宪法国民健康条款的规范阐释*

张肇廷

一、问题的提出

健康不仅是一种身体状态，更是一种重要的治理能力。(1)参见杨立华、黄河：《健康治理：健康社会与健康中国建设的新范式》，载《公共行政评论》2018年第6期。新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件的出现，引发了诸多关于国民健康的全民性反思与时代之问。全民健康不仅是小康社会的考量标准，更是中国国家治理能力现代化的重要指标。(2)参见余达淮、王世泰：《习近平关于人民健康重要论述的内涵、实践价值与世界意义》，载《南京社会科学》2020年第12期。党的十九大报告正式提出“健康中国战略”的政治决断，二十大报告进一步强调“推进健康中国建设”，构成国民健康治理的中国表达。健康治理是一项系统工程，“依法治理”则是其最基本的治理路径。中国卫生健康事业发展的重要因素正是国民健康权利不断被重新界定和确认，并通过法治方式推动国民健康权利内涵和保障范围的不断扩大，从而发挥法治保障的功效。宪法是法治体系的基础规范，在依宪治国的时代境遇下，要求通过宪法治理形成社会共识。(3)参见韩大元:《宪法实施与中国社会治理模式的转型》，载《中国法学》2012年第4期。同时，由于部门法无法在国民健康规范的实施与健康权利的保障等问题上作出根本性阐释，需要寻求根本性规范的指引。可以说，国民健康不仅是政策问题，也是一个法律问题，更是一个宪法议题，国民健康的依法治理首先要求依宪治理，实现由政策之治到法律之治再到宪法之治的路径转变。

在宪法学研究向法解释学转向的过程中，需要“以对宪法文本的理解和阐释为根本内容”，(4)张翔：《宪法学为什么要以宪法文本为中心？》，载《浙江学刊》2006年第3期。“认真对待宪法文本”(5)韩大元：《认真对待我国宪法文本》，载《清华法学》2012年第6期。成为国民健康依宪治理的前提。回归宪法文本，既要通过对宪法条文的解释和理解探究其规范内涵，也要通过指导思想的阐明、原则的具体化以及规范之间的相互关联，把握宪法规范的整体结构，凸显其法秩序的整体价值。经过历次修改后的现行宪法的部分条款涉及保障国民健康的指导思想、发展目标、基本手段、基本内容等原则规定，这部分“国民健康条款”是国民健康宪法治理的理论与规范依据，是实施健康中国的根本规范。法学界对于国民健康权利的保障给予了较多关注，主要聚焦于健康权概念、属性、历史演进的理论考察，健康权的法治实践与策略研究等，且停留在国际法视角上的健康权保护，较少从规范分析的角度对国民健康治理的理论与规范依据作系统性探究。已有的有关国民健康规范的讨论也散见于国民健康法治实践的研究中，缺乏对宪法中国民健康规范的整体诠释，尤其是规范之间的关联。同时，我国宪法中国民健康条款历经数次变迁，从宪法史的视角对国民健康条款的考察也明显不足。

为了弥补该领域现有研究的不足，本文借由”文本-规范”的研究方法，拟在宪法史视角下考察国民健康条款的基础上，着重对现行宪法中国民健康条款的构造与内涵进行系统梳理和诠释，明确宪法国民健康条款的规范效力。本文认为，惟有明确宪法国民健康条款结构和内涵，才能为健康中国战略下保障国民健康的立法、行政、司法等提供合法性基础与理论参照，为健康中国战略的全面推进提供根本法指引。

二、宪法国民健康条款的确认与演变

现行宪法中的国民健康规范体系是在长期的宪法变迁中不断形成的。革命战争时期的国民健康理念在新中国成立后得以延续和发展，在第一届政协全体会议制定的共同纲领中，明确了保障特定主体健康的国家义务，构成宪法国民健康规范的雏形。在共同纲领的基础上，“五四宪法”对国民健康进行了更为明确和具体的表述。由于极“左”错误思潮的影响，“七五宪法”将国民健康事业的目标从权利保障转变为政治服务。“七八宪法”在国民健康方面实现了向权利本位的回归，一定程度上丰富了国民健康规范的内涵。改革开放后，中国不断探索和发展符合中国国情的国民健康治理道路和制度模式。“八二宪法”颁布实施后，国民健康方面的宪法规范不断完善，人民健康的宪法定位得以明确，多领域、多层面、多角度的国民健康规范体系逐步构建。国民健康权利保障是中国宪法权利体系的重要“试金石”，要想准确理解和把握宪法国民健康条款的结构和内涵，需要在宪法演进历程中认知其背后的缘由和目的。

