公共档案馆基本公共文化服务均等化：内涵、困境与实现机制

陈潇源/湘潭大学马克思主义学院

1 引言

2021年，我国《“十四五”公共服务规划》作出“推进基本公共服务均等化”的战略部署。2021年6月，《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“促进档案公共服务均等化、便捷化”是新时代公共档案馆贯彻“以人民为中心”发展理念的必然要求[1]。作为重要的公共文化事业单位，“均等化”成为引领公共档案馆基本公共文化服务的重要指标。而现实公平公正价值目标的偏移、主体功能的错位、信息不公的加剧无不在提醒公共档案馆作为信息公平的捍卫者责任重大，意义深远。目前，学者们对公共档案馆基本公共文化服务均等化已有少量研究，但主要侧重从价值取向、政府责任、目标分解等角度进行分析，鲜少从实现机制维度进行探讨。“均等化”的实现机制不是单维面向，而是涉及整体纬度。本文尝试以机制为向度，打开窗口、破解难题、补齐短板，旨在使全体社会成员在承认差异的情况下都能获得大致均等的档案基本文化信息服务，促进社会公平正义。

2 相关概念界定与内涵阐释

从世界潮流来看，档案馆由国家模式转向社会模式，由综合档案馆转向公共档案馆，朝着公共服务方向发展是历史的必然趋势。公共档案馆指由政府出资设立的，以社会公众为服务对象，为社会提供档案信息服务的公共文化事业机构。公共档案馆不仅是一种机构，更代表一种信息公平制度，“这种制度要保障社会成员获取档案信息机会的平等，保障公民求知的权利与获取信息的自由，从而达到从档案信息利用的角度维护社会的公正，它代表的是一种社会用以调节信息分配以实现社会信息保障的制度”[2]。

公共档案馆基本公共文化服务均等化则指公共档案馆通过开展档案接收、征集、管理、利用等工作，尽可能使全体社会公众都公平可及地获得大致均等的档案基本公共文化服务，以保障公民的基本文化权益。在这里，“基本”意为“最低层次需要”，是公共文化最基础的部分。“均等化”不是单纯的等额分配，也不是绝对的平均主义，其本质是底线均等。具体来说，包含以下内涵：第一，前提和核心是机会均等，即要通过合理的制度安排保障全体社会成员都有公平共享档案基本公共文化服务的机会和条件。第二，目标是实现区域均等、城乡均等、群体均等，馆藏“贴民”、开放“惠民”、技术“便民”是应有之义。第三，囿于底线均等的实质，应选择最低公平模式。“上不封顶，下要保底”，以此来实现结果的相对公平、大体相等，即罗尔斯所说的“分配的正义”[3]。第四，均等化并不排斥个体需求偏好，而是尊重公众多元化的档案服务诉求。第五，标准化是手段，均等化是目的，必须通过标准化促进均等化。

3 公共档案馆基本公共文化服务均等化的现实困境

目前，我国公共档案馆基本公共文化服务不平衡、不充分发展问题依然突出，还存在明显的短板和弱项，主要表现如下：第一，相关制度不完善，致使区域、城乡、群体间档案资源配置和公共服务供给失衡，馆藏“不贴民”、开放“不惠民”。第二，信息化发展失衡，中西部档案信息化落后、档案信息共享平台和民生档案远程服务平台建设不足等问题比较突出，数字化发展亟待提高。第三，动力机制匮乏。政府主导的单一发展模式因内生动力不足使档案馆文化服务形式单一、效率低下、供需结构失衡。第四，标准规范体系尚未完全建立。标准化强调公共服务供给的规范高效，标准规范体系建设的不足制约均等化功能的发挥。第五，供需错位，公众主位悬置。公众本身档案意识淡薄，而“自上而下”的单向信息流动，进一步削弱了公民的话语权，造成公众的参与冷漠、无所适从，应然“诉愿”及档案需求偏好得不到精准、有效识别，供需错位，主位悬置。第六，考核监督不健全，尚未设置一套科学的考核评估指标体系，第三方主体评估机制欠缺，无法以社会监督遏制社会性监管失灵，难以确保评估结果的客观公正。

4 公共档案馆基本公共文化服务均等化实现机制

机制最早应用于机械学，原指机器的构造和工作原理，这里指一个系统的内部组织或要素围绕特定目标、按照一定的机理组成的有机整体，以实现系统的整体性功能。本文试图从六个维度构建公共档案馆基本公共文化服务均等化实现机制的一体性分析框架。

