竞争中立国际规则的路径分歧与中国合作选择

杜玉琼 黄子淋

竞争中立意味着国家的经济目标以一种不损害公平竞争环境的方式来实现，不因国家所有权形成任何优势或劣势，保证市场的内生驱动和资源分配的“帕累托最优”。由于国有企业特殊的所有权政策，竞争中立的实施与国有企业行为直接相关。由于获得政府赋予的特权和豁免权支持，国有企业可能会将商品和服务定价设置于边际成本之下进行经营，使其成为市场经济中的“捕食者”。经济合作与发展组织（以下简称OECD）发布的《公司治理工作报告》提及，许多国有企业仍是市场上的守成者，继续享受部分价值链的垄断或政府补贴，据称是对公共服务义务的补偿。①Antonio Capobianco，Hans Christiansen，Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and Policy Options，https：//read.oecd-ilibrary.org/governance/competitive-neutrality-and-state-owned-enterprises_5kg9xfgjdhg6-en#page1 December 17，2021.以至于有分析者认为“国有企业与自由市场和自由贸易原则从根本上是不相容的”。②Mitsuo Matsushita，“State-Owned Enterprises in the TPP Agreement”，in Julien Chaisse，Henry Gao and Chang-fa Lo eds.，Paradigm Shift in International Economic Law Rule-Making，Singapore：Springer Singapore Press，2017，p.189.为解决这一问题，国有企业正朝着公司化和商业化运营方向发展，部分发达国家亦开始在国际上推行符合自身利益的、针对他国国有企业的所谓竞争中立规则。在多边层面，美、欧、日等持续在WTO改革中推动相关谈判，以求制定更为严格的针对国有企业的WTO补贴规则；在区域层面，则通过各大型区域经贸协定开展竞争中立规则实践。中国拥有庞大的国有经济体量，国有企业亦是我国国民经济的重要支柱，习近平总书记在第四届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中提出：“中国将以积极开放态度参与国有企业等议题谈判。”①《习近平在第四届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲》，《人民日报》2021年11月05日，第1版。党的二十大报告也再次明确了公有制经济和非公有制经济、市场和政府的关系及地位。因此，立足于我国的宏观政策、发展需求，面对部分发达国家引领的更具针对性、更高标准的竞争中立国际规则模板，我国应根植于竞争中立国际规则的形式公正和实质公正双重面向，避免落入片面性偏离之中，并以此为基础探寻竞争中立国际规则合作的中国路径，为我国国有企业深度参与国际贸易与投资活动提供广阔的国际空间。

一、竞争中立规则国际化的发展动因

（一）竞争中立规则的内涵

在竞争中立语境下，“中立”意为允执厥中、不偏不倚，要求政府对市场的作用与市场配置资源的决定性作用契合。②张晨颖：《竞争中性的内涵认知与价值实现》，《比较法研究》2020年第2期。国有企业是竞争中立规制的主要对象但并非全部。从内容上看，竞争中立规则主要包含以下方面：其一，所有权中立，即国家以公众利益为出发点行使所有权，保证国有企业所有权和经营权分离，并通过国家所有权在企业治理结构的具体化赋予其合理性；其二，政策援助中立，即在市场上避免企业因政府援助而获得不当竞争优势，如避免国家为国有企业提供经营性补贴，以及为国有企业在金融信贷市场融资渠道和利率方面提供便利和优惠等；其三，监管中立，即监管机构平等对待所有市场主体，建立针对企业非公平竞争行为的投诉监督机制；其四，透明度中立，即对各市场主体的信息披露标准的确立应保持中立，合理确定国有企业市场行为和公共行为的披露标准；其五，公共行为的合理豁免，即对涉及国家安全、国防、扶贫救助、能源与环境安全等国家利益、公共利益等方面的非中立行为予以合理豁免。竞争中立本质上是一项中性的概念并具备实用主义内涵，其总体目标在于尽可能地通过竞争力量作为调节工具，实现不同企业间公平竞争，体现了市场经济的动力机制和社会公平的基本要求，有助于非歧视地引导市场主体充分发挥各自的竞争优势，促成市场良性竞争与实质公正的实现。

（二）竞争中立规则国际化的动因

竞争中立规则及其国际化的动因很大程度上源于自由经济理论关于国家政府行为与市场资源配置的探讨，并由此引申出对于国有企业参与国际市场竞争的相关要求。在当前经济发展阶段，市场在资源配置中的决定性作用已被普遍认可。而作为市民社会利益的集合，国家在维护市场秩序和保护非商业利益方面的功能亦不可替代。无论是在国内还是在国际上，市场化、自由化、私有化本身往往是通过政府有形之手推动、实现和保障的。③王彦志：《新自由主义国际投资法律机制：兴起、构造和变迁》，北京：法律出版社，2016年，第62页。以国民经济和社会福利为目标的国家所有权和国家控制权的行使具备合理性，这也解释了国有企业实现社会目标、纠正市场失灵的价值所在。一方面，国家所有权提供的背书使国有企业可能实施限制竞争行为，造成其经济功能的正外部性向负外部性发生转换。因此，部分人认为国有企业的活动应该被禁止或保持在最低限度；另一方面，也有人认为国有企业是政府实现公共政策目标的重要工具，应予以保留。④Mitsuo Matsushita，“State-Owned Enterprises in the TPPAgreement，”p.189.