(一)传统社会主义国家宪法的影响

二战后，在国际人权运动及其规范体系的示范作用下，各民主国家一般都在其宪法文本中以多样化的形式、从不同角度对国民健康权利作出规定，或以国家目标的形式规定公民健康，或明确公民享有医疗和健康照护的权利，或突出采取措施促进公众健康的国家义务，等等。(6)See Eleanor D. Kinney & Brain Alexander Clark, Provisions for Health and Health Care in the Constitutions of the Countries of the World, 37Cornell International Law Journal,Iss.2(2004).无论哪种方式，均旨在从宪法实施角度对国民健康施以根本法保障。在生产资料公有制和高度计划经济体制下，国家控制着大多数资源，国民健康政策的实施与健康权利的保障也具有高度计划性，受到全民所有和社会主义制度理念的影响，国家积极采取措施保障国民健康的意义和空间较大。与社会主义国家的性质相适应，国家高度重视工人和职工在劳动中的健康问题。据此，在保障国民健康的宪制实施过程和制度要素方面，传统社会主义国家宪法将国家保障劳动者休息权、满足公民在非健康状态下获得物质保障，以及规定相应的保证措施，作为保障国民健康的基本内容加以确认。(7)1936年苏联宪法规定，苏联公民有休息的权利以及在年老、患病或丧失劳动能力的时候享受物质保障，并规定了相应的权利保证方式。以苏联社会主义模式为制度安排基础的传统社会主义国家的宪法，被作为新中国制宪的重要参照，“‘五四宪法’是以自己的经验为主，也参考苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。”(8)许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第232页。在此基础上，将1936苏联宪法与我国历部宪法进行对比，不难发现，前者“物质保障权(休息权)+权利保证方式”的国民健康规范结构被很好地运用到了我国历部宪法中，在该类国民健康条款的表达方式上具有明显的一致性。

除此之外，“五四宪法”在具体内容上也综合考虑了实际国情而作出灵活性规定。由于我国实际的发展水平，以及“五四宪法”作为过渡时期宪法(9)刘少奇在在宪法草案的报告中表示，“因为我们这个宪法是过渡时期的宪法，所以它同社会主义社会已经建成时期的宪法不能不有所区别。”参见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》(第五册)，中央文献出版社1993年版，第507页。的特殊定位，决定了制宪中不能完全照搬1936年苏联宪法所规定的权利保证措施。宪法草案初稿说明中提到：“宪法草案保证公民的各种权利，同时规定了逐步扩大物质保证的措施，一下子是保证不了的。这合乎我们国家的实际情况。”(10)许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第187页。毛泽东进一步谈到，“公民权利的物质保证，将来生产发展了，比现在一定扩大，但我们现在写的还是‘逐步扩大’。这也是灵活性。”(11)中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第327页。正是在“对公民权利能做到的就规定，暂时做不到的就不规定”(12)蔡定剑：《宪法精解》(第2版)，法律出版社2006年版，第46页。的原则下，“五四宪法”将苏联宪法中的“物质保障”调整为“物质帮助”并延续至今，在实现劳动者休息权和物质帮助权的保证措施方面则采用了“逐步扩大”的渐进式规定，这一思路在“七八宪法”中得以延续。受“左”的错误思潮影响以及社会生产力水平的限制，“七五宪法”并未规定实现休息权和物质帮助权的具体保证措施。改革开放以后，苏联模式对中国各类体制的影响已经逐渐式微。随着社会主义生产力的发展以及国民健康治理实践的丰富，单纯的渐进式、计划式的国民健康保证方式成为制约健康事业发展的桎梏。在这种背景下，以“五四宪法”为基础的“八二宪法”开始重新调整国民健康权利的保证方式，不断推进国民健康制度创新，但在规范设置结构上仍沿用了原有的体例。在保障因素上，明确了提供物质帮助的主体即国家和社会；在保障方式上，不再采用“逐步扩大(发展)”的渐进式规定，直接明确国家的积极给付义务。

(二)健康权利主体的多元化

受社会主义理念的影响，宪法确立了社会主义公有制的所有制结构，与之相应的是，社会所有制的主体由联合起来的全体劳动者共同组成，他们共同占有生产资料和生产力的总和，劳动者成为社会的主人。由此要求一切有劳动能力的社会成员都必须参加劳动，通过劳动获得个人消费资料，即列宁所提到的，“工人政权力求实现社会主义的第一个主要根本原则就是‘不劳动者不得食’”。(13)《列宁选集》第27卷，人民出版社1958年版，第365页。根据这一原理，劳动者在创造生产力的同时相应获取一定程度的健康保障。然而在社会保障体系尚未建立的情况下，“不劳动者不得食”是无法实现的，这种分配模式决定了当时宪法所确认的健康权利主体具有一定的时代局限性。随着社会主义实践的不断发展，宪法关于国民健康权利的规范形式随着政治实质的变化而不断调适，健康权利主体的范围也随着分配模式的调整而变化。“八二宪法”颁布实施以来，“不劳动者不得食”的分配模式得以更正，其中具体的反映和表现之一就是健康权利主体趋于多元化。

