上海地区水利工程全生命周期管理情况分析

◎刘星 张镡月 孙玥 上海迅翔水利工程有限公司

1.引言

近年来，随着气候变化，在极端天气影响下，城市内涝、流域洪水等水患频发，水利工程设施在防汛排涝中发挥的作用愈加突出。上海市经过多年建设，在统一规划、洪涝分开、高低分治、河道疏浚的基础上，形成了14个水利片区格局，并在沿江沿海一线主要干支河口、圩区和省界边界河道建设了二千余座泵闸等水利工程设施，这些设施在全市的防洪、挡潮、排涝、航运、改善水环境和保护水资源等方面发挥了重要作用。由于水利工程功能重要、交叉专业多、可靠性要求高等特点，一些研究提出了应用全生命周期集成化管理的思路，以运维需求为出发点，以工程全生命周期为研究对象，以便于工程在全生命周期实现效益最优。本研究针对上海地区水利工程的现状“建运”模式和全寿命周期管理情况进行了研究。

2.管理情况

水利工程全生命周期主要由前期策划阶段、建设阶段与运维阶段组成，其中前期策划阶段主要包括工程规划、项目建议书、可行性研究和初步设计等；建设阶段主要包括工程招投标（设备招标）、施工管理、工程移交等；运维阶段主要涵盖工程投入运营后，实现功能、发挥效益的过程。

水利工程的建设与投资管理由项目法人单位负责，工程建成后交付管理单位，由管理单位负责工程运行、养护、维修等运营管理。本市水利工程运营已基本实现“管养分离”，管理单位接管后，通过市场化招标，将工程运行、养护、维修等工作交由专业运维企业实施。

（1）前期策划阶段，是水利工程基本建设程序中项目的提出、论证、评价和决策过程，本市的水利工程在可行性研究报告批准后，明确项目法人单位以及工程的管理单位，由项目法人统筹协调行业部门、设计勘察单位、相关咨询单位等，确保前期各项工作的高效运行。

在此阶段，项目法人单位通常会在项建书、工可及初设编制甚至招标文件清单编制期间，向管理单位征询关于工程布局、规模、功能等方面的意见和建议，并对项目整体设计方案进行完善和优化。

（2）建设阶段，是项目实施、建成投产的关键环节。本市水利工程建设项目管理实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，由项目法人对建设项目全过程负责。水利工程建设的勘察设计、施工、监理、材料设备供应等单位，需依法通过招投标确定。在完成报建、报监以及行业行政审批等相关程序、具备开工条件后，推进现场施工，执行各类工程相关行业的规程规范标准，实现项目的目标控制，按照水利工程施工质量评定的有关要求，对单元工程、分部工程、单位工程质量进行评定，完成重要阶段的验收，进行工程移交，且按照国家和本市有关规定办理资产划转等手续。

在此阶段，按据《水利工程建设项目验收管理规定》、《水利水电建设工程验收规程》等规定，以及相关水利设施移交接管实施细则的要求，项目法人单位为水利设施移交工作的发起单位，在设施移交中主动提出申请，牵头过程对接，落实后期工作，在关键节点抄报管理单位到场参与，如围堰验收、泵闸底板浇筑、通水验收、关键设备出厂验收及安装调试、主体结构封顶、机组试运行、完工验收、竣工验收等，针对管理单位参与过程中提出的问题落实整改。管理单位须参与关键节点的对接工作，对项目建设单位设施建设有协助、指导职责，并在设施移交时做好相关复核工作。

（3）运维阶段，是工程价值真正发挥的阶段，运维单位通过开展工程检查和维修养护，保障并提高设施设备完好率，维持或恢复设计功能，以实现工程效益整体发挥。依据《上海市河道管理条例》、《上海市水闸管理办法》等规定和要求，工程正式移交后，由管理单位负责设施设备的运行、养护、维修等运维管理，编制接管设施的年度养护预算，落实专项养护资金。

以水闸工程为例，上海市水闸管理实行三级管理，包括行政主管部门、行业管理和设施管理单位。设施管理单位再按照水闸管理权限，采用招投标方式确定水闸运行养护单位，水闸运行养护单位根据国家和本市有关水闸运行的技术标准、操作规程和水闸控制运行方案，负责水闸的控制运行和维修养护。