在国际市场竞争中，一国企业的竞争优势和市场收益，可能是该国的国家战略、全球战略的组成部分，有助于强化或固化该国在国际政治经济格局中的地位和影响力，但对其他国家而言，不但无法均分共享该利益，而且有可能构成不利益⑤李俊峰：《竞争中性的国际规制演进与中国因应策略——以美欧互诉“民用大飞机补贴案”为参照》，《上海财经大学学报》2021年第1期。，由此产生了国家所有权在国际市场和不同国家市场间迁移所引发的利益冲突。一方面，因国内经济体制和产业政策的差异，国家参与国际市场竞争存在“政府主导或干预”和“高度市场支配”两种主要模式，由此引发国际市场中国有企业与其他市场主体的竞争中立问题：一些遵循“高度市场支配”模式的国家基于“制度非中性”立场，主张通过国际规则限制或消除一国政府对国际市场的干预；另一方面，基于国家间比较优势而形成的全球价值链虽实现了国际分工的优势互补，但亦在一定程度上固化或扩大了国际分工的国别差异和发展差异，处于价值链低附加值环节的国家存在着依赖政府干预和国家所有权的行使，以形成国际经济竞争中的相对优势。如何通过竞争中立的国际化、规则化调和国际市场主体间的竞争关系，确保各国政府合理行使干预职能，并通过国有企业公平参与国际竞争，是国际市场机制运行不可回避的问题，亦是竞争中立国际治理的合理性所在。

二、竞争中立国际规则的实证考察

作为一项中性的价值理念，竞争中立并未带有对国有企业作为市场主体的歧视性色彩，亦非对国有企业进行“制度非中性”定位。但在具体规则构建中，基于其背后的国家利益和政治经济等因素影响，竞争中立规则的国际化显现出“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”之状况，分化为过度偏向形式公正和回归实质公正两条路径，折射出对于竞争中立价值和内容的不同认知。

（一）对形式公正的过度偏向：CPTPP、USMCA国有企业特殊规制

形式公正又称程序公正，着眼于形式和手段的公正性。在市场经济之下，形式公正指向所有市场主体在权利、资格或机会方面的平等，摒弃特权、垄断等各种因素的影响。①何建华：《走向形式公正与实质公正的统一——西方公正观演进的现实启示》，《伦理学研究》2012年第5期。作为市场经济体制的基本前提，形式公正极大影响了竞争中立规则的内容，并在部分发达国家主导的经贸协定中得以具体化。形式公正的导向一方面保障了市场主体利益及市场运行的高效性，另一方面则可能导致对市场主体特殊性和政府干预的忽视，进而引发绝对公正的片面偏向。

1.CPTPP对形式公正的追求

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）基本承袭了TPP规则框架，将竞争章节与国有企业章节并列。CPTPP对国有企业的特殊规制包含了国有企业的认定标准、非歧视待遇、透明度规则、非商业援助、商业考虑、监管中立、国家合作以及例外条款，其主要内容及特点在于：第一，设置专门的国有企业章节，体现出对国有企业的“主体特殊规制”。第二，设置详细的非商业援助规则取代WTO补贴规则，并将国有企业列入提供援助的主体范畴，以消除政府为国有企业提供的，及国有企业为其他国有企业提供的，涉及货物、服务、投资的各类补贴。②CPTPPArticle 17.1，17.6，17.7，17.8.第三，规定高标准的透明度和披露要求，一方面，一缔约国一旦提出对国有企业的披露申请，被请求方即应立刻提供相关信息；另一方面，扩张被请求方所需提供信息的范围。③CPTPPArticle 17.10.第四，保留了继续提升国有企业规制标准、扩充受规制的国有企业范围的可能性，要求缔约方在协定生效后5年内展开进一步谈判。④CPTPPChapter17 Annex17-C.

可见，CPTPP已在条文中形成一套涵盖较为全面且高标准的、针对国有企业的特殊规制框架，能够为国有企业改革和参与国际合作提供一定规则指引。同时，CPTPP选择将竞争章节与国有企业章节分列，并对国有企业实施主体特殊规制，其所谓的“竞争中立规则”实质上是以“主体规制”取代“行为规制”；其设置的非商业援助规则是在扩张WTO补贴规则的基础上，实质上减损了国有企业在WTO框架下享有的权益。因此，CPTPP的国有企业规则暗含了对国有企业的非中立待遇和“制度非中性”主张。以上做法是通过减损国有企业权利、扩张国有企业义务，进而削减国有企业竞争优势以达到国有企业与其他市场主体竞争表面上的公平竞争，旨在逐步消除政府对市场的干预和影响。其在一定程度上偏离竞争中立概念的原旨，体现出对形式公正的过度偏向。

2.USMCA对国有企业特殊规制的扩张

与CPTPP相似，《美国-墨西哥-加拿大贸易协定》（以下简称USMCA）框架亦将竞争章节与国有企业章节分列，并全面涵盖了针对国有企业的多项规制。其中关于规则的整体安排、非歧视待遇和商业考虑、监管中立、技术合作及例外条款的规定与CPTPP几乎一致。需注意的是，对于国有企业的定义，USMCA较CPTPP增加了“控制权”标准⑤USMCA Article 22.1.；亦在非商业援助规范的设置上引入了更为详尽的标准，特别规定了三项禁止性援助，进而杜绝了政府为国有企业提供救助的通常做法的可能性。①See USMCA Article 22.6.禁止缔约国对以生产、销售电力以外商品为主的国有企业：1.向资信不佳的国有企业提供贷款或贷款担保；2.使破产或濒临破产的国有企业在合理期限内恢复长期生存能力；3.将国有企业的未偿债务转换为股权。

由此，在CPTPP的基础上，USMCA进一步拓宽了其所谓的竞争中立规则的涵盖范围。虽然USMCA对国有企业公共职能予以一定保留，但其制定的国有企业控制权标准、非商业援助及其透明度的规制标准忽视了竞争中立规则改革蕴含的国家社会经济情况和国有企业改革成本考量，实质上是在WTO补贴规则谈判难以推动的情形下，透过区域经贸协定对补贴规则的美式立场的表达，本质上是美国在WTO谈判中所主张的“政府控制说”等立场的延续和强化。②廖凡：《政府补贴的法律规制：国际规则与中国应对》，《政治与法律》2017年第12期。USMCA体现出鲜明的美国主导的针对国有企业的美式竞争中立规则模板，其成为美国逐步推行消除政府干预的重要贸易政策工具。究其目的，旨在通过国际规则强行推动国有企业实现完全的、不加区别的市场化，或退出国际市场竞争，进而达成国际市场主体间无条件的绝对平等，是以“形式公正”之名行“实质不公”之实。较CPTPP的国有企业规制而言，USMCA体现出更高程度的对于形式公正的片面偏向。

