创新全过程视角下我国科技安全体系的分析与构建

■文/苏楠（中国科学技术发展战略研究院）

科技越来越成为影响国家竞争力和战略安全的关键要素，党的二十大报告将科技作为国家安全的重要保障之一，科技安全在国家安全体系中的地位更加凸显。维护和保障科技安全不单是科技实力的问题，也是涵盖战略、制度和管理等方面的综合性问题。当前，我国科技创新的外部环境、发展阶段、战略目标发生重大变化，特别是在全球科技发展和安全保障呈现体系化竞争趋势背景下，准确把握维护和保障我国科技安全存在的重大问题，是防范和化解重大科技安全风险的前提，是推进国家安全体系和能力现代化的基础。

一、基于创新全过程的科技安全体系分析框架

“行得稳、做得出、用得好、保得住”是维护和保障科技安全的重点环节。目前，科技安全尚未形成统一和规范的定义。《中华人民共和国国家安全法》（简称《国家安全法》）第二十四条规定，国家加强自主创新能力建设，加快发展自主可控的战略高新技术和重要领域核心技术，加强知识产权的运用、保护和科技保密能力建设，保障重大技术和工程的安全。《国家科技安全知识百问》将科技安全定义为：“科技体系完整有效，国家重点领域核心技术安全可控，国家核心利益和安全不受外部科技优势危害，以及保障持续安全状态的能力”。党的二十大报告指出：把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。结合上述定义，我们从科技创新全过程和全链条角度，将维护和保障科技安全相关内容分解为四个方面。一是“行得稳”。即能够保证人才、信息、仪器设备等方面的科技要素和资源供给，自主开展科技活动，科技创新体系能够平稳运转。二是“做得出”。即具有较高的科技创新产出水平，针对国家重大战略需求和重点领域重大安全问题形成高质量创新成果。三是“用得好”。是指既能高效推动科技成果运用到国民经济社会发展和国家安全各领域，为国家安全提供有力保障，又能有效防范新技术滥用带来的潜在风险。四是“保得住”。是指能够通过科技保密、技术出口管制、知识产权对外转让安全审查等制度安排，防止重大科技成果流失损害国家利益，也要掌握发展和竞争主动权，确保国家安全和整体利益最大化。

维护和保障科技安全的重点在于构建与创新能力适配的风险应对体系。安全具有时代动态性、主体相对性和常态性，“绝对安全”在现实中是不存在的。维护和保障科技安全就是要在把握和尊重安全阶段性特征的基础上，形成与科技创新能力相匹配的应对风险的体系化屏障，即达到了维护安全的目的。反之，体系化屏障存在的漏洞或不足就是维护和保障科技安全存在的重大问题。因此，维护和保障科技安全的重点在于基于自身既有能力，构建高效的制度和管理体系，运用相应工具和手段，有效规避、化解和应对风险，防止风险变为危机，给国家利益和安全造成真实损害。体系的构建主要包括两个向度：一是按照时间的向度，包括事前、事中和事后，重点在于监测预警和应急组织体系；二是按照体系化向度，包括形成统一连贯战略、基础性法律保障、完善的体制机制和有效管理手段等，即表1中灰色阴影部分。

表1 基于创新全过程的科技安全体系分析矩阵

二、基于创新全过程的科技安全体系存在的重大问题

（一）科技安全体系顶层设计和治理基础有待完善

一是缺乏基于安全视角的统一和连贯的战略。我国已经形成了较为完整的科技创新发展战略体系，尽管发展和安全具有辩证统一关系，但两者的目标、原则、任务和保障体系等仍存在差别。目前，我国对科技安全的认识缺乏前瞻性和整体性，科技安全嵌入到科技工作各方面和各环节仍缺乏统一的原则理念和思想统领，有必要从安全的视角出发形成一整套“打法”和思路，为维护和保障科技自身安全和支撑其他领域安全提供行动纲领。