在此阶段，管理单位承担工程运维的主体责任，运维企业按照行业规范与合同要求，负责工程运行、养护、维修、检查观测、防汛防台等具体工作的实施。

3.问题分析

针对全寿命周期管理目标，传统“建运”管理模式还存在一定不适应性。本研究对其存在的主要问题在管理机制、体系、环节等方面进行了研究，提出问题如下：

（1）全生命周期管理机制不足。水利部在印发《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干实施意见的通知》中，对项目法人的组建明确提出：“新建项目一般应按建管一体的原则组建项目法人。除险加固、续建配套、改建扩建等建设项目，原管理单位基本具备项目法人条件的，原则上由原管理单位作为项目法人或以其为基础组建项目法人。”[1]在工程在实际实施时，各部门也提出了运营单位尽早介入工程建设的引导性设想，但并没有提出具体的、可行的建设运营管理模式。由于没有相应管理机制明确各方责、权、利，导致管理要求难以全部落实，目前还存在管理组织不健全，系统间衔接配合协调性差，全生命周期内缺乏统一协作等问题。

以现有模式为例，建设单位在工程规划、设计时都会征询相应运营单位意见，工程建设过程中，运营单位也可自行参加例会，查看工程现场，提出需求，但最后的实施情况，运营单位是难以控制和把握的，导致相应运营问题仍会集中于工程建设后期甚至移交期间才会集中暴露出来（对常见问题进行整理，见表1），甚至存在移交运营后重复建设的现象。工程投运后，需要继续完善、配套部分设施，导致运维费用增加，且由于部分问题投运后已不具备施工条件难以完善，导致运行可靠性达不到要求，存在一定的防汛责任风险。

表1 运维阶段常见工程遗留问题

（2）管理目标和责任体系不连续[2]。在开展水利工程效益发挥研究时，目前大部分主要关注运营阶段，对前期设计及建设实施阶段的影响研究较少，水利工程建设与运营间逻辑联系并没有在工程全生命周期中得到关注。这种建设、运营的割裂状态导致各阶段的管理目标和责任体系并不延续。

项目法人考虑如何便于建设管理，实现工程投资、进度、质量、安全目标，缺乏进一步优化工程功能等方面积极性。运维人员较少能提前介入工程建设或在建设过程中没有实质性参与，运维主体难以实现对项目全过程掌握，也无法提出系统的运行维护管理需求。这就造成了在全生命周期中每个阶段只追求阶段性或某一参与方效益最大化为目标，不重视项目全生命周期管理的整体目标，造成水利工程建运全过程的各阶段明显的不连续性。

（3）设备建设、运营脱节。设备运行安全性、可靠性是实现水利工程防汛、运行安全的前提，也是运营管理的重要内容之一。传统“建运”模式下，设备管理要求分散在某个阶段的某个职能上，忽略了全生命周期各阶段中，以最终运营需求为中心的系统管理模式。设备建设包括设备选型、采购、安装、调试、试运行等环节，各环节对设备最终运行发挥作用都起到非常重要的作用，目前的建运模式下，运维单位很难全部参与设备建设各阶段，难以实现以运维需求为目标的设备全生命周期管理。以主水泵为例，由设计单位通过设备比选确定设备形式及参数，通常将设备标及施工标通过招投标确定一家总包单位实施，由施工总包单位负责设备采购及安装。在招采之前，一般不能明确主水泵的生产厂家，设计单位不掌握主水泵的详细尺寸，在确定厂家后开始深化设计时，主要关注的为施工阶段安装需求，对于后期养护、维修需求容易被忽视，常常出现无养护通道、后期大修无拆解通道、部分部件无法拆出、缺少必须的备件等问题。

（4）设施接管与运行养护脱节。目前市管工程及大部分区管工程都采用了水利工程市场化运维的方式，设施接管单位与运行养护单位已完全分离。

由于设施接管单位目前一般不再直接从事具体的运行养护工作，在参与工程建设时更多的关注管理需求，往往需要直接从事运行养护的人员才能提出具体的、细节的运维需求。但一般在工程完工后，设施接管单位才能启动运行养护招标确定运行养护单位。在未通过招投标明确运行养护单位之前，运行养护单位难以介入建设中较为关键的设备安装、调试及试运行等阶段，这些阶段也是最适合对运维人员开展培训的阶段。这种模式下，一方面容易出现运行初始阶段由于对设施设备不熟悉而发生运行故障或养护不到位等情况，另一方面运行养护单位的运维经验和运维需求也不能在建设期提出，不利于全生命周期管理目标的实现。

4.结语

全生命周期理论已逐步从简单发展到复杂、从小领域发展到大领域，是企业现代化和竞争力的集中体现[3]，本文对上海地区大型水利工程全生命周期管理情况进行了分析，并提出了全生命周期管理机制不足、管理目标和责任体系不连续、设备建设运营脱节、设施接管与运行养护脱节等问题。但本文虽然提出了问题，但没有系统提出解决问题的措施，下一步可继续深化研究。