（二）对实质公正的回归：CAI、RCEP竞争中立规则

实质公正着眼于内容和目的的公正性，是一种具体的、有条件的公正，要求在分配权利义务时，结合当时的社会背景和社会主体的具体情况，运用正义与公平原则判断权利义务分配的结果。③参见罗国强：《重读平等：正义与公平的形式要求》，《求索》2014年第8期。在市场经济之下，实质公正更加注重市场经济体制内部各主体间的良性互动和规则本身而非形式上的公正性，进而保证各市场主体充分享有合理权利与发展空间。实质公正的缺失将可能引发自由市场内生劣势的强化。因此，部分经贸协定通过竞争中立规则实现对市场经济实质公正性的补足。

1.CAI对实质公正的追求

历经7年共35轮的双边谈判，欧盟委员会贸易总司于2021年初发布了《中欧全面投资协定》（以下简称CAI）的部分文本，CAI自此走入双方的法律审查程序。公平竞争是CAI的重大议题之一，更在协定序言中得以明确：双方“承诺建立开放、互惠、互利的经济关系，确保非歧视、公平竞争、透明和可预测和基于规则的投资环境”。④See EU-China CAIPreamble.CAI竞争中立规则具体规定于协定第二部分“投资自由化”、第三部分“监管框架”及其子部分二“补贴透明度”中。其规则特点在于：第一，淡化竞争规则的公私分离色彩。CAI并未采取“国有企业”这一表述，而是将其囊括进“涵盖实体”范畴之中。这一处理方式在减弱原有针对国有企业的主体规制基础上，更加强化了企业行为认定，也为政府权能行使设置了更为严格的行为标准。第二，规则的全面化。CAI的竞争中立框架涵盖了类似于CPTPP、USMCA的非歧视和商业考虑、监管中立及透明度要求。⑤See EU-China CAISectionⅡArticle 3bis 3、Article 3bis 4、Article 3ter.为确保双方国家规制权和公共利益，CAI设置了政府采购、国家安全、公共政策等例外规定。⑥See EU-China CAISectionⅡArticle 1.3、Article 3bis 1（c）、Article 3bis 2（e）.为确保竞争执法程序公正，CAI亦明确规定对涵盖实体采取监管措施时的通知、辩护、机密信息保护、保证上诉权等要求。⑦See EU-China CAISectionⅢSubsection 2 Article 5.第三，CAI关于补贴的规则仍保留了WTO补贴规则的体系，并在此基础上作了一定补充。要求双方就授予补贴的法律基础、形式、预算金额及受惠者进行公开，并且在补贴对一方投资利益造成负面影响的情况下，要求双方进行磋商并形成双方均认可和接受的解决方案。该部分亦就补贴问题设置了相应例外，并明确保留了WTO补贴规则未来进展下双方对本协定补贴规则进行更新的可能性。⑧See EU-China CAISectionⅢSubsection 2 Article 8.

总体而言，CAI竞争中立规则已形成较为全面的规制安排。其对于“涵盖实体”的认定和行为要求体现出由国有企业特殊规制向企业行为普遍规制的“所有制中性”和“行为中性”的回归立场。CAI强调在实施过程中以企业具体行为为调查和规制对象，避免了对国有企业实行不加区别的特殊规制，保留了规则的灵活性，由此呈现出实质公正性的追求。同时CAI对“涵盖实体”制定了较高标准的透明度、补贴和监管中立要求，旨在保证国有企业参与国际市场竞争的同时遵循更高标准的行为要求，体现出竞争性和开放性的结合，实现了具体化和标准化、实质公正与形式公正的有机统一。倘若CAI最终得以生效，这将极有可能成为中国首个履行对国有企业行为义务以及全面透明补贴规则承诺的国际协定。

2.RCEP对“中性”的强调

区域全面经济伙伴关系协定（以下简称RCEP）并未涵盖关于国有企业规制的内容，相较于CAI的竞争中立规则，RCEP体现出更为显著的“所有制中性”和“行为中性”导向。其特征在于：第一，RCEP要求缔约方的普遍服务义务以竞争中立的方式履行，其对于商业实体的行为规制不以“所有权”为出发点，而是以“商业活动”行为作为竞争规则的规制基础，保障了国有企业对竞争规则的无差别适用。①参见RCEP第八章附件二“电信服务”第十三条“普遍服务”、第十三章“竞争”第三条“针对反竞争行为的适当措施”。第二，RCEP对竞争透明度和披露的要求较为宽泛，并且设置专门条款赋予缔约方信息保密权，体现出对各国信息保密和自主性需求的考量和重视。②参见RCEP第十三章“竞争”第三条“针对反竞争行为的适当措施”、第五条“信息保密”。第三，RCEP竞争中立规则呈现出充分的合作面相，对于竞争规则实施的目标、竞争执法、技术活动、消费者保护均制定了较为细致且可行的合作安排。

整体而言，RCEP竞争中立规则并未对国有企业施加特殊规制要求，可能因为缔约方认识到互相之间“在竞争法和竞争政策领域的能力和发展水平存在重大差异”，从而实现了RCEP竞争中立规则对于发展中国家利益和诉求的充分兼顾。③参见RCEP第十三章“竞争”第二条“基本原则”（二）。RCEP关于“所有制中性”和“行为中性”的导向充分保障了各市场主体充分发挥竞争优势，体现了竞争中立规则国际化过程中应有的实质公正的追求，凸显了规则设置的价值及合理之处，切合发展中国家国有企业的特殊情况，并为其参与国际合作提供了较为充足的政策空间。但需注意的是，RCEP所采取的高度中性立场可能缺乏对衡平国有企业竞争优势与公共职能的充分考量，是故，RCEP的“包容性”和“开放性”之下仍存在着规则升级的空间。

三、竞争中立国际规则的分歧面相及成因

竞争中立国际规则的构建分化为以CPTPP和USMCA为代表的过度偏向形式公正的路径，及以CAI和RCEP为代表的回归“实质公正”的路径，二者呈现不同的具体分歧面相，其背后存在着经济、政治、观念等多重因素影响。对以上问题的探究，或有助于寻求不同路径间分歧的弥合进路。

