煤炭露天开采用地模式改革探讨

张 洪

(中煤科工集团沈阳设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110015)

世界范围内，露天开采是主流的采矿方式。近年来，我国露天开采的比例也逐步增大[1]，2021年度我国露天矿产量规模达到7.2亿t，约占全年煤炭总量的17.5%，我国露天煤炭开采事业进入新的发展阶段[2]。随着我国煤炭露天开采规模逐渐增大，露天采矿用地保障问题日渐凸显，成为制约露天采矿快速发展的瓶颈，甚至导致部分生产露天矿无法稳定接续生产。本文根据露天开采特定属性、建设、生产、闭坑等全寿命周期工程内涵、建设用地审批管理方式，考虑国内农田、耕地、林地等“占补平衡”相关政策，并结合国内第一个露天采矿临时用地改革试点工作取得的显著成效，提出露天矿“临时用地”新模式，可从源头破解露天矿用地困境，使露天采矿用地、农民补偿、耕地保护等均有保障，促进露天矿用地良性循环。

1 现有露天采矿用地模式

目前，露天采矿用地为单独选址用地，涉及建设用地指标、征地补偿安置、耕地占补平衡、永久基本农田补划等一系列法律规定的底线约束，因此取得建设用地需要经过项目土地预审、建设用地审批、土地征收和供应等多个环节，其审批复杂、流程长、成本高、征收协调难度大，增加矿山企业用地的经济、时间成本，甚至制约保供露天矿以稳定规模接续生产。现有模式的建设用地年限和耕地占补平衡问题尤为突出。

1)露天采矿建设用地年限问题：露天采矿用地出让年限一般为50a，新建露天矿服务年限一般为30～100a不等，目前既有生产矿服务年限不足40a，露天开采前期采掘场和排土场阶段性占用大量土地，如按建设用地方式进行管理，闭坑后的采矿建设用地将处于闲置状态，造成土地资源的极大浪费。

2)耕地占补平衡问题：按建设用地方式管理露天采矿用地，将陷入露天采矿无法征地或耕地占补平衡无法实现的开发困境；同时，已占用土地开采的露天采矿用地复垦后，如不能及时置换指标，也将造成土地资源的极大浪费。

2 制约露天采矿发展的“瓶颈”

露天开采事业取得巨大成就的同时，亦应正视露天开采依然存在爆破、采掘、运输、排土环节的安全、采掘场区域可能出现滑坡[3]、环山排土场易发生泥石流地质灾害[4]、产生粉尘和煤尘对职工及附近居民和农作物生长有一定的危害[5]以及土地占用、复垦还地和生态恢复效果不理想等问题。

在绿色开采技术快速发展及“双碳”背景下，应遵循科学、绿色、经济、安全、高效的开发原则[6]，推动绿色矿山的制度建设[7]，因此，露天开采过程中涉及的安全、环保、生态修复问题日益改善。但是，露天开采用地难，直接“束缚”大型露天煤矿产能稳定，一定程度上给煤炭保供和煤价稳定带来了冲击。例如，因征地难题使黑岱沟、哈尔乌素、宝日希勒、胜利一号、宝清、平朔、白音华一号矿等露天矿优质产能无法释放，开采用地征地困难已成为全国露天煤矿的通病，严重制约露天煤矿发展。

征地难题的症结在于：由于露天矿开采具有周期性，若采用临时用地方式，无法在5a内完成“开采→复垦→还地”，只能选择永久性用地方式。

3 露天矿临时用地改革试点

2005年，广西平果铝土露天矿是国内第一个露天矿临时用地改革试点，将永久性用地方式改为“临时租地”。露天矿企业对露天方式开采后土地及时复垦、还地。经过十多年的不断探索和实践，露天矿临时用地制度逐渐成熟完善，形成了“租地→露天采矿→复垦→还地”的首次完整循环，既保证露天矿周边居民生活的稳定性，又达到集约用地和保护土地的目的，最终实现“还地于民”目标。其采矿临时用地方式被国土资源部确定为首批国土资源节约集约“四个创新”示范点，为国内露天开采用地提供了可复制、可推广的经验和做法。

2011年，鄂尔多斯市在所辖五个旗区开展了露天开采用地的改革试点工作，即在不改变土地规划用途和土地性质的前提下采取“一次征用、分期实施、到期归还”办理采矿用地手续[8]。试点工作中临时用地补偿按当地建设用地补偿标准执行。其执行要点包括：

1)采取“事先审批→土地租赁→地表清理→露天开采→过程监督→复垦绿化→按期验收→退还土地”配套政策。

2)露天开采的采掘场、排土场、工业场地等区域以租地方式利于节约利用土地。

3)在相关部门“监管”10年内完成从“露天开采租地→复垦还地”良性循环。

4)露天矿企业土地租赁无需缴纳土地出让税费等，从而降低企业的用地成本。

5)改变原始地貌，复垦土地属于企业所有，只要复垦土地质量符合国家相关要求，可将复垦后的土地“归还”，达到“占补平衡”。如黑岱沟和哈尔乌素露天矿将露天采矿用地以及未被利用的沟谷纵横﹑地形复杂、起伏不平、沟壑和山区转化为优良农业用地。

目前，平果铝土露天矿、鄂尔多斯所辖五个旗区开展的临时用地试点工作对探索露天矿用地保障取得了较好的成效。但目前露天开采临时用地试点的政策实施、试点数量和试点区域范围有限，无法根本缓解各区域露天煤矿用地难与煤炭保供任务重的突出矛盾。因此，在内蒙古、山西、陕西、新疆、云南、河南、湖南、贵州、甘肃、宁夏、吉林、黑龙江、辽宁等省(自治区)范围内开展露天采矿临时用地改革，可对保供露天矿用地保障发挥积极作用，并最终为国家能源供应安全和高质量发展提供有效土地要素保障。