4.1 制度保障机制：均等化的前提和基础

制度问题更具有根本性、稳定性、全局性、长远性。以往的档案制度设计“工具理性”重于“价值理性”，“社会控制、内部管理、保存备查”功能远远高于“均等化”功能，与维护公民平等的档案信息文化权益要求背道而驰，亟需修订完善。

第一，完善法律法规制度保障体系。首先，要进一步完善新《档案法》。“法治化”是“均等化”的前提和基础，法律制度不完善始终是公共档案馆“均等化”发展的掣肘。2020年，新《档案法》颁布，加大了档案利用法律力度，将一般档案的封闭期缩短到25年，但在档案的开放审核上却依然存在瓶颈：第三十条规定“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责”，但对“共同负责”的权力边界、责任落实并未作出明确规定；同时规定“尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责”[4]，由于档案形成单位对档案的开放利用起决定性作用，对拒不履行档案开放职责的单位，档案馆是无权进行约束或制衡的，社会公众档案利用诉求和国家管控的博弈依然继续。新修订《档案法》对档案馆的自由裁量权及原则性限定并未作出明确说明，这就为档案事务处理的随意性留下可操作空间。这些缺陷与均等化诉求相悖而行，也为公共档案馆机构及其工作人员“合法”侵害公众档案文化权益提供了可能性，亟须进一步修订完善。其次，要提高制度整合力。目前，我国档案制度的整合水平整体较差：一方面，档案信息共享制度及跨部门、跨区域利用制度的协调性较低。另一方面，档案制度与政府信息公开制度、公共文化服务制度等尚未有效衔接。因此，要加强档案制度间的衔接、契合、融合，提高制度整合力，减少“均等化”的制度障碍。

第二，构建“均等化”的财政保障制度。首先，完善转移支付制度，调整和优化财政支出结构。具体来说，一方面要在总量上加大对档案事业财政经费的总体投入；另一方面，在分量上档案经费要向中西部落后地区、乡村、民族地区、边疆地区、老少边穷等地倾斜，建立起覆盖全社会的公共档案馆，缩小地区、城乡、人群差距，使全体社会成员都公平可及地获得大致均等的档案公共服务。基层档案馆（室）处于财政分配的末梢，要坚持重心下移原则，通过完善“省直管县”体制，加大转移支付力度，加强县以下基层政府财政建设，使财政资源能够普遍覆盖、下沉到基层档案馆（室），打通档案基本公共文化服务的最后一公里。其次，因地制宜，制定档案财政保障的“底线标准”和“地方标准”。在兼顾效率与公平的前提下，可选择适合我国的“基本公共服务最低公平模式”。中央按照“最低公益原则”制定全国普适性的财政保障“底线标准”，而地方政府可根据当地实际制定不低于“底线标准”的地方标准[5]，统筹兼顾国家财政和地方财力，以实现高质量、多元化、可持续的均等化。

第三，构建组织保障制度，建立“三联动”“三级”长效机制。以“馆际联动、馆社联动、馆室联动”为标志的“三联动”制度是促进档案信息资源共享的组织保障制度。它以信息交互、信息资源共享方式打破条块分割的旧格局及馆藏资源各自孤立的“围墙”，整合碎片化信息，优化资源配置，逐步形成“‘就地查询，跨馆出证，馆社联动，全市通办’纵横联动的全覆盖服务格局”[6]，提升公共服务效能，拓展公共服务空间。目前，城乡不均等、农村基层档案公共服务覆盖面窄是均等化发展的一大掣肘。“十四五”档案发展规划提出要建立健全农村档案管理“三级”长效机制，“完善农业农村档案管理体制，推动建立县、乡（镇）、村三级密切配合长效工作机制，鼓励有条件地区建立乡（镇）档案馆，有需要的地方实行‘村档乡（镇）代管’模式”[7]，打通档案服务“最后一公里”，助推农业农村档案服务辐射基层、提档升级。

4.2 “信息化”保障机制：均等化的引擎和助推器

《“十四五”全国档案事业发展规划》作出“完善档案信息化发展保障机制”[8]的战略部署。在新一代信息技术广泛应用的情况下，“信息化”是档案馆资源均衡配置的重要突破口，更是提质增效、结构升级、均衡发展的引擎和助推器。具体优化思路如下：