（一）竞争中立国际规则的具体分歧

1.主体面相与行为面相的分歧

主体面相和行为面相的分歧是上述两类经贸协定竞争中立规则的主要分歧之一，也是上述两条路径偏向对于竞争中立价值和内容的不同认知所在。CPTPP、USMCA不满足于以往对国有企业和其他企业的普遍性竞争规则，亦不满足于以往通过所有制定义国有企业的模式；于是专设国有企业章节并为其量身定制一套涵盖最惠国待遇和国民待遇、透明度、非商业援助、商业考虑等义务的规制，并通过“控制权”和“影响力”的认定标准来扩大国有企业的涵盖范围，体现出鲜明的“主体面相”。而CAI和RCEP的竞争中立规则选择了延续“所有制中性”和“行为中性”原则，未对国有企业进行区别对待，RCEP更是直接以“商业活动”行为作为竞争规则的规制基础。相较于CPTPP和USMCA的标准，其更大程度延续并延展了WTO的原则和规则体系，体现出鲜明的“行为面相”。由此，对于竞争中立的价值和内容，CPTPP和USMCA倾向于将竞争中立限缩为国有企业规则，而CAI和RCEP则倾向于保持竞争中立之行为规制原义。

2.对抗面相与合作面相的分歧

上述两类经贸协定对抗面相与合作面相的分歧主要见于国家谈判合作及竞争治理合作两方面。在国家谈判合作方面，CPTPP、USMCA主要由日本、美国主导，且CPTPP竞争和国企章节均基本延续了美国主导的TPP框架，其竞争规则和国有企业规则呈现出美式模板对发达国家的利益偏向。CAI历经的35轮谈判充分体现了中欧双方的合作与博弈进程，RCEP竞争中立规则对于竞争性、开放性的结合更体现了对南北国家利益诉求的兼顾。在竞争治理合作方面，两类协定虽均就其作出相关规定，但CPTPP、USMCA对于国有企业的特殊规制偏向监管合作，CAI和RCEP则偏向普遍性的市场治理合作。RCEP涉及多方面合作的具体、可行规定，亦体现出其他协定未具备或未充分具备的高度开放的合作面相。

3.补贴规则与WTO标准契合性的分歧

在WTO规则基础上作进一步规定是FTA应有之意。①杨国华：《论RCEP与WTO规则的关系》，《国际商务研究》2021年第5期。上述两类经贸协定均对补贴规制作了专门规定，其主要分歧体现于对WTO补贴规则及标准的延续性、契合性。CPTPP和USMCA均采用了“非商业援助”的表达，实质上是针对国有企业制定的特殊补贴规则，是美欧日在WTO谈判中所主张的“政府控制说”等观点的延续和强化，系以完善WTO规则为名，行削弱WTO规则之实。CAI和RCEP则延续了WTO补贴规则的原则和体系，并在此基础上予以一定细化，明确展现了二者对WTO补贴规则予以更新和完善的意向。CAI和RCEP的补贴规则与WTO规则的契合性将产生对WTO规则的“高附加值”。

（二）竞争中立国际规则路径分歧的多重成因分析

1.市场经济理论的分歧导致自由化程度不一

国际经济法律自由化有着深刻的经济根源。②刘志云：《国际经济法律自由化原理研究》（增订版），北京：法律出版社，2015年，第17页。经济基础通过意识形态和社会心理决定上层建筑，故理论基础对于实践具有相当的能动性作用，通过对市场经济理论的分析可以在一定程度上解释竞争中立国际规则路径分歧的成因。CPTPP和USMCA对于国有企业的特殊规制立场很大程度上源于主导国家对于古典自由主义和新自由主义经济理论的认同。对于政府和市场的关系，以亚当·斯密为代表的古典自由主义经济学认为，自由经济应符合“大市场、小政府”的标准，市场的功能在于利用其自由机制调整价格、供给、需求等因素，政府仅需提供必要的公共服务。基于市场的自由性和政府的有限性，社会财富创造的程度将达至最大化，并最终实现社会的繁荣。承继自古典自由主义经济理论，新自由主义经济理论反对国内实行任何形式的经济计划，并强调市场的“自发秩序”。同时，良好的社会也应依赖于一套复杂的法律、道义传统和行为规则的框架。③哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，北京：中国社会科学出版社，1997年，第3页。新自由主义经济理论关于市场经济的主张可以概括为“创造条件使竞争尽可能自由和有效，并在竞争不能行之有效的地方为其提供法治条件下的补充”。其反映出与古典自由主义经济理论共通的理论核心，即强调经济自由竞争和市场自发秩序，允许国家干预的存在但保持于最小限度。长期以来，发达资本主义国家的市场经济体制主要遵循着古典自由主义和新自由主义的发展逻辑，在此影响下，主导CPTPP和USMCA规则进程的发达国家亦强调国际市场中高度的自由竞争和自发秩序，因此就天然对国有企业参与国际市场竞争持排斥态度。在竞争中立国际规则的博弈之中，经济实力和国际地位占优势的发达国家主导的规则自然围绕市场自由和市场效率展开，追求逐步消除国家政府和国有经济的参与，从而达到自由市场的理想状态及高度的形式公正。

CAI和RCEP的竞争中立规则则呈现出内嵌自由主义经济理论的原理。所谓“内嵌”即将自由主义经济嵌于“合理的社会目标”（Legitimate Social Purpose）之中，从而实现“维护国内稳定”与“追求贸易多边主义”间的折中。内嵌自由主义拒绝在国内稳定和多边主义这两大目标之间作出取舍，这一折中在整体意义上形塑着各国的社会期望与政策实践，反映了国际社会共同认可并接受的价值和准则。④孙伊然：《内嵌的自由主义——全球经济治理的折中之道》，上海：上海社会科学院出版社，2014年，第108—109页。内嵌自由主义关于经济自由与国家福利的探讨并未直接谈及市场与政府间关系，但其内核在于通过国家干预调和全球化自由市场对国家社会稳定的冲击。且相较于古典自由主义和新自由主义经济理论，其视野更多拓展至全球自由经济市场维度。在此基础上，内嵌自由主义折射出全球经济治理中经济发展与社会目标的融合，其“折中”属性亦契合了不同发展水平、发展需要国家的实质公平，这与我国提出的“人类命运共同体”具有一定兼容性。CAI和RCEP的竞争中立规则注重国有企业相较于其他市场主体的特殊性，并关注缔约国市场经济体制现状和发展模式的自主性，避免因国际市场过度自由化而影响国内经济发展和社会稳定，体现出内嵌自由主义经济理论的引导。因此CAI和RCEP竞争规则的目的和内容均呈现出较高的包容性，不仅是对国有企业与其他市场主体竞争的包容，亦是对不同国家利益的包容，进而折射出实质公正的价值取向。