在按劳分配模式和计划经济影响下，宪法将工农为基础的劳动者作为国家给予物质帮助、发展卫生事业的权利主体。根据马克思主义的政治经济学原理，劳动力或劳动能力是人的身体即活的人体中存在的、每当人生产某种使用价值时就运用的体力和智力的总和，(14)参见中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《马克思恩格斯选集》(第2卷)，人民出版社1995年版，第172页。劳动者包括脑力劳动者与体力劳动者。新中国成立伊始，确立了“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的卫生工作原则。(15)参见中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(1949年10月-1966年5月)》(第7册)，人民出版社2013年版，第25页。在这一原则的指导下，“五四宪法”确立了包括工人、公民、知识分子、手工业者、非农业个体劳动者等在内的劳动者的健康权利主体地位。社会主义建设曲折发展时期，在极“左”方针的影响下，“不劳动者不得食”的分配模式日益凸显并被宪法确认，在“以阶级斗争为纲”的政治路线下，作为剥削阶级的资产阶级、俗称“臭老九”的知识分子等纷纷被排除在劳动人民范围之外。(16)“七五宪法”制定中，有人提议，“五星红旗的4颗星减去2颗，即减去一个资产阶级，减去一个臭知识分子。只要工农就行了。”参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第444页。很显然，“七五宪法”中作为健康权利主体的劳动者的范围有了相当程度的限缩，卫生事业的发展也从权利保障转向为无产阶级政治服务。“七八宪法”中延续了过去分配模式的错误表述，但有关国民健康规范则恢复了“五四宪法”的规定，这一时期作为健康权利主体的劳动者的范围有所扩大。

改革开放后，伴随着经济体制改革的启动，多种经济形式的合法地位在“八二”宪法中得以确立，多种分配模式也相应获得宪法确认，劳动者不再局限于过去的范围。在“剥削阶级作为阶级已经消灭”的情况下，不应有不劳而获的现象存在，为此“八二宪法”作出了劳动既是权利也是义务的认定，即劳动被视为一项公民必须履行的义务，所有公民都有可能成为劳动者，摈弃了过去“人民享有权利，国民履行义务”的错误理念。据此，单纯将劳动者作为健康权利主体的规定已经失去了合理存在的空间。“八二宪法”在健康权利主体的认定方面给予了差别对待：一是休息权以劳动权为前提，休息权的享有者是劳动者而非一般公民；二是将国家提供物质帮助以保证其健康状态的权利主体由劳动者扩展至一般公民。“公民是法律上权利和义务的主体，享受宪法所保障的权利，担负宪法所规定的义务。”(17)许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第209页。此时，相对于“劳动者”而言，一般公民才是“八二宪法”上的健康权利主体。此外，“八二宪法”还对不具备劳动能力或尚未完全丧失劳动能力的青年、少年、儿童、残障人士等群体给予特殊保障，保持其健康状态。至此，宪法确认了包括一般的抽象主体与具体的特殊主体相并存的健康权利主体结构，这是健康权利主体进一步多元化的宪法呈现。

(三)健康权利宪法保障范围的扩大

宪法修改明确了人民健康的宪法地位之后，国民健康条款的内涵不断得以丰富，健康权利的保障范围不断扩大。自“八二宪法”对“国家发展医疗卫生事业”“保护人民健康”进行宪法确认，进一步扩大了公民的健康受益权。与此不同的是，将发展卫生事业作为公民物质帮助权的保障措施一直是宪法国民健康规范的重点。早在革命时期，在“减少疾病以至消灭疾病”(18)中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第1卷)，人民出版社1993年版，第310页。的要求下，中国共产党通过一系列政策和法律手段保障人民健康，并将“推广人民的医药卫生事业”作为党的事业的组成部分写入党的政治报告。(19)参见《毛泽东选集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第1083页。《陕甘宁边区宪法原则》首次将国民健康确定为“人民权利”，并以“发展卫生教育与医药设备”为具体保证方法。(20)参见袁瑞良：《人民代表大会制度形成发展史》，人民出版社1994年版，第546-547页。新中国成立后，面对卫生资源匮乏、医疗水平低下，尤其是不少党政领导干部“只把饿死人认为是政府的责任，因不卫生而病死人则重视不够”的局面，(21)参见中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集(一九四九年十月-一九六六年五月)》(第7册)，人民出版社2013年版，第27页。毛泽东指示要求把卫生、防疫和一般医疗工作作为一项重大的政治任务，(22)参见中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第176页。卫生事业继续成为新时期健康治理的重点。“五四宪法”承继过去革命时期国民健康理念与政策，并完成对新中国成立以来国民健康治理实践的宪法表达，确认将卫生事业作为物质帮助权的保障手段。受“无病即健康”的传统健康观的影响，这一时期群众卫生事业的发展以防止疾病的传播与流行为直接目的。随着健康概念的不断演变与丰富，单纯将发展卫生事业作为一项附带性的保障措施具有一定的局限性。经历了数次宪法修改，发展医疗卫生事业的宪法地位从公民物质帮助权的保障措施转变为独立的国民健康保障方式，健康受益权的保障程度大大提高。

尽管宪法多侧重于健康权利保障中的医疗卫生事业，但由于健康影响因素的多元化发展，单纯的保障方式不足以为国民健康事业提供坚实的法律基础。回顾国民健康条款的宪法史，加强对健康外部影响因素的干预与保护是宪法国民健康规范演变的一个重要趋势。一是自“七八宪法”开始，宪法就对与健康相关的环境权利进行宪法确认，这对健康权利保障范围的扩大具有重要意义。随着环境污染损害健康事件频发，环境健康问题日趋严重，作为一项与包括健康权在内的多种基本人权相交叉的新型法权，环境权利的宪法确认与实施极大地扩充了健康权的保障范围。从宪法解释的角度来看，环境保护既可以作为一项单独的基本人权，也属于健康受益权的重要内容，宪法确认的是一种范围更广的健康权利。二是对体育健康促进的宪法确认。过去宪法确认的是以医疗卫生体系为核心的健康治理模式，“八二宪法”将体育事业由过去单纯的国家文化事业类型转变为保护人民健康的组成部分，发展体育事业的宪法确认是新时期人们“主动健康”理念的全新体现，弥补了过度倚重医疗卫生体系的治理模式的失衡局面，形成体育健康与卫生健康的双轨制健康治理模式。(23)参见董传升等：《体育融入大健康：健康中国治理的“双轨并行”战略模式》，载《北京体育大学学报》2018年第2期。随着宪法演进，环境保护、体育发展等权利被囊括于宪法意义上的健康权利的范畴，使得健康权利的范围超越了“健康权”本身而被扩大到与其相关的其他人权领域，强化了诸多基本权利与健康权利的关联性，丰富了健康权利的内涵。

