外循环体系助推区域创新要素流动的实践与建议

张滢星 王宏伟

中国电子信息产业发展研究院软科学研究处，北京 100081

党的十九大报告强调加强创新能力开放合作，党的二十大报告提出推进高水平对外开放。把创新能力和开放合作落到实处,即是发挥外循环体系对我国创新要素流动的带动作用。创新要素主要通过直接投资、技术转移、国际研发合作等多种渠道在国际扩散和流动，一直以来我国都非常重视利用外资。本文通过实证研究，总结区域创新要素流动规模化的三大主要模式，分析其实践路径并提出相关建议，以期推动新型工业化战略下的区域高质量发展。

1 文献综述

樊春良[1]从宏观角度探讨了对外开放和国际合作对中国科学发展的促进作用，认为对外开放和国际合作不仅帮助中国在科学方面取得很大的进步,而且带来了新的思想和视野,促进中国科技体制改革、制度建设和政策发展。徐佳等[2]从区域角度分析技术创新与经济发展,构建、发展和完善区域创新系统对提升我国创新能力、促进区域经济发展、实现中华民族伟大复兴具有重要意义。王磊[3]在自贸区设立背景下，以区域创新发展现状及意义作为切入点,进一步分析了区域创新发展过程中存在的问题,并探讨了自贸区对实现区域创新发展的重要影响路径。叶霖莉[4]在构建自贸区建设影响地区技术创新水平作用机制的基础上,评估了自贸区建设对地区技术创新水平的影响，认为自贸区能够显著推进地区技术水平创新。彭迪云等[5]选取2011—2019 年中国280 个地级市的面板数据为样本,实证分析了外商直接投资对区域研发创新能力的影响及内在机制，认为外商直接投资对区域创新能力具有直接促进效应,能直接提升区域创新能力。刘启雷等[6]构建了外资研发生态与区域自主创新生态的共演模型,刻画出区域创新生态系统与外资研发生态协同演化的内在规律。祝影等[7]基于产业研发的视角,引用耦合理论对外资研发与自主创新两个系统进行理论建构,分析外资研发与自主创新的耦合关联效应,研究认为,中国产业外资研发与自主创新系统的耦合强度在逐步增加,高技术产业表现得尤为明显。

现有研究表明，区域创新与对外开放之间存在必然关联，学者从不同切入点出发对国际合作与创新之间的联系进行了探讨。本文旨在从区域创新要素流动角度探讨区域创新发展的实践路径，并对如何充分发挥外循环作用助推区域创新提出建议。

2 设立自贸试验区，通过制度优势打造边际效益高地

2.1 地缘优势是设立自贸试验区的首要条件

创新要素总是从期望边际创新要素收入低的区域流向高的区域，通过设立自贸试验区打造边际效益高地的区域，均具备一定的地缘优势。首先，与“一带一路”倡议、长江经济带、西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等存在地域上的相关性。其次，具备对外贸易的交通便利性。例如，一般沿海（江）自贸试验区要临近港口、一般内陆自贸试验区要临近高铁站和机场。最后，与海关特殊监管区域或场所、高新区、经开区、保税区等特殊政策区有高度的关联性。

2.2 自贸试验区成功的关键在于制度创新

自贸试验区通过制度创新打造高水平对外开放的“试验田”，制度创新主要体现在投资便利化、贸易便利化、金融开放性、事中事后监管等方面。自贸试验区借助制度优势联结国际和国内市场，吸引国外创新要素规模化流入，这已经成为促进国内国际双循环的重要推动力。

自2013 年9 月上海自贸试验区设立以来，在国家层面，我国自贸试验区已探索形成了278 项制度创新成果并在全国或特定区域范围复制推广。自贸试验区建设从东部沿海地区起步，向中西部发展，再到边境地区，共设有21 家自贸试验区及海南自由贸易港，大体分为沿海型、沿边+跨境型和内陆型3 类。商务部数据显示，2022 年，我国21 家自贸试验区实现进出口总额7.5 万亿元，同比增长14.5%，占全国的17.8%。

3 设立国际合作园区，通过产业耦合推动国际合作引流

3.1 国际合作园区是两国产业合作的重要空间载体

国际合作园区多以高新区/开发区内园中园的形式设立，享受双边政策优惠。自1994 年第一个国家间合作项目——中新苏州工业园区建设以来，据前瞻产业研究院统计，国际合作园区数量已达70 多个，形成了工业园区、生态新城、商贸物流园、综合新城等多种类型，主要分布在港口城市、区域经济中心城市或沿边经济中心省市，如浙江、江苏、北京、广东、辽宁、四川、河北、山东、广西、陕西、天津、重庆等地，从最初的引外资加工制造项目，到加大产业衔接与配套引优质外资优化出口结构，国际合作园区已经成为开发区产业转型升级新平台。

3.2 中外中小企业合作区是中外合作园区的重要形式

工业和信息化部自2012 年起，探索设立中外中小企业合作区，先后设立太仓、揭阳、广州、江门、蒲江、芜湖、嘉兴、济南、昆山、沧州等15 个中外中小企业合作区，涵盖高端装备制造、新能源、新材料和生物医药、节能环保、信息技术等战略性新兴产业。工业和信息化部数据显示，截至2022 年底，这15 个合作区累计签约外商投资项目超过4 300 个，实际使用外资规模达430 亿美元。