第一，馆藏资源数字化。要建立健全电子归档制度和移交制度，大力推进“增量电子化”“存量数字化”，促使电子文件应归尽归、电子档案应收尽收，建立健全可信存储和验证体系，并通过对数字档案进行文字识别和语音识别促进馆藏资源的数字化转型，加快数字档案馆（档案室）建设[9]。数字时代，公共档案馆可推出国家档案数字精品、覆盖行业全貌的档案资料数据库、具有智能检索功能的档案数据仓库、全息智能展览展示平台等将档案信息需求、网络需求、文化需求等进行糅合、聚合，满足用户多元化、立体化、小众化的档案需求[10]。

第二，查询利用服务网络化。公共档案馆要积极开展互联网及移动端查询利用服务，通过“一网通办”将服务下沉到村、社区基层一线，开设服务菜单，接受基层群众点击预约，优化档案利用环境、简化程序，开展信息素养培训，建立起覆盖全国的档案利用网络体系，推动新一代信息技术与档案服务深度融合，通过数字化、智能化水平的提升，推动档案馆“均等化”功能的充分发挥。

第三，构建“以公众为中心”的民生档案远程服务平台。首先，按照“档案目录信息集中，全文信息分散”的模式[11]搭建民生档案远程服务统一平台，推动民生档案的开放利用信息化。加强民生档案资源的挖掘及数字化转化，设置民生档案数据库及后台支持系统，开展统一受理、查询、审批、检索等服务。其次，构建民生档案“一站式”查询利用服务，实施“统一平台、统一流程、统一文本、统一印章”规范模式，实现管理和技术无缝对接，让广大公众“少跑弯路、少跨机构门槛、少走程序”，向更省事、省力、便民、利民的民生档案服务目标靠近[12]。

第四，建设档案信息资源共建共享服务平台。档案信息资源走向共享、联通是信息时代的必然要求。要依托全国档案查询利用服务平台建立集成高效、互联互通、方便快捷的共享联动机制，实现全国档案信息“一网查档”“一网通办”。还要建立健全省级区域信息资源共建共享服务平台，促进区域内馆际、馆社、馆室资源互联互通和档案资源的跨界整合。

第五，推出“中西部档案信息化提升项目”强基工程。中西部地区是档案信息化区域不均衡发展的重点区域。为此，《“十四五”全国档案事业发展规划》提出实施“中西部档案信息化提升项目”，加大对中西部地区的政策保障和业务指导力度，“送理论、送思路、送技术”，并以数字档案馆建设为中心，通过结对子等方式进行一对一定点帮扶，助推档案信息化基础设施建设及传统载体档案数字化工作，提升中西部档案信息化能力和水平[13]。

4.3 多元主体参与机制：均等化的内生动力

公共档案馆治理现代化需在“普遍参与、民主对话、利益博弈”的平台上开展，追求“主体异质性、过程开放性和关系协商性”，强调多元发展动力的“共生互赖与互动合作”[14]。多元主体参与机制对于打破供给的垄断局面，充分发挥各主体的竞争优势、效率优势、组合优势，提高档案供给活力和效能，促进“均等化”发展具有重要作用。

第一，构建档案参与式合作治理模式。政府要采取优惠政策鼓励社会主体参与档案治理，明确权利与义务，限定权责边界，强化制度的协调约束功能，促进多元主体自由进入、平等交流、公平竞争，消解分歧，实现各方利益的协调和各项资源的优势互补，构建开放、平等、协商的参与式合作治理模式。

第二，共建多元主体参与的档案资源体系，优化馆藏结构。档案主管部门要积极鼓励个人、家庭、社会等非官方力量建档，充分挖掘民间档案资源，加大与公众生活息息相关的家庭档案、社区（村）档案、就业服务、婚姻登记、房产交易等“民生档案”的收集和整理，优化馆藏结构，建立起覆盖人民群众的档案资源体系和档案利用体系。

第三，创新运营模式，鼓励市场化运作。要在保障档案安全的前提下，将原本由政府直接生产、供应的部分档案公共产品和公共服务交给市场主体履行，通过公开招标、邀请招标、PPP等多种方式引导、鼓励社会力量广泛参与档案服务供给。目前，各地档案馆已与信息技术企业开展深度合作，供应商以技术外包方式全过程提供“订单式”专业信息服务，破除档案信息共享的技术瓶颈。而市场化运营模式提高了档案资源的生产配置效率，也为其数字化发展整合提供良好平台。