(四)健康防御权结构的宪法表达

与西方人权理论相较而言，传统社会主义国家宪法在国民健康权利的保障上更加强调政府的主动作为，要求提供基本医疗卫生服务，建立基本医疗卫生制度等，对国民健康的干预较多。基于国家政权基础以及防止疾病的现实需要，“八二宪法”之前，宪法并无过多强调对健康权利的消极防御，国家基于宪法和行政法上的职责而积极作为。正如学者所谈及的，中国宪法对基本权利的保护是建立在对国家权力的信任基础之上，而非权利与权力的对峙观念。(24)参见翟国强：《经济权利保障的宪法逻辑》，载《中国社会科学》2019年第12期。按照传统人权分类标准，健康权利往往被认为是典型的积极人权，但基于健康治理需求的变化与人权理论的不断演进，不同类型的权利开始向融合化方向发展，相应的国家义务也呈现复合性特点。健康权利除了享有获取相应医疗服务等积极权利外，也应具有能够自由控制自己的健康和身体而不受干涉、要求公权力尊重和保护公民健康及排除侵害的面向。因此，健康权利无法纳入纯粹消极权利或纯粹积极权利的范畴。(25)参见陈煜鹏：《健康权法律性质的二重性》，载《社会科学家》2020年第2期。如何防止将健康权利简单归结为“物质帮助权”，发掘健康权利的防御权理念以实现不同类型权利的融合，成为宪法国民健康条款演进的一大趋势。

与这一理念相适应的是，宪法不再单纯从政府积极作为的角度保障国民健康，转向寻求消极自由与积极保障相结合。过度强调通过发展医疗卫生事业保障国民健康的理念被取代，排除违反人权所造成的健康侵害为宪法所确认，这里的侵害既包括国家的侵害，也包括任何第三人的侵害。一是国民健康不被任何第三人侵害，具体体现在对宗教信仰自由的限制性规定。“八二宪法”明确规定了任何人不得利用宗教进行损害公民身体健康的活动，这也成为宪法对国民健康消极防御权的首次规定。二是实现公权力对国民健康权利的尊重和保护，使其成为普遍接受的宪法价值共识。在“国家尊重和保障人权”的宪法原则中，“尊重”既意味着国家负有不侵犯的消极义务，也要求国家保护各项权利免受来自任何第三方侵害。(26)参见焦洪昌：《“国家尊重和保障人权”的宪法分析》，载《中国法学》2004年第3期。可以说，这一原则最能体现国民健康权利所具有的防御权与受益权的双重宪法结构和意涵。一方面，国家对国民健康权利的干预要受到合理的限制，防止公权力对国民健康权利的侵犯。另一方面，作为公权力主体的国家负有国民健康权利的保护义务，需要采取积极有效的措施保证权利的实现。

三、宪法国民健康条款的规范构造

在国际法层面，健康权利的发展路径具有从国际法向国内法扩展的特点。(27)参见王晨光、饶浩：《国际法中健康权的产生、内涵及实施机制》，载《比较法研究》2019年第3期。而在国内法层面，面临现实中的国民健康保障需求，首先是通过相应的政治决断并加以政策措施的保障，进而借由宪法变迁追认其宪法正当性，在此基础上，健康权利通过宪法国民健康条款的贯彻实施得以保障。因此，对宪法国民健康条款的理解需要与特定时期的国民健康战略与政策实践相联系，明确宪法国民健康条款的结构与内涵是在法治轨道保障国民健康的基础性工作。任何一项宪法规范并非简单的排列组合，其结构也不是单一的，对宪法国民健康条款的理解需要将其放置在宪法规范的整体结构中加以考量，既要关注规范本身的功能与涵义，厘清其内部规范要素，也要把握各规范之间的关联与其在规范体系中的位阶与地位。