2.国家政治经济利益理念的分歧导致合作导向不一

即便在全球化时代，政治因素仍是影响国际交往的重要力量，国家对于政治经济利益的认知形塑了其在国际交往中的模式和国际规则制定的趋向。国家政治经济利益理念的分歧对当前竞争中立国际规则构建产生的影响主要涵盖：

其一，在制定国际制度的博弈中，相对利益和绝对利益的分歧，造成了合作理念的分化。在国际合作中，相对利益指以合作方为参照，计算一国所获利益是否多于他国；绝对利益指以己方为参照，计算本国所获利益是否大于本国付出的成本。从概念的阐释可以看出，相对利益倾向于对国际合作产生不利影响的“零和博弈”和“非正和博弈”，而绝对利益则倾向于“非零和博弈”及“正和博弈”。虽然晚近的国际经济合作已呈现以绝对利益为主导的整体态势，但仍未完全避免相对利益因素的影响。尤其在竞争中立议题的合作中可以发现，由发达资本主义国家主导的CPTPP、USMCA针对国有企业的特殊规制，是在发展中国家国有企业参与经济全球化步伐迅速加快并逐步形成竞争优势的情形下实行的，是为维护本国企业相较于他国国有企业既有的国际竞争优势，进而保障本国在国际竞争中的相对利益、获取有利的主导地位的措施，其对抗趋向大于合作趋向。即便其在区域经贸协定竞争规则领域具有一定开创性、促进性，但却因为目的和手段的对抗性而暗含了歧视性。而基于缔约方平等、透明对话而达成的CAI、RCEP，则是通过完善普遍性的市场竞争规则，达至维护公平竞争、保障各国竞争优势的目的。RCEP竞争章节特殊与差别待遇的考量更体现了对不同发展水平、发展需要国家间政治经济利益的平衡。相较于国家间相对利益的考量，二者更为注重每一缔约国绝对利益的获取，其合作趋向大于对抗趋向。

其二，单边主义的影响形成部分国家法律输出的单边取向，导致国际规则谈判主体的非开放性及标准的不一致性。相较于国际规则的双边、多边谈判路径，单边做法兴许更有利于实现国家政策目标。例如，美国长期以来通过“301条款”、单边经济制裁、长臂管辖等国内法的单边措施来实现其贸易政策目标和美国法的域外适用。但近年来，随着美国政治、经济霸权力量的逐渐削弱，在国际经贸规则制定层面，其逐渐开始采取“协调的单边主义”，即以单边力量作为推动谈判的工具，先将其政策目标向双边和区域层面进行输出，再逐步拓展在国际规则层面的影响力，最终形成规则制定的话语权。①钟英通：《国际经贸规则的边数选择现象与中国对策》，《国际法研究》2021年第5期。其在CPTPP和USMCA的制定上即采取了上述进路。CPTPP的谈判主体和主导力量基本局限于美国占优势的局域性范围，主体不具备充分的开放性；就USMCA而言，美国更着眼于现实主义的短期利益，通过选择特定国家，针对性修改既有规则，以实力为基础促成协定达成，不具备谈判主体的开放性和标准的一致性。②徐崇利：《中美实力变迁与国际经济立法模式的走向：“规则—契约”谱系下的制度选择》，《法学家》2020年第5期。因此，单边主义的理念及霸权力量的削弱共同形成了某些国家国内规则的新的输出模式，亦是CPTPP、USMCA竞争中立规则形式公正价值取向的根源之一。反观CAI和RCEP的相关规则，CAI谈判虽局限于欧盟与中国之间，但基于对传统国际投资协定范本和WTO多边规则体系的承继性，因而具备国际规则的开放性、一致性；RCEP规则谈判主体的开放性和标准的协调性，折射出缔约方对于相互之间政治经济利益的包容理念，体现出多边主义的价值取向。

3.社会观念导致国内政策偏好的固化

基于社会利益的社会观念对于规则的建构具有独特作用。建构主义认为，国家间交往过程之中的观念、价值观、学习、知识、认知、话语、社会实践、认知共同体、规范认同、身份认同、行为适当性或正当性等对于国家利益的追求和国家权力的行使具有重要影响和型塑作用。③王彦志：《新自由主义国际投资法律机制：兴起、构造和变迁》，第100页。社会观念可分为世界观、因果信念和原则信念。其中因果信念和原则信念引导行为体的政策、行动选择，为行为者提供了“路线图”。④参见秦亚青：《建构主义：思想渊源、理论流派与学术理念》，《国际政治研究》2006年第3期。由此，社会观念对于竞争中立国际规则路径分歧的影响主要见于因果信念和原则信念两方面。

其一，在因果信念层面，各国对于不同市场主体促进经济发展的功能存在不同认识。主导CPTPP、USMCA规则构建的发达资本主义国家的资本主义市场经济体制发展已然成熟，市场主体尤其是大型跨国公司的经济利益和诉求将对国家政策产生强烈影响，其更为强调高度自由市场体制对经济发展的积极作用，反对政府和国有企业参与市场。在近年来发展中国家国有企业参与经济全球化程度不断加深且竞争力不断增强的情形下，发达国家跨国公司形成的利益集团为维护自身原有的竞争地位，不可避免地会产生限制发展中国家国有企业的强烈意愿，并力图通过国家对外政策将此外化到国际规则之中。部分发达国家对于竞争中立国际规则的合作体现出的限制国有企业的诉求，即反映出国内跨国公司团体的意愿。而基于长期以来国有经济对国家的国际竞争优势所形成的积极作用，发展中国家亦难以避免形成对国有经济模式的依赖，强调国有经济对于国家经济治理、市场经济体制发展的积极作用；国有经济主体的发展诉求和意愿也影响着国家政策和改革实践。