第四，投资主体多元化。对于公益性质的产品开发和服务项目可放松管制领域，通过减免税收、低息贷款等优惠政策多渠道筹集资金，鼓励社会力量支持档案事业发展，引导社会资本设立档案事业发展基金，投入档案科研创新领域，促进投资主体多元化。

4.4 标准规范机制：均等化的重要手段

标准规范机制是规范档案馆运行的重要途径。“标准化是均等化的手段和过程，均等化是标准化的目标和结果”[15]，两者相互协调，共同提高档案馆基本公共文化服务的供给水平。

第一，加大标准制度供给，建设档案标准体系。重点推进档案资源共享服务、档案馆服务、档案信息化、医疗健康档案数字档案馆（室）建设等标准制度供给，构建起由国家标准、行业标准、团体标准、企业标准等各个层面标准及相关标准文件组合成的档案标准体系，该体系是一个统一协调、比例适当、相互衔接的有机整体。

第二，加强共享标准规范建设。“共享必须标准先行”[16]，档案共享标准信息体系在一定程度上决定共享项目建设的成败。要做好共享标准规范的顶层设计，从国家层面统一制定共享标准体系，构架起包括档案数据归档标准、采集过程数据标准、数据库建设标准、数据交换共享格式标准、共享利用流程标准、档案证明样式标准等在内的、覆盖各个环节的档案共享标准体系。跨区域、跨层级、跨部门利用是档案资源共享的必然要求，制定OA系统标准、业务系统标准、档案管理系统数据库标准是应时之需[17]。

4.5 供需信息对接机制：均等化的逻辑起点

公共档案馆的行为在“服务性”价值位阶上要低于公民文化权利，尊重公民的主体地位，建立供需信息对接机制，积极回应公众的信息需求和选择偏好是服务的逻辑起点。

第一，培育社会公众的档案意识。档案是历史“记忆宫殿”，具有贯穿古今的文化穿透力。公共档案馆除通过公共传播载体、“档案在线”门户网站等培育社会公众档案意识外，还可与高校、区域博物馆、档案馆、党史馆、名人故居等部门积极展开合作，通过联合举办主题展览、民生讲座、学术交流等活动，充分发挥档案的社会教育功能，主动展现档案价值，提升社会公众的档案利用意识。

第二，构建“输入需求表达”“输出回应”双向机制。供需信息对接机制既以“输入”机制为前提，又以“输出”机制为关键，两者有效协调、良性互动，共同构成一套开放、互动的信息流循环。首先，建立“输入”需求表达机制。既要建立多元化、便捷化的公众需求网络表达机制，畅通表达渠道，广泛吸收公民网络参与，减少民意聚合的组织和制度成本，又要借助“组织化”表达平台建立常态化、程序化的公众需求表达机制，提升公众话语权。其次，建立“输出”回应机制。精准识别公众的档案需求偏好，有效识别重点群体，发现弱势群体，剔除超前、虚假信息，有效整合合理需求，将公民的档案现实需求与潜在需求纳入公共政策相关议程并在动态中予以改进、优化，塑造公平、开放的公共政策决策体系。

4.6 考核评估机制：均等化的重要保障

为避免行政不担当、不作为现象，须建立“均等化”考核评估机制，为均等化发展保驾护航。首先，健全考核责任制，设置一套科学的均等化考核评估指标体系，有效组织中期评估、年度评估、总结评估。对农村档案公共服务、民生档案远程服务等“均等化”重点项目进行跟踪，适时开展专项考核评估，以评估促发展。科学的指标体系既包括开放档案卷数目录、利用档案卷次、服务“满意度”等微观指标，也包括财政投入均等化、区域均等化等宏观指标。在此基础上，对各档案馆服务均等化情况作出综合评估，并将考核评估结果纳入年度考核，敦促公共档案馆及其工作人员积极转变工作作风，增强公共服务意识，树立人本服务理念，创新服务方式，强化责任担当，以优质服务满足公众需求。其次，嵌入包括人民群众、专业机构、专家学者在内的第三方主体评估机制，将利益相关者最大限度纳入公共文化服务均等化评估过程中，这是唤醒民众主体意识，保障公民话语权的体现，也是确保评估结果公平公正，提升档案文化服务共享水平的客观要求。