严格落实河湖保护蓝线、红线以及管理机制，加强湖泊统筹协调区的生态系统资源的统筹协调；森林资源以完善林地资源保护目标和分级管控管理体系为重，以国家公益林保护为主体；耕地资源则上升至国家粮食安全层面，验收永久基本农田保护区红线，推进高标准农田建设；矿产资源须在生态优先的前提下协调开发与保护之间的矛盾。

开发与利用功能区。在上位落实的城镇开发边界和向下划定的村庄建设边界内，协调城乡发展，以高效集聚的镇村空间格局为导向，科学合理地用好土地资源。在上位与镇村发展意愿的前提下，结合村镇实际，落实村镇功能定位，积极推进城镇化与乡村振兴发展，并且对涉及湖泊保护区的开发利用实行严格的腾退搬迁措施，以协调生态与开发之间的关系。

4.1.1 高原湖泊的保护与治理

高原湖泊的保护与治理是一个长期的过程，2019年云南省出台《云南省九大高原湖泊保护治理攻坚战实施方案》，明确提出了保护优先、严格管控、一湖一策、综合整治的治理思路。树立以问题为导向的治理思路，构建水资源保护、水污染防治和水环境治理“三位一体”的核心体系，深入分析异龙湖水资源现状，确定点源面源污染，从政府监管层面推动镇村具体落实湖泊保护治理举措实施，建立自上而下的逐级管控措施。同时，下位落实及时反馈问题，形成自下而上的监管实施并举的保护治理体系，从源头处杜绝湖泊资源潜在隐患，推动异龙湖保护区乃至整个流域的“退减调管治”绿色可持续发展（图4）。

图4 异龙湖保护治理体系示意

4.1.2 生态修复分区治理

国土空间生态修复是实现生态系统可持续的重要保障，明确生态修复空间分区是生态修复的前提[23]。结合上位“双评价”结果，坝心镇全域分为生态保护极重要区、重要区、一般重要区三大类，同时结合坝心镇实际，基于山水林田生命共同体理念，将生态问题总结为异龙湖流域水环境和水生态问题、森林质量总体不高且覆盖率低、水土流失和石漠化、历史遗留矿山生态破坏4个方面。据此将坝心镇全域划分为异龙湖生态修复与湿地保护区、森林及生物多样性保护修复区、矿山生态环境修复与综合整治区、石漠化与水土流失综合防治区、其他生态修复区5类生态修复分区（表3、图5）。划分异龙湖生态修复与湿地保护区，以保护异龙湖极重要区为目的，旨在解决流域内存在的水质恶化、水生态结构受损和水环境治理不到位的问题，该区域通过采用自然恢复和人工修复相结合的方式，将一级保护区内的耕地通过退耕还湖转变为湖泊水面，或通过湿地恢复工程转变为湿地，起到水污染净化的作用；森林及生物多样性保护修复区和矿山生态环境修复与综合整治区为基于森林与矿产资源划定的、以林地保育及矿产资源合理利用为主的区域；石漠化与水土流失综合防治区旨在解决喀斯特地貌水土流失的问题；矿山生态环境修复与综合整治区为历史遗留矿山、面临土地整治的矿山和仍在生产的矿山等。

表3 生态分区治理措施

图5 生态保护重要性及修复分区

4.2 发展维度——保护与发展相协调

4.2.1 资源要素与产业融合发展

统筹推动三次产业融合发展，在自然资源和农业本底条件的基础上，对接上位规划对镇域产业用地的要求，明确地方发展诉求，按照布局稳定和质量提升的原则，规划布局产业用地，避免产业用地占用生态保护红线、永久基本农田及高原湖泊流域保护管控区。整合坝心镇特色产业资源，统筹产业发展方向与产业用地布局，规划产业空间布局，划分产业发展分区，明确产业发展核心区和核心点，划定产业发展轴线（表4、图6）。

表4 产业空间布局统计表

图6 产业布局和发展模式

4.2.2 村庄分类引导乡村振兴发展

构建镇村体系是实现城乡统筹发展的重要途径[24]，根据坝心镇地理特征、资源禀赋、经济产业发展现状与前景，构建完善的镇村结构体系，实现镇村互补发展与设施共享。镇区承担主要发展职能，由镇区辐射带动中心村，推动中心村产业体系、基础设施和道路交通的提升，将中心村打造为镇域经济的强力支撑。再由中心村持续推动基层村，以保障基层村公共服务设施和基础设施不断完善，引导人口产业向坝区聚集，在生态资源和空间约束的城镇建设承载力规模的基础上，落实上位及镇村发展方向，确定镇村功能定位，形成三级镇村体系（表5）。