(一)国民健康的总领性条款

继《世界卫生组织宪章》首次明确健康权这一概念后，(28)《世界卫生组织宪章》序言规定：“享有最高可获致的健康标准是每个人的基本权利之一，不分种族、宗教、政治信仰、经济或社会状况。”一系列有关健康权利的国际人权公约共同构成了国内健康权规范的重要参照。从宪法层面来看，宪法的基本权利属于写在宪法上、经宪法实定法后的人权，除了人之所以为人而自然享有的权利之外，还包括国家主权原理下的公民权。(29)参见林来梵：《宪法学讲义》(第3版)，清华大学出版社2018年版，第301页。“国家尊重和保障人权”入宪被认为是“社会主义民主和法制达到一个新水平的标志”。(30)信春鹰：《国家尊重和保障人权——关于人权入宪的历史意义》，载《求是》2004年第9期。尽管宪法文本中未将健康权作为一项独立且明确的权利类型加以列举，但“人权条款”实则容纳了健康权这类宪法未列举的权利，(31)参见张薇薇：《“人权条款”：宪法未列举权利的“安身之所”》，载《法学评论》2011年第1期。使得宪法未列举的权利可以被作为基本权利而得到宪法层面的保护。(32)参见张翔：《基本权利的体系思维》，载《清华法学》2012年第4期。据此，学界普遍承认健康权作为宪法基本权利的权利定位。(33)参见焦洪昌：《论作为基本权利的健康权》，载《中国政法大学学报》2010年第1期；解志勇：《卫生法基本原则论要》，载《比较法研究》2019年第3期。其一，“人权条款”强调了健康不受侵犯的消极权利层面的宪法保护。宪法以约束国家权力、规定公民权利为基本精神，“人权条款”更大程度上是防止公权力对公民健康权这类固有权利的侵害，课以国家消极的不侵犯人民健康的义务。其二，在“尊重”维度之外的“保障”层面，要求国家积极采取保障措施，消除对公民健康的潜在风险，提供医疗服务、公共卫生服务、健康社会保障、医疗救助、紧急医疗救治等，(34)参见陈云良：《基本医疗卫生立法基本问题研究——兼评我国〈基本医疗卫生与健康促进法(草案)〉》，载《政治与法律》2018年第5期。而这也在宪法其他规范及法律中得以体现。可以说，“人权条款”内含了健康权利保障的价值意蕴，构成了整个宪法国民健康规范的权利根基和价值指引，一切围绕健康事业的立法实施、政策战略等均以尊重和保障公民的健康权为终极目的。

(二)国民健康的预防性条款

随着医疗技术的发展和健康需求的转变，公共健康政策理念经历了从疾病治疗到预防保健的转型，(35)参见翟绍果：《从病有所医到健康中国的历史逻辑、机制体系与实现路径》，载《社会保障评论》2020年第2期。全领域、全层次、全主体、全过程的健康治理俨然成为健康中国建设的新范式。社会经济环境因素、物理环境因素、个人因素等构成影响个人健康的三类主要因素，健康的社会决定因素的广泛性催生了“把健康融入所有政策”的健康理念，“预防为主”也成为健康中国战略的原则之一。正如习近平指出，“预防是最经济最有效的健康策略。”(36)习近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》，载《求是》2020年第5期。预防为主的健康治理理念在宪法中有了具体呈现：一是对重点人群的健康维护与健康教育，二是对重点领域的健康预防。

首先，宪法第43条通过规定劳动者的休息权以实现对其健康的保护。劳动者的休息权是指在对外输出具体的劳动量、获取工资待遇的同时，享有一定限度内的休息、休养和休假的权利，其目的在于使劳动者的体力和精力得以恢复，从而维护劳动者身心健康，提高劳动效率。早在“五四宪法”中就已明确了劳动者的休息权，考虑到国家经济发展的实际情况，宪法第43条对劳动者休息权的规定较为原则而不宜太具体。(37)参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第139页。该条款要求国家通过积极建立相应的给付制度，对劳动者休息权加以保障，从而预防疾病、劳动伤害等情况的发生，内容上则是通过规定工作时长、休假制度以及建立疗养院、休养所、图书馆、公园等公共设施来逐一实现，这在《劳动法》中得以具体化。

其次，宪法第46条第2款明确了对青少年、儿童的健康教育。加强健康教育是普及健康生活、抵御疾病的重要内容。“树立健康第一的教育理念”(38)中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第652页。要求将健康教育纳入国民教育体系，把健康教育作为各个教育阶段的重要内容。体质是健康的基础，健康是体质的外在展现，青少年、儿童是国家和民族发展的未来，健康教育也必然要以中小学为重点。从“五四宪法”时的“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”到“七八宪法”时的“国家特别关怀青少年的健康成长”，再到“八二宪法”时的“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，宪法第46条第2款从属于受教育权条款，是对国家教育方针的规定，内含对青少年、儿童特殊群体的健康教育。

最后，宪法第21条第2款、第36条第3款、第26条第1款分别从体育、宗教、环境领域实现了对公民的健康预防。一是宪法强调了发展体育事业的国家义务。体育事业的发展水平是国家和社会文明进步程度的重要标识，体育的价值不仅体现在增强人民的体质健康，还能有效增强人的精神、心理和社会的健康，(39)参见万炳军等：《“健康中国”视域下体育的价值定位、历史使命及其实现路径》，载《北京体育大学学报》2017年第11期。在推进健康中国和体育强国的建设中，体育将承担更多更大的历史使命。为此，国家制定并完善《体育法》，为国家实施全民健身战略，完善全民健身公共服务体系、开展全民健身运动、优先发展青少年学校体育及促进重点特殊人群体育活动等政策举措提供了基础性的法律保障。二是宪法明确了国家防止宗教对健康的侵犯。我国一贯坚持宗教信仰自由的基本政策，正常有序的宗教活动受国家保护，故“不得利用宗教破坏社会秩序”的本意，并非强调宗教信仰自由的潜在风险，而是针对于“利用宗教”或“以宗教为借口”的恶意行为的防范与制裁。(40)参见陈欣欣：《法治与宗教信仰自由》，载《中国宗教》2015年第7期。特别是当部分极端宗教活动对公民的健康权乃至生命权造成侵害的时候，则已经远远超出了宗教信仰自由的范畴，背离了宗教本身所应倡导的健康生活的初衷，侵犯了国家保护的公民身心健康的法律底线。三是宪法明确了建设健康环境的国家责任与任务。环境是影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和。大气污染、水污染、土地荒漠化等环境问题已然构成复杂的整体性恶性循环，对人类健康和发展产生了广泛而严重的威胁。基于环境破坏和污染造成健康损害的事后救济远远不能填补损害的事实，因此“预防为主”成为环境保护与改善的重要原则之一，国家需要通过法律和政策手段防止环境中可能存在的污染和公害对公民健康造成损害，“深入打好污染防治攻坚战”，成为环境领域中保障健康的具体落实。