3.3 产业耦合是国际合作园区根植于国际合作网络的关键

国际合作园区瞄准国际先进水平，以欧洲、韩国、新加坡、日本等国家为主要合作对象，基于双边比较优势和双边政策、市场的互动开放，深入开展产业对接。国际合作园区强调产业协同、产城融合，致力于构建产业业态、空间形态、自然生态融合的经济功能区。

4 吸引外资企业，在于统一、开放的创新要素市场和完善的产业链生态

4.1 吸引外资

外资企业是创新要素国际流动的重要推动力量，可为流入地发展带来规模经济和范围经济。从20 世纪90年代初期开始，外资企业在我国的直接投资迅速增长，《2022 年世界投资报告》数据显示，2022 年我国外商直接投资流入额为1 891.32 亿美元，仅次于美国，居世界第二位。但受国外政策环境变化和我国劳动力成本上升等一系列因素影响，劳动密集型行业和部分高新技术行业出现外资企业退出现象。国家统计局数据显示，2023 年2 月我国外商直接投资累计同比增速降至个位数，为1%，4 月出现负值，为-3.3%，7 月外商直接投资为1 118 亿美元，累计同比增速为-9.8%。

4.2 “稳外资”是主基调

2023 年，“稳外资”是主基调。近年来，国际分工体系进入系统性重构期，正在发生大调整和大变革。我国需发挥大国产业体系特殊的安全保障效应，促使国际分工体系良序演化，推动国际分工体系在我国各区域和产业维度上延伸，实现国内分工体系与国际分工体系的融合互动。2023 年以来，我国不断出台财税等利好政策以期稳定外资。7 月商务部升级建立了外资企业圆桌会议制度；8 月国务院发布了《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》，推动合理缩减外资准入负面清单，以促进外商投资加速修复。

4.3 构建价值链生态

价值链生态成为外资企业加大对我国投资的重要因素。当前，随着外资企业直接投资向产品研发、设计等高附加值和价值链上游环节延伸，我国参与国际分工的优势已出现变化，比较优势从以资源要素为基础更多地转向价值链生态。要想吸引创新要素规模化流入，除了要具备开放、统一的要素市场，更需要具备外资企业所属行业的价值链生态或关键环节所需资源。从全国范围来看，外资企业首选的地区集中在江苏、广东、上海、山东、浙江、北京、天津、福建、四川等地。新华财经数据显示，仅苏州工业园区2020—2022 年年均利用外资项目数量就超过300 个；2023 年1—2 月利用外资9.31 亿美元。

5 推动构建新型国际合作平台，促进区域创新要素流动

我国经济韧性强，在市场潜力、工业体系、基础设施、营商环境等方面具有较强的综合竞争优势，是外资不容忽视的市场。在新发展格局下，除继续发扬以上优势，还应从搭平台、重落实、促融合等方面入手，形成更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放格局，最大化发挥外循环体系对区域创新的拉动作用。

5.1 建机制、搭平台，深度参与更高水平的国际合作

一是坚持多边主义，参与并推动全球经济治理变革，积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等高标准经贸协议，深度参与更高水平的大国竞合。二是主动对照相关规则、规制、管理、标准，深化国内相关领域改革，借助自由贸易区、自由贸易港以及双边区域和多边合作平台，推动开放合作中的制度创新。三是积极拓展与“一带一路”沿线国家和地区的合作范围，深化务实合作，注重产业链上下游的开放合作、技术共享，融入当地产业生态系统与创新体系，稳健推进国际产业合作园区建设。

5.2 强协同、重落实，立足构建中外全方位高质量的伙伴关系

一是在复杂多变的国际局势下，应切实构建和实施有效的协调机制和制度保障机制，进一步发挥我国生产制造全体系优势，持续优化营商环境，避免国际合作受阻。二是基于已有的合作与互信基础或潜力，探索新型合作模式，通过国际化管理和市场化运作有效整合国际资源，完善自贸区、国际合作园区高效运营模式。三是通过国内国际双循环相互促进的新发展格局，引领新型全球化，共同搭建开放、联动、包容的要素流通平台。

5.3 育生态、促融合，使外资企业对我国产生要素增值依赖

吸引外资企业投资、完善产业链生态应重点关注以下3 点。一是形成区域内相关产业的统一要素市场，不仅包括传统的资本、劳动等要素，也包括技术、高端装备等新兴要素，并保持市场的开放性，使要素可在国内外自由流动，推动要素流动方式、市场构建、行为规范等与国际接轨。二是吸引外资企业进行技术投资活动和组建技术战略联盟。搭建涵盖科技资源共享、合作研发、成果转化等功能的技术服务平台，并做好法律环境、组织、资金、政策、网络上的保障，适时释放制度开放红利，合理缩减外资准入负面清单，放宽市场准入限制。三是技术创新活动作为价值链上游环节，应为其与价值链下游其他环节深度耦合创造条件，鼓励国内企业通过外包、研发合作等形式主动融入外资企业研发价值链。