表5 坝心镇镇村体系统计表

4.3 支撑维度——区域内外有机联动

坝心镇兼具生态环境保护和经济产业发展的双重任务，在此背景下如何协调二者之间的平衡，实现产能最大化，需要建立更具支撑性的稳定国土空间发展格局。优化镇域支撑体系是基础，完善镇区服务功能是重中之重，二者持续推动坝心镇可持续增长。从镇域和镇区两个层面，在湖泊生态保护的约束下，结合综合防灾的防控要求，在落实上位国土空间规划和交通专项规划的基础上对坝心镇道路交通网络和道路交通设施进行合理布局，明确交通发展综合目标和策略，从高效区域联通、内部镇村联通优化和农村道路设施优化3个层面出发，充分衔接产业发展情况，建立综合交通体系。构建综合市政公共服务设施体系，实现不同空间层级服务设施差异化配置，满足不同规模、不同人群需求，并鼓励公共设施集中配置，完善公共设施空间布局，促进设施提质提升，提升整体公共服务水平，促进高原湖泊生态保护（图7）。

图7 支撑体系构建示意

5 结论与展望

以往乡镇总规、土规对自然生态巨系统的整体性难以进行统一的整合与协调[25]，乡镇级国土空间规划涉及城乡不同特质的地域要素，在结构上相比于高层级空间规划更能体现城乡二元特征[26]，在湖泊保护视角下，滨湖建制镇的空间发展受到湖泊保护的限制，须重点结合全域自然资源、湖泊生态系统的整体性及其内在规律进行整体统筹考虑。异龙湖水域面积小、污染物单一、治理条件好，在云南省九大高原湖泊中具有代表性，坝心镇国土空间规划也可为其他高原湖泊滨湖建制镇空间规划起到示范作用，因此基于坝心镇国土空间规划，将高原滨湖建制镇国土空间规划编制思路概括为现状研判、问题识别、策略生成3个阶段，并结合“保护—发展—支撑”3个维度对滨湖镇国土空间规划编制展开研究（图8）。

图8 高原滨湖建制镇国土空间规划路线

生态保护方面，湖泊流域土地利用演变格局对高原湖泊有直接影响，以生态优先为基本原则，强化高原湖泊水资源保护与治理，落实湖泊生态环境保护控制线，实现高原湖泊水资源保护、水污染防治、水环境治理“三位一体”的管控格局，树立生态分区修复路线。

产业发展方面，明确高原湖泊建制镇产业发展情况，整合镇域发展资源，在湖泊生态保护的前提下，统筹推进以协调发展为原则的镇村产业布局与振兴，为高原湖泊保护提供更为全面的经济支撑。

支撑建设方面，支撑体系的完善与发展可缓解生态环境保护与经济产业发展之间的冲突，将统筹联动贯穿于滨湖建制镇支撑体系建设中，构建高原湖泊保护与经济产业发展稳定的空间发展格局。

国土空间五级规划是上级对下级进行管控、下级对上级规划进行细化落实并产生反馈以推动上级规划完善的联动机制，目前云南省乡镇级国土空间规划尚处于起步阶段，高原湖泊滨湖建制镇国土空间规划还需要更多的实践研究探索，云南省各个高原湖泊流域由于地形地貌、河湖水质、经济发展条件等因素的不同，结合“一湖一策”治理方向，还须针对性地探索每一个高原湖泊流域乡镇的国土空间规划应对策略。

注释：

①2016 年《云南省水污染防治工作方案》；2017 年《云南省全面推行河长制的实施意见》；2019 年《云南省九大高原湖泊保护治理攻坚战实施方案》。

② 云南省九大高原湖泊：滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、

③ 异龙湖一级保护区范围共计70.12km2。杞麓湖、异龙湖、星云湖、阳宗海。

④ 数据资料来源于《异龙湖流域保护治理“十四五”规划》，其中数据采用2020 年数据。由于项目开展时间较长，2020 年与2021 年用地变化相差不大，同时考虑数据获取以及表达均为5 年时间间隔，故本处采用2020 年用地数据。