4 露天采矿临时用地新模式的建议

1)探索分区分类用途管理。①对露天开采用地按主导用途进行分类，分为生产设施和辅助生产设施用地两种类型，实施差别化的用途管制方式；②组织编制煤炭开采用地专项规划，明确近5年露天开采用地的布局和规模，区分生产设施和辅助生产设施两种用地类型，将煤炭露天开采用地的布局和规模纳入国土空间规划“一张图”实施用途管控后，可有效避免空间冲突；③对露天开采的采掘场、排土场及非永久建(构)筑物用地，按着“先同意使用，后验收复垦修复”的原则，且不得占用永久基本农田、I级保护林地和基本草原。

2)允许露天矿用地以临时用地方式使用的配套政策。露天采矿以租地方式可化解采矿用地在规划、实施、复垦、退出等环节难题，保障土地资源得以合理利用。在修订《中华人民共和国矿产资源法》后，制定出台露天采矿“事先审批→土地租赁→地表清理→露天开采→过程监督→复垦绿化→最终验收→退还耕地”等配套政策规定。

3)妥善处理露天采矿用地与永久基本农田保护的矛盾。在确保复垦后耕地和永久基本农田数量占补平衡的条件下，对纳入国家重大建设项目清单的煤炭开采项目确实难以避免永久基本农田，可报国务院批准，如宝清露天煤矿。

4)采掘场、排土场及非永久建(构)筑物用地采用土地租赁。垦区今后土地复垦工作应注意征地改租地、降低边坡坡度、加强植被养护、开展生物多样性调查研究等，其中采掘场、排土场及非永久建(构)筑物等可由土地所有权人与用地单位签订集体或国有土地租赁合同，合同约定土地使用方式、复垦修复状况、归还方式、租赁价格、违约责任等相关事宜，租赁价格应综合考虑当地征地补偿标准、土地使用年限以及环境污染状况等因素。

5)编制长、短周期结合的土地复垦和生态修复方案。矿区土地的生态重建和复垦工作是矿区可持续发展的根本所在，会把被破坏的土地逐渐恢复或建立一种持续稳定、并与周围环境和人为景观价值相协调的相对永久用途[9]。现行的矿山地质环境保护和土地复垦方案通常编制周期为近5年，不利于土地复垦和生态修复工程的统筹规划。结合国内、外的经验做法，建议要求编制露天煤矿全寿命周期土地复垦和生态修复规划方案和现行的5年期土地复垦和生态修复实施方案。露天采矿用地复垦修复应结合区域自然条件等因地制宜确定土地用途，宜耕则耕、宜林则林、宜建则建，复垦修复后的土地质量要符合《土地复垦质量控制标准》要求，修复为林地草地的，应适应乡土物种，优先复用原表土，重建与周边自然生态相协调的植物群落。并将现行单独编制的矿山地质环境保护与土地复垦方案、林草植被恢复方案整合为土地复垦与生态修复方案，按着“边开采、边复垦修复”的原则，对复垦修复工作、资金保证等作出安排。

6)煤炭露天开采用地专项规划。明确煤炭露天开采用地专项规划的规划年限为近10年或全生命周期。

7)露天煤矿用地指标政策。露天煤矿用地指标政策在审批层面应体现国家各部委政策上的长远一致性。应该坚持“一次规划，同步批准、总量控制，分阶段使用、复垦修复，以还定用”的原则。国家批准了露天煤矿开发项目就应视为给予了全生命周期用地指标，露天煤矿只需在开采过程中分阶段办手续，支付使用费。目前，露天煤矿项目批准建设时，用地指标审批不同步，建设时仅征得前几年的用地，对全生命周期用地无长期协议，土地所有人和政府部门对露天煤矿用地指标无任何承诺。近年来，有的地方政府在国家已经批准开发建设生产的露天矿区范围内安排其他建设项目，给露天煤矿生产期或生产后期用地带来的困难。在国家土地资源有限、建设发展等所需土地增量仍然很大的背景下，一方面要做到节约集约用地，保证能源资源供应安全，另一方面露天煤矿全寿命周期用地指标同步批准却很难实现，因此，制定合理的露天开采用地政策是关键。

8)新建露天矿要依据绿色矿山标准进行规划、设计、建设和运营管理。构建绿色矿山成为中国煤炭工业进一步发展所必须面对的一场重大攻坚战，新建露天矿必须应遵循科学、绿色、经济、安全、高效的开发原则[10]，将绿色矿山标准贯穿于露天矿全寿命周期，开创矿山经济效益与生态建设协调发展的良好局面。

9)完善土地复垦一体化作业、土地修复激励和监管体制。目前，露天矿土地复垦主要是对到界的排土场或对其中到界的一部分进行一般的复垦绿化[11]，建议逐步建立“剥离→排弃→造地→复垦”一体化作业模式。露天开采用地复垦修复为草地、耕地、林地的，经验收合格的纳入相关管理数据库，可用于省城范围内耕地占补平衡和抵减林地定额指标、依法取得建设用地手续的修复后可用于工业商业等经营性用途等激励措施。建立露天矿开采临时用地监管系统、实地核查以及惩罚(罚款、不批准新的采矿证等)等全过程监管和严格执法督察[12-17]。

5 结 语

开展露天采矿临时用地探索和改革，可有效解决保供露天矿用地难题、减少煤矿“未批先建”现象，实现露天矿要素配置有效联动，保障能源资源供应安全。露天开采用临时用地模式的成功实践，对保供露天矿用地保障发挥了积极作用，并积累经验，最终为国家能源供应安全和高质量发展提供有效土地要素保障，对于探索制定矿产资源开发项目合理的土地使用政策也有重要、深远的意义。