其二，在原则信念层面，各国对于竞争法的价值及国有企业的认知并不统一。尽管各国在制定竞争法时都标榜制定和实施竞争法旨在维护市场竞争、保护消费者福利，但国家往往基于各种利益关系考虑而使竞争法承载更多的目标责任，不同国家有不同的目标诉求。①金善明：《困境与路径：竞争法国际化的规范分析》，《社会科学》2012年第11期。各国对于竞争法所反映的自由市场、市场法治等核心价值的内涵认识亦存在差异。将国内竞争法的目标映射到国际规则之中，当然会影响竞争中立国际规则的内容。此外，各国长期以来形成的观念对于国有企业本身作为市场主体的合理性、中立性亦存在不同认识。正是在这些观念影响下，不同国家建构起对于国有企业的国内偏好并嵌入国家政治制度之中，观念的稳定性持续形塑着国家的规则实践。

四、中国参与竞争中立国际规则合作的原则立场

通过考量当前竞争中立国际规则的路径分歧及成因，可以发现竞争中立国际规则的分歧主要产生于经济、政治、观念三个维度。基于上述成因分析及阐释，或许能从中总结出竞争中立国际规则构建的启示及中国参与其中所应秉持的理念原则，进而在国际合作中最大程度寻求分歧的弥合。

（一）兼顾市场经济体制的形式公正与实质公正

对市场经济理念的不同理解在经济基础理论层面影响了竞争中立国际规则的不同发展路径，反映了对市场经济体制下形式公正与实质公正的价值追求。从当前国际实践不难看出，国际化是竞争中立规则发展的必然路径，并逐渐形成竞争领域的国际机制。依国际关系理论学者的诠释，国际机制的内涵指向“既定国际关系领域内的一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序。围绕以上四项，国际关系某一特定领域行动者的期望得以汇聚”。②Stephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences：Regimes as Intervening Variables，”International Organization，vol.36，no.2，1982，p.186.其中，原则与规范是国际机制的规范性架构，亦即机制的社会目标，而规则与程序是实现目标的工具，对于规则和程序的表层分歧与冲突并不影响对机制深层次原则和规范的认可。③See John Gerard Ruggie，“International Regimes，Transactions，and Change：Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order，”International Organization，vol.36，no.2，1982，p.384.是故，应对竞争中立国际规则的原则、规范层面的认同予以明确。在市场经济背景下，竞争中立国际规则的社会目标在于实现对市场经济体制下形式公正与实质公正的充分考量。

形式公正是市场经济体制有效运行的前提，实质公正则是市场经济体制公平和正义的体现，形式公正是实质公正的保障，二者辩证统一。竞争中立外在表现为国际规则的形式，实现的是规制国际竞争的经济效果，因此，竞争中立的国际规则存在着经济效率和实质公平双重面相。市场经济的效率源自市场自由原则，市场经济的稳定、合作与和谐源自市场的公平原则与机会平等。④参见刘志云：《国际经济法律自由化原理研究》（增订版），第299页。各发展因素间相互联系，经济因素无法脱离社会利益、社会福祉独立存在，对于形式正义的过度偏向将导致经济自由化之下社会福祉的缺位，不利于国际社会的可持续发展。因此，我国参与竞争中立国际规则的构建应以促进国际市场经济体制良性竞争为出发点，在满足形式公正的基础上促进实质公正，兼顾市场效率与公平，实现全球市场自由化与国家社会价值的折中。于企业竞争而言，应秉持“所有制中性”和“行为中性”相结合的立场，明确竞争中立并不等同于国有企业的特殊规制。是故，竞争中立国际规制的重点在于企业竞争行为，同时亦须注重对国有企业享受的竞争优势和承担的社会责任方面给予平衡考虑，既需考虑国有企业的竞争优势，也应承认国有企业承担的社会责任；既强调国有企业竞争规范，也强调市场运行机制的完善。⑤刘笋、许皓：《竞争中立的规则及其引入》，《政法论丛》2018年第5期。

（二）尊重各国共同利益，提倡扩散性互惠下的绝对利益

在竞争中立国际规则的构建中，各国对于国家相对利益与绝对利益的不同追求，以及对于国际合作的不同边数选择影响了其最终选择的路径的包容性、开放性和普遍性。因此，我国参与竞争中立国际规则合作亦需注重国家利益及合作模式的选择，以扩大合作共识与规则的延续性。在当前国际社会“复合相互依赖”的前提下，忽视国际关系现实、国家利益及国际规则互惠性的单向法律输出和封闭性法律输出都是不现实的。竞争中立国际规则本质上涉及的是在全球价值链中，对国家所有权在国际市场不同国家间迁移的联系、调和。南北方国家命运相戚与共、相互影响、相互促进。发展中国家仅依靠国内产业的自身发展形成竞争优势十分艰难，只有更多依靠政府干预和国家所有权的行使方能形成国际经济竞争中的相对优势。在竞争中立国际规则的合作中，应注重以多边主义为导向的开放性和包容性，考虑国别的特殊性，注重国家竞争优势的均衡，以互惠促进更为广泛的规则合作。在国际合作进程中，我国始终坚持经济全球化正确方向，积极参与全球治理体系改革和建设，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第62页。因此，我国主张的互惠应着眼于多边主义下的“扩散性互惠”，使谈判方能够预期其所达成的协定随着时间的推移会在量上带来大致平等的收益，而非完全即时的功利主义平等性，进而促成多方利益共识的达成和国际规则存续性的提升。②约翰·鲁杰主编：《多边主义》，苏长和等译，杭州：浙江人民出版社，2003年，第13、36页。