二是缺乏完整、系统的协调的科技安全法律法规体系。当前我国存在与科技安全相关的法律制定滞后和缺位、已有法规可操作性不强、执法体系不完善等问题。我国与科技安全的相关法律法规散见于《国家安全法》《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《科技进步法》）、《中华人民共和国科技成果转化法》《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律之中，缺乏对科技安全体系建设进行规范和保障的权威性和综合性法律。法律法规“碎片化”，也导致存在法律法规之间不配套、不协调现象。同时，《科技进步法》等一些法律对科技安全事项只有原则性规定，缺少具体实施细则、具体执行条款，在责任认定上也存在着主体、责权不明状况，可操作性不足。

（二）维护和保障科技安全的体制机制和政策尚不完善

一是科技安全组织协调的体制机制和政策有待完善。整体上，我国已经初步建立了科技安全领导和协调机制，但在分级分类管理责任机制，管理事项、责任主体和工作程序等方面有待进一步明确，同时，专业化机构和队伍有待建立。围绕特定环节的有针对性的机制和政策缺乏，如：针对国外遏制我国科技创新的反制政策和工具的研究和储备不足，防范和化解风险手段有限；对受国外打压的企业、高校和院所的帮扶尚未形成体系化的机制和专门的政策体系；尚未形成共同安全和合作安全理念下的具体路径，缺乏基于科技安全诉求的创新合作布局，参与全球创新合作的手段和形式仍显单一，细致的国别策略研究不够等问题。

二是科技安全与国家创新体系的融合和嵌入度不够。在创新主体设置、创新体制机制和政策建设、创新环境完善等方面，对发展和效率考虑较多，对安全的考虑不够充分。在科技资源配置方式、组织模式和考核机制，立项、实施和验收等方面，考虑了“短板弱项”，但针对性不强，尚不能完全体现和符合“底线思维”要求；存在规划计划“碎片化”和部门分割现象，各部门和各领域都从自身安全角度提出科技创新需求，但缺乏统一的评判标准，无法保障有限资源优先流向重大和亟待解决的安全问题。

三是应急科研攻关机制有待完善。当前关键产业供应链、生物等领域正面临越来越多的风险和挑战，需要建立面向重点领域的重大科技安全风险预备性应急科研攻关和资源动员、组织与协同机制，为防范和化解突发安全危机提供及时有效支撑。

（三）科技安全风险监测评估和预警能力有待提高

一是科技安全风险监测评估和预警体系亟待完善。科技安全评估的边界不明，基础数据和底数不清，体系化的评估方法和工具缺乏。一些部门和地方建立了科技安全风险监测评估和预警体系，但具有局限性，也缺乏联动和信息整合机制，使评估和预警有效性和及时性大打折扣。

二是技术预测工作对科技安全因素的考量有待提升。科技发展对国家安全的影响已在我国科技预测中有所考量，在新一轮科技变革背景下，需进一步提高新兴技术对科技安全和其他领域安全影响的权重。

（四）应对新型安全风险的管理制度存在盲区

一是涉及安全的新型科技信息管理亟待加强。新形势下科技情报的窃取和反窃取斗争越来越复杂，非密级管理的科技敏感信息在公共网络空间的外泄，将对国家安全与利益构成威胁，包括国外期刊论文发表附带原始数据，政府采购信息和公开招标信息，不当宣传引致重大科技攻关或工程进展、科技资源整体布局等敏感信息外泄等。

二是适应新兴技术快速应用的监管能力不足。人工智能、基因编辑等新兴技术应用给数据安全、生物安全等方面带来挑战，需要及时提升评估技术不当应用风险的能力，并构建有效监管体系，避免给国家利益和安全带来重大损失。我国在新一代信息技术和生物等领域的技术标准、产品准入、安全测试等方面规范尚待建立，相关法律法规和管理责任体系尚不完善。