(三)国民健康的服务保障性条款

早期各法系主要是在私权的维度考虑健康权的体系框架和保护问题。(41)参见蒋月、林志强：《健康权观源流考》，载《学术论坛》2007年第4期。当自然人的健康权利遭到不法侵害或受到损害时，国家从消极层面为自然人提供一定范围内的公力救济。随着人口健康问题对国家治理的突出影响，健康权由私权上升为宪法保障的基本权利，公民健康权益的消极保护也开始向国家积极干预和介入转变，以“防止国家凭藉健康权的消极性推卸健康保障的责任”。(42)参见舒德峰：《健康权法理特征辨析》，载《烟台大学学报(哲学社会科学版)》2012年第4期。我国宪法在长期的变迁中形成了体系化的健康权利保障规范，如果说“尊重和保障人权”的规范是对公民健康权利的“不侵犯”“不干预”，那么宪法第14条、第21条和第45条有关基本医疗服务、医疗救助、健康社会保障、公共卫生服务等的规定，则是宪法关于公民健康权益保障的国家义务的直接体现，构成宪法国民健康规范的主体结构。

(1)健康保障。基于市场经济发展的需要，2004年修宪时在第14条第4款新增了发展社会保障制度的规定。关于宪法修正案草案说明中指出，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是深化经济改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”(43)全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第201页。从目的来看，社会保障是为保障全体社会成员的基本生存与生活需要，当公民健康受到威胁并影响生存与生活时，社会保障制度提供兜底性保护。从内容来看，社会保障制度主要从两大方面提供对公民健康权利的保障：一是社会保险，这是社会保障制度的核心内容，包括养老、医疗、失业保险等。国家需要完善全民医保体系、健全医保管理服务体系，充分发挥医疗保险制度对公民健康的保障功能。二是社会补偿，这是在突发公共事件发生并造成损害时，由国家担责对受害人作出补偿的制度，它是社会保障体系的“补漏”机制。在突发公共卫生事件应急处置中，对检测筛查、患者救治等方面的费用支持与补偿，正是该制度实施的典型体现。

(2)健康服务。“八二宪法”在第21条第1款首次明确了“人民健康”的宪法定位，以及落实“保护人民健康”的国家义务的具体措施，即发展医疗卫生事业、发展医药事业、鼓励和支持其他主体举办医疗卫生设施、开展群众性的卫生活动。其一，作为国家重要的公共事业，医疗卫生事业的发展是保障公民健康权益的主要手段。基于这一宪法规范的指引，我国制定了包括《传染病防治法》《基本医疗卫生与健康促进法》等众多法律，为医疗卫生事业发展提供法治保障。其二，强调现代医药和传统医药并重，并将中医药放在了重要位置，充分发挥中医药的独特优势。在修宪中有人指出，中医中药的发展长期得不到重视，长此下去将后继无人，这对我国中医中药的发展非常不利，宪法应当加以规定，以示重视。(44)参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第125页。宪法修改委员会采纳了这一意见。其三，鼓励和支持社会力量发展基层医疗卫生事业。尽管国家是公民健康权益保障的首要义务主体，但受国家发展条件与地区发展不平衡的限制，单纯依靠国家尚不能完全满足公民的健康需求，需要鼓励和支持社会力量的加入，为保障人民健康提供重要补充，主体包括农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织。

(3)物质帮助。我国历部宪法均对公民享有物质帮助权作出规定，“八二宪法”对此作了更加全面的细化。其一，公民在患病或因身体患病而部分丧失或完全丧失劳动能力时，有权从国家和社会得到一定的给付，即通过社会保险、社会救济等获取一定的物质给付或医疗服务等。其二，在公民物质帮助权的实现中，国家承担首要义务，社会起到重要的补充作用。从宪法精神来看，社会没有为公民提供物质帮助的义务。(45)参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第275页。鉴于社会组织在其中的巨大作用，可以鼓励社会组织为保障公民权利作出贡献，主体包括集体经济组织、人民团体、群众自治组织以及社会其他方面。(46)参见许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2003年版，第140页。其三，国家需要通过发展一系列具体的保障事业，以保障年老、患病或丧失劳动能力的公民能够更好享受这类物质帮助，具体包括发展社会保险事业、社会救济事业、医疗卫生事业。从宪法国民健康规范体系的内部来看，该条规定实则是宪法总纲中社会保障制度的规定在公民基本权利部分的具体呈现。