（三）提升国际认同，促进观念的求同存异

长期以来形成的国内偏好的稳定性持续影响着各国对于竞争中立、国有企业的不同看法。在竞争中立国际规则的合作中，观念的认同虽十分艰难但亦是实现求同存异之必要，有助于促进国家间对于规范的认同。基于各国社会观念的稳定性和变革的缓慢性，直接的价值输出并非寻求国际共识的有效途径，有时甚至可能起到相反作用。促使国际经济立法的方式之一，是将某种国内经济规范推向国家间层面，使其成为国际规范后将帮助国家利益的实现。③刘志云：《当代国际法的发展：一种从国际关系理论视角的分析》，北京：法律出版社，2010年，第107页。因此，宜借鉴竞争中立规则的起源即澳式竞争中立规则的构建模式，首先在国内规则和国内市场体制改革层面建立起规则基础和市场基础，进而在国际合作中缓步寻求相互认同和观念的变革；在国际社会和国家的双向同构关系之中，促成国家观念的输出、认同，以及国际社会对国家认同的反向形塑、再造、整合。

五、中国参与竞争中立国际规则合作的路径选择

基于当前竞争中立国际规则的分歧及我国在国际合作中弥合分歧的理念审思，加强竞争中立国际规则合作的主要方向应在于合作模式的选择、形式公正与实质公正的衡平及国内规则的认同。我国参与竞争中立国际规则合作具体路径的选择，应充分考量当前国际关系和国内实践进程，形成中国方案。

（一）遵循“多边—区域”的国际合作进路

如何形成较为完善且适应我国社会经济和国有企业发展情况的竞争中立框架立场和话语体系，是顺应竞争中立规则国际造法趋势，通过国际合作维护我国国有企业海外利益所面临的必然问题。我国是“真正的多边主义”的坚定维护者，亦是区域合作的积极参与者。多边主义在国际关系理论中有其特定的内涵，和“多边”的含义不同，“多边主义”是一种信念，有着与其他形式安排不同的特征，即在普遍化行动原则的基础上协调三个或者三个以上国家的行为，具有不可分割性、普遍的行为准则、扩散的互惠性。④约翰·鲁杰主编：《多边主义》，苏长和等译，第15、60—61页。由此，多边主义被赋予了高度的包容性、开放性和稳定性，能够实现对最大多数国家、经济体利益的协调与兼顾，符合国际合作与经济全球化的应有之义。区域化虽已逐渐成为当前国际经贸规则谈判的主要特征，但却不可避免地存在着广泛性、稳定性、一致性等方面的局限，区域合作应作为多边主义的合理补充和必要助推器，于多边主义语境下加以合理使用。

基于此，从参与竞争中立规则国际合作的理念、原则出发，结合当前竞争中立国际规则实践及发展趋势，我国参与竞争中立国际规则合作的总体路径应遵循：坚持多边主义立场，形成区域层面话语权，构建“多边—区域”的合作进路。注重探寻并引导构建多数国家的价值共识，在全球市场自由化和国家社会价值间寻求合理平衡，促进国家竞争优势的均衡发展。

首先，在多边层面，WTO关于竞争中立的谈判主要集中于补贴规则议题之中。在美国主张的“政府控制说”被“美国对部分中国产品征收最终反倾销反补贴税案”①United States—Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，WT/DS379.（以下简称DS379案）上诉机构的报告否决之后，美欧日通过发布联合声明及提交WTO改革建议，力图继续扩充WTO补贴纪律的其他实体和程序规则。如增加禁止性补贴、强化补贴通报和反通报制度、提高补贴透明度等，其提议的内容虽未明确提及但仍直接指向对国有企业补贴的约束。虽然WTO关于补贴和国有企业纪律的谈判面临着美欧日对规则泛化的挑战和分歧，但其仍是多边谈判的首选平台和多边主义最为有效的表达。在此背景下，我国应联合具有相似利益诉求的WTO成员国，以WTO基本原则和竞争中立原则为指引，积极参与WTO补贴议题的谈判，以应对美欧日改革方案对我国及我国国有企业造成的不利影响。第一，应在坚持DS379案确立的“政府权力说”标准基础上，于WTO谈判和补贴案件中，就“公共机构”的认定提出更为明确具体的标准，避免国有企业与公共机构认定的不确定性。第二，就美欧日提出的WTO补贴规则改革建议，应以WTO补贴规则的“所有制中性”和“行为中性”为准绳，准确判别其对WTO原则和竞争中立的偏离，进而对其主张提出有力回击。尽管竞争中立的理念具有共性，但是竞争中立的制度及其实施具有个性。②应品广：《竞争中立规则研究：国际比较与中国选择》，北京：中国政法大学出版社，2020年，第93页。如何构建一个符合更多国家发展实际和需求的竞争中立规则体系，实现全球市场自由化和国家社会价值的平衡，WTO的多边模式不失为一条完善的进路。

其次，于区域层面，区域经贸合作应在WTO基础上作出补充与完善。区域层面的竞争中立国际规则理应遵循WTO关于非歧视、透明度的基本原则，及WTO补贴规制的应然标准，在多边框架下开展合作。我国可借助RCEP生效及申请加入CPTPP的契机，积极参与并发展区域经贸合作竞争中立规则。RCEP竞争规则的“所有制中性”和“行为中性”导向折射出实质公正性内涵，加入条件的宽松亦保证了协定高度的开放性和包容性，反映出包容求同的理念原则。作为RCEP的主要缔约国，我国应积极推动RCEP的辐射面以涵盖更多不同经济体制、不同发展阶段国家，促进身份及利益的相互认同；同时与其他缔约国适时开展升级谈判，寻求RCEP竞争中立规则标准的完善。在我国已正式提出申请加入CPTPP的背景下，理应保持WTO多边谈判、RCEP区域合作与全面对接CPTPP国有企业规则的并轨运行。我国目前处于申请加入CPTPP的初始程序，接下来需要经历“委员会协商一致启动加入程序—设立加入工作组展开谈判—委员会批准加入书—所有缔约方国内法律程序通过”的多个阶段；且须“证明将遵守CPTPP所含所有现行规则的方式”，并“承诺提出最高标准的关于货物、服务、投资、金融服务、政府采购、国有企业以及商务人员临时入境的市场准入出价。”③全面与进步跨太平洋伙伴关系协定委员会：《关于CPTPP加入程序的决定》，CPTPP/COM/2019/D002，第623—625页。同时，我国应积极谈判争取国有企业附件中和其他国家同等待遇的特殊例外，亦要对CPTPP所规定的就国有企业相关问题扩大适用的谈判留有充分预期和准备。申请加入CPTPP意味着国内规则的全面改革与国际谈判的长远推进，是我国参与竞争中立规则国际合作的挑战亦是契机，是应对WTO补贴规则谈判缓慢性的灵活策略。