三是对外知识产权转让监管和审查体系有待完善。有研究表明，2016—2019年，我国专利对外转让2918次（仅权利人变更），其中不乏涉及通信和电子行业等重大敏感领域的专利。外资并购中也出现可能涉及国家安全的知识产权对外转让审查案例。我国知识产权对外转让安全审查机制仍处于探索试行阶段，在制度性质、审查内容、程序设计以及法律责任等方面有待完善。

三、完善科技安全体系的相关建议

维护和保障科技安全要以持续提升科技创新能力为主线，在增强国家创新体系整体效能和打赢关键核心技术攻坚战基础上，强化科技安全工作的体系化部署，为维护和塑造国家安全提供高水平战略支撑。

一是强化科技安全顶层设计和治理基础。制定统一、连贯的国家科技安全战略，体系化部署防范化解科技安全风险的重大任务，绘制基于安全的国家科技创新路线图。研究论证制定《科技安全法》的必要性和可行性，以其为统领，发挥法律对危害国家科技安全行为的威慑作用，同时强化相关法律对安全因素和新型安全风险的考量，堵住相关法律漏洞。

二是完善国家科技安全体制机制和政策体系。进一步强化国家科技安全归口管理部门的职能和职责，提高其权威性和统筹力。明确科技系统内各相关单位在科技安全方面的权力与责任，完善科技安全管理机制。完善与《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国出口管制法》相配套的行政法规、部门规章与配套机制等，推动法律的原则和制度进一步细化，丰富应对挑战、依法维护国家安全和利益的工具箱，提升对国外制裁进行有效阻断、抗辩和反诉等能力。完善对受“制裁”企业和科研机构系统性的帮扶机制，加大在投融资、税收、供应链、人才引进、创新平台建设、场景开放、政府采购等方面“一揽子”政策的系统支持力度。完善基于科技安全的全球科技协作网络，聚焦“一带一路”倡议、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等所涉空间范围，以“科技合作伙伴”为基础，提高我国在全球科技体系中的影响力，同时加强与非传统科技强国的科技合作与交流，寻找和培育替代性技术来源，加快技术供应多元化布局。

三是优化重点领域科技攻关资源布局。强化国家战略科技力量在支撑科技安全方面的有效嵌入，为有效突破“卡脖子”问题提供战略竞争资源。加快构建关键核心技术攻关新型举国体制，突出国家战略，在新一代信息技术、生命健康、新能源等领域，加快部署一批新的重点科技项目，总结以往攻关经验，完善攻关组织和管理机制。加强科研基础条件建设，按照需求牵引、先易后难、能换尽换的原则，系统推进高端科研仪器设备、科学数据库等科技基础条件国产化，提升维护科技自身安全的能力。健全应急科研攻关机制，围绕网络安全、生物安全、公共安全等危机事件多发领域，制定应急科研攻关资源动员和调配预案，形成应急科研立项、组织管理、成果应用等机制，有效调动和集成各方面优势科技力量，开展应急条件下的科研攻关。

四是完善科技安全风险监测评估预警体系。建立制度化、常规化的风险监测制度，形成统一高效的科技安全风险报告机制和信息共享机制，加强对重点高校、科研院所和高科技企业信息收集，并建立反馈机制，提高预警的常态化和及时化水平。对重大科技风险进行预期管理，开展风险防范预演，做好重大科技安全风险的情景模拟和压力测试，为决策提供依据。

五是强化对新型科技安全风险的规制和管理能力。建立敏感科技信息保护制度体系，明确内涵边界、管理部门职责，完善审查、管理和使用程序等，推动实现对敏感科技信息的规范和安全利用。完善新兴技术安全风险治理体系，推进人工智能、基因编辑等新兴领域治理的相关立法，加快制定新技术应用标准和规范，完善监管体系，促进新技术安全应用。强化对重大项目和战略科技成果的保护，推动科技评价制度改革，进一步鼓励国内科研人员就重点安全领域的研究成果优先发表在国内期刊上，防范优质科研成果外流。加强知识产权对外转让安全审查，建立知识产权对外转让基础数据库，健全审查机制和规范，确保涉及国家重大利益和安全的关键知识产权不外流。