(四)国民健康推进的组织性条款

现有研究几乎都没有将宪法国家机构部分关于健康管理职责的规范纳入宪法国民健康规范体系内，但如前所述，对宪法国民健康条款的理解需要与不同时期的国民健康战略与政策实践相联系。从健康中国战略实施的宪法保障的整体性来看，除了明确的消极保护与积极保障的规范之外，“保护人民健康”目标的实现还需要通过相应的组织实施加以落实，体现在有关公民健康保障职责的组织机构的履职方面，包括国家权力机关对公民健康的组织保障、各级人民政府的健康管理职责、基层群众自治组织对公民健康的组织保障。

其一，宪法第70条第1款规定了全国人大设立卫生方面的专门委员会，作为最高国家权力机关开展卫生工作的机构，以适应国家管理专业化与科学化的需要。专门委员会的设置基本与国务院的部门对口，以强化对国务院工作的监督，它们在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关卫生与健康方面的议案，从专业的角度协助最高国家权力机关对卫生方面的问题进行调查研究、提出建议。其二，宪法第89条第7项明确了国务院在卫生工作方面的职权，从“五四宪法”的“管理”转变为“八二宪法”中的“领导和管理”。一是既包括对国务院卫生部门工作的领导，也包括对地方国家行政机关该项工作的领导，要求国务院规定全国卫生方面的任务和目标，制定总体规划，作出相应决策，引导其发展方向；二是根据法律法规与宏观计划，通过大量的行政管理行为具体组织实施全国的卫生工作。相应地，第107条第1款、第119条明确了县级以上地方各级政府与民族自治地方自治机关管理本地区卫生工作的职责。其三，宪法第111条第2款强化了基层公共卫生的组织化保障。该条款要求基层群众自治组织设立公共卫生方面的委员会，发挥居委会、村委会在基层公共卫生事业方面的积极作用，同时协助人民政府或其派出机关做好与居民利益相关的公共卫生工作。

四、宪法国民健康条款的规范效力

宪法国民健康条款作为宪法规范的组成部分，必然有其应有的法效力，其对于广泛的对象、在广泛的领域发挥着事实上的约束力。在学界对国民健康条款的学理性探讨较为薄弱的情况下，围绕国民健康规范法效力的研究更显不足。明晰了国民健康规范的宪法变迁与规范体系后，落脚点在于如何落实我国国民健康条款的法效力。由于我国宪法并不具有司法适用性，宪法国民健康条款法效力的发挥主要通过国民健康立法、国家健康政策制定、与部门法的协同实施、责任主体的界定得以实现。

(一)指明国民健康立法的方向与重点

宪法规范原则性越强，立法者具体化的任务就越大，宪法国民健康条款只有被法律化才能真正得以有效实施，国民健康立法成为实现宪法国民健康条款法效力的主要路径。宪法国民健康规范赋予了国家立法机关制定法律，落实保护国民健康的宪法责任，实现国民健康政策的制度化。若立法者未履行这一义务，则面临着立法不作为的违宪风险，尤其是在保障人民健康已经成为国家优先发展战略的背景下，作为健康治理法治化的重要环节，国民健康立法必要且迫切。一是宪法国民健康条款要求立法者积极做好健康领域的立法规划，立法者选择合适的方式来实现对公民健康权利的保护。或专门制定宪法之下的健康领域的“基本法”，(47)参见陈云良：《健康权的规范构造》，载《中国法学》2019年第5期。如《基本医疗卫生与健康促进法》；或将保障公民健康的任务分述在其他专门法律中，如《中医药法》《传染病防治法》《精神卫生法》《药品管理法》等。二是在国家立法的基础上，构建多位阶、多层次、多类型的国民健康权利规范体系。如行政法规层面的《医疗机构管理条例》《艾滋病防治条例》等，部门规章层面的《医疗保障行政处罚程序暂行规定》，规范性文件层面的《关于进一步精准规范开展新冠肺炎疫情防控消毒工作的通知》。三是国民健康立法的方向与重点受宪法国民健康条款的原则性约束。应该在宪法规范的指引下，结合国家健康发展战略，通过加强健康重点领域法律法规的立法和修订工作，以实现对宪法国民健康条款的精准化实施。

(二)确立国家健康政策的原则与目标

鉴于国民健康对国家政权与国家治理的重大影响，健康实质上是具有高度政治性的议题，除了需要通过相关立法外，还需要通过政治性的实施路径，即政策制定，根据宪法国民健康条款制定的政策是其法效力得以发挥的重要补充。也因此，有人认为，健康权的规范生成同样受到公共卫生政策的影响。(48)参见李广德：《健康权规范实证化的类型展开》，载《人权》2021年第4期。宪法国民健康条款是涉及国民健康政策制定的指导准则。具体来讲，除了国家立法以外，国家政策可视为宪法向权力主体发出维护国民健康指示的另一种形式，宪法国民健康条款对于党和国家制定实施有关政策，起到直接的指引和规范作用，国家健康政策的制定原则与目标也应符合宪法确立的国民健康规则、原则与精神，并接受该宪法规范的审查。近年来，我国出台了大量有关国民健康的宏观政策性文件，代表性的有《国家职业病防治规划(2021-2025年)》《“健康中国2030”规划纲要》《健康中国行动(2019—2030年)》等。这些政策的出台需要遵循宪法国民健康条款的目的、原则及要求；政策的内容需要和宪法国民健康条款的内涵相一致且与相关法律相衔接；政策的实施应当与国民健康的相关法律实施相协调。《“健康中国2030”规划纲要》通过八篇二十九章的内容确立了我国健康中国建设的总体战略与具体策略，其中关于健康生活、健康服务保障、健康环境、健康产业等政策内容，均是宪法国民健康规范的具体呈现。