此外，我国发起的“一带一路”倡议，是现行的多边、双边以及区域合作机制，其具有的“契约性”特征并不强求各国发展战略和发展规划等相互对接和耦合的绝对稳定。④徐崇利：《“一带一路”国际经济法律制度的“契约性”特征》，《法学》2019年第3期。该倡议有助于实现沿线国家的融合发展，为包括国有企业在内的各类企业“走出去”提供充分契机和公平竞争的平台，是竞争中立国际规则合作的坚实土壤。“一带一路”倡议不仅能够为沿线国家竞争中立规则改革提供开放的合作平台，亦能够集合具有相似改革诉求的各发展中国家，从而为竞争中立国际规则合作创造更为深入的共识。在此背景下，我国宜借鉴现有竞争中立国际规则体系，主动联合“一带一路”沿线具有相同或相似改革诉求的国家，协同开展“一带一路”背景下竞争中立国际合作实践。基于“一带一路”倡议的国别现状，可以通过双边合作机制逐步引入竞争中立原则，制定更为详细且标准较高的竞争透明度、监管中立、监管合作等规则；对于较为敏感的国有企业补贴规则，在与“一带一路”发展中国家的合作间应设置适当的缓冲期以逐步寻求改革共识，进而不断协调、充实、完善“一带一路”国家间竞争中立合作的方式和内容。

（二）形成竞争中立国内规则体系

实现竞争中立的中国化，一方面是为激发国有企业的市场竞争活力，更好发挥其国民经济支柱职能和“走出去”功能；另一方面有助于推进我国高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，加快建设贸易强国。①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第32、33页。引入竞争中立国际规则及参与相关合作，实质上是“国际—国内—国际”的特殊法律移植过程，不同的竞争中立国际标准并不构成竞争中立规则国内化的外部阻碍。面对我国国有企业改革现存的典型问题，应逐步实现竞争中立的中国化，将市场化改革和制度型开放的决心变成行动。②张春霖：《CPTPP的国企规则不是中国加入的障碍》，《中国改革》2021年第1期。

其一，完善竞争中立国内规则的整体架构。将我国提倡的竞争中立国际规则推向国际的合理基础，应在于规则本身对于国际经济、国际关系及现有国际规则的适应性，以此寻求更为广泛的国际认同，并在一定程度上抵消针对所谓“非市场经济”国家的国有企业规则所带来的可能不利影响。在竞争中立国内规则的构建中，尤其需要注重“自上而下”和“自下而上”相结合，既要做到国际规则的内化，又要注重国家利益和国家偏好的选择。故需整合现有竞争中立国际规则，将其合理部分融入国内规则体系之中，结合本土实践历程和现状，促进竞争中立国际规则中国化。具体而言，应于立法中确立竞争中立原则，在此基础上就竞争中立规则的规制对象、实施主体、国有企业补贴规则、竞争透明度规则、监管及公平竞争审查规则等作进一步整合完善，从而在国内竞争法制之中逐步确立竞争中立原则和规则体系。

其二，进一步规制国有企业交叉补贴。国企分类改革是实施竞争中立的前提，需明确政府公共服务职能和商业职能的具体外延，从而准确区分非商业补贴和商业补贴的界限，同时为应对国际上通过非商业援助规范对WTO反补贴规则扩大适用提供国内规则依据；为最大程度消除国际上对于我国国有企业援助政策的疑虑，可考虑就我国国有企业所获得的补贴名目、内容，以及补贴资金的使用去向和数额进行信息公开，并为补贴可能影响的相关行业提供相应的质询渠道。

其三，引入国有企业竞争透明度规则。作为WTO的基本原则，透明度有助于减少政府之间，国家、经济行为者和公民之间的信息不对称，对贸易和投资体系的系统稳定至关重要。应遵循WTO关于透明度的基本原则，结合CPTPP、CAI等透明度标准，参考OECD所发布的《经合组织国有企业公司治理指引》等国有企业治理框架，逐步将更高标准的透明度规则纳入我国国有企业改革进程中。需要注意的是，对国有企业透明度的规制并非要求国有企业做到完全的透明和信息公开，其目的和出发点应当在于避免国有企业和其他企业信息的不对称，并为实现对国有企业良好的评估监督提供透明度基础。

其四，改革国有企业监管中立机制。我国国有企业监管中立机制存在完善的空间，相关改革可在以下方面予以推进：第一，设立政策制定机关和公平竞争审查工作联席会议结合的审查机制，明确联席会议外部审查的职能、审查范围，通过内外部机制的协同实现更有效监督；第二，将政府与国有企业的关系，及对国有企业的监管明确纳入公平竞争审查规范之中；第三，健全对国有企业的“事前—事中—事后”全流程监管机制。通过联席会议对涉及竞争中立的政策进行出台前审查；保障国有企业大型项目实施中其他竞争企业知情权和投诉渠道；建立国有企业向监管部门和社会公众作定期自我评估和报告的制度；第四，建立竞争中立“成本-收益”评估机制。通过国内实践确立竞争中立“成本-收益”评估分析方法，以期逐步纳入竞争中立规则的国际谈判与合作之中，避免竞争中立审查机制的滥用。

结语

在国际经贸规则的构建过程中，发达国家从经济发展角度出发，而发展中国家则更多倾向于构建一套保护国家财产权的国际法规则。③参见张庆麟：《论晚近南北国家在国际投资法重大议题上的不同进路》，《现代法学》2020年第3期。二者的价值取向必然存在分歧，但亦存在弥合协调的可能性。我国参与竞争中立规则的国际合作及国内改革，虽将面临艰难的取舍，但亦将为我国国有企业改革和参与国际合作话语权提升提供有效的外在驱动力，并在现有发展基础上形成更为深厚的内在竞争力。