(三)推动宪法与部门法的协同实施

宪法与部门法之间除了具有不同的法律位阶之外，在某些具有关联性的问题上还需要考虑双方的关系，据此真正发挥宪法规范的效力。在公民健康权利的保护方面，宪法、民法典、行政法均有规定，再加上宪法的规范与原则诸多呈现和体现在部门法中。因此，需要从宪法规范与部门法规范协同实施的角度探究宪法国民健康规范的实施问题。宪法、民法典与行政法中的公民健康规范的目标与内涵是一致的，均在各自功能领域内实现对公民健康权益的保障。民法典首次对公民健康权的明确规定实现了对公民人格权消极层面的保护。《基本医疗卫生与健康促进法》等行政法，则从医疗保障、公共卫生服务、突发公共卫生应急处置等方面积极履行国家保障义务，但是宪法与部门法所采取的保护方式与重点不同。宪法通过强调对公权力的约束以及从根本法的角度实现对公民健康权利的保障，民法典与行政法是宪法国民健康保障的具体呈现，前者从私法的角度予以保障，后者借助公法的制度与功能得以实现。因此，需要强调宪法、民法典、行政法在保障人民健康上的协同实施。健康从不是单一因素作用下的结果，如环境保护构成对公民健康的预防性保护，而环境法的目的也正是对公民财产权和生命健康权的维护。(49)参见朱谦：《环境法的权利基础——基于财产权、生命健康权的考察》，载《江海学刊》2007年第2期。在突发公共卫生事件的紧急状态下，公民健康权利的保护与公共利益的维护之间产生博弈，此时健康权是一项可克减的权利。(50)参见刘长秋、赵之奕：《论紧急状态下公民健康权的克减及其限度》，载《法学论坛》2020年第9期。宪法国民健康规范的实施应该是在以宪法为核心的基础上的融合性适用，当民法典、行政法的实施脱离宪法轨道或无法发生作用时，宪法国民健康规范则直接产生效力。

(四)明确国民健康保障的责任主体

宪法国民健康条款明确了国家、社会、公民三类健康责任主体。国家是保障国民健康的首要职权主体与义务主体，社会和公民个人对国民健康权利的保护是国家义务之外的重要补充。现代社会要求国家权力通过积极干预以维护公民在经济和社会生活方面的基本权利，在国民健康方面，宪法明确了国家通过“建立健全”“发展”“保护和改善”“尊重和保障”“帮助”等手段实现对国民健康利益的保护。除了前文所谈的要求国家积极行使立法权之外，鉴于国民健康事业的长期性、艰巨性和复杂性，行政机关无疑成为国民健康的主要责任主体，也因此宪法明确各级人民政府在各自范围内的卫生管理职责，行政机关据此应采取多元化的手段和措施确保国民健康目标的实现，要求其完善卫生保健方面的健康保护体系、构建完善的医疗体系、通过社会保障行政为公民积极提供给付、(51)参见邹艳晖：《行政机关对公民健康权的给付义务》，载《兰州学刊》2016年第10期。强化政府监管、加强健康领域监督执法能力建设等。关于社会作为国民健康的责任主体，宪法明确国家“鼓励和支持”社会发展基层医疗卫生事业和为公民提供帮助，确认了不同类型的社会主体在国民健康保障方面的主体地位，同时社会与政府、行业一道形成健康领域的监督合力。国民健康权益的保护也离不开公民个人的参与与配合，公民在享受健康权益的同时也不应忽视与之相关的义务，宪法中明确规定任何人不得利用宗教损害公民身体健康，根据宪法制定的部门法中也明确了个人在保障国民健康方面的义务，如《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，均内含了公民作为国民健康责任主体的宪法法律定位。

结语

国民健康不仅归属个人基本权利的范畴，更是国家政权稳固发展的基础，因此要在宪法层面考量国家权力对国民健康的界定方式、干预程度以及相关规范条款的法效力。反观中国宪法变迁的历程，国民健康在宪法规范体系中由单一走向多元、由政治本位转向权利本位，形成具有中国特色、符合中国健康治理需求的宪法国民健康规范体系。同时，《经济、社会及文化权利国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《残疾人权利公约》等国际公约也在不同层面明确了我国保障国民健康的国际义务。面对健康中国战略实施的现实诉求以及人类卫生健康共同体构建的时代背景，明确宪法国民健康条款自身的规范效力，构建有效的多维实施路径，不仅发挥了宪法与宪法之下的部门法对国民健康的规范与制度功能，还能够通过宪法规范的解释、实施与发展，实现国家治理中的宪法治理。