如何将协商民主的制度优势转化为治理效能

文_肖立辉

党的十八大以来，党领导人民大力加强社会主义协商民主广泛多层制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商，努力创建选举民主与协商民主相结合的新型人民民主制度和实现形式。党的二十大报告在谈到五年工作和十年成就的时候，强调“社会主义协商民主广泛开展”，在第六部分指出，要“拓展民主渠道，丰富民主形式”，“全面发展协商民主”。如何理解发展协商民主的全面性和重大意义；如何发挥协商民主在全过程人民民主的制度优势并转化为治理效能；如何切实保证人民群众在协商民主广泛多层制度化发展中的获得感、避免形式上有权实质上无权的现象，是当前必须回答的理论问题和现实问题。

一、正确理解协商民主的科学内涵和定性定位，增强推进协商民主的认知理性和工作主动性

协商民主的科学内涵。党的十八届三中全会强调，协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。习近平总书记指出，“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程”。这是对协商民主内涵的深刻揭示。从上述论述看，协商民主这一概念主要包括五个方面的内涵。第一，协商的领导者是中国共产党，协商必须在中国共产党的集中统一领导下进行。第二，协商的主体是人民内部各方面。第三，协商的内容是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。第四，协商活动应在“决策之前”和“决策实施之中”进行。第五，协商的目的是“统一思想、凝聚共识”“科学决策、民主决策”“实现人民当家作主”。

协商民主的定性定位。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上强调，要全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断，强调“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”，这就意味着我们要坚持好、发展好协商民主的制度优势，推动制度优势转化为治理效能；深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性，也意味着，协商民主解决了群众路线在政治领域如何落地的问题。中国共产党坚持走群众路线，就不仅要使人民群众形式上有权，还要使人民群众实质上有权。协商民主作为人民民主的一种形式，已经极大拓宽了政协协商的边界，为广大人民群众开辟了行使权利的大舞台。协商民主通过成熟的协商制度、多元的协商载体、丰富的协商形式，以点带面，中心辐射，将人民群众纳入到政治生活中来，实现了人民当家作主。

由此进一步推断，人民性是我国协商民主的本质特征，强调“全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，是实行和发展协商民主的重要前提和基础”；提出“人民群众是社会主义协商民主的重点”的重要论点，强调涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，只有按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商，并在协商过程中始终坚持党的群众路线，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，才能使所作的决策和全部工作更加符合广大人民的根本利益。

认识和把握协商民主的科学内涵，准确理解协商民主的定性与定位，特别把握好协商民主的人民性，对于坚持以人民为中心、协商为了人民、依靠人民，增强人民发展协商民主的积极性、主动性、创造性，奠定了根本的认知基础。

二、增强政治意识、大局意识和全局观念，正确理解发展协商民主的政治性和全面性

发展协商民主的政治性。旗帜鲜明讲政治，是马克思主义政党的鲜明特征和中国共产党一以贯之的政治优势。增强政治意识、大局意识和全局观念，就是要从政治上理解协商民主，从国家政治大局角度看待协商民主。这是发展协商民主的政治性要求。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持和加强党的全面领导是发挥中国特色社会主义制度优势，将制度优势转化为治理效能的根本之策；是凸显中国特色社会主义本质特征的重要举措和政治保证。协商民主是实现党的领导的重要方式，是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。坚持党对协商民主领导的全面性，就要体现在党中央对协商民主的顶层设计、制度安排、目标设定、措施完备等诸多方面，体现在党中央以上率下、切实有效地推进协商民主在中央层面的贯彻到位。党对协商民主领导的全面性，还具体地现实地体现在地方和基层党组织各方面工作中，以及全体党员先锋模范作用的发挥。比如由谁协商（确定协商主体）、协商什么（决定协商内容）、怎样协商（设定协商程序）、协商结果的运用等诸环节，各级党委发挥领导和主导作用，确保协商民主的政治方向、政治效果和社会效果。

发展协商民主的全面性。与之前的文件表述略有不同，党的二十大报告在谈到发展全过程人民民主、发展协商民主时都加了“全面”二字。比如，在介绍新时代十年的伟大成就时强调“我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路，全面发展全过程人民民主”；在报告第六部分即“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”部分，提出“全面发展协商民主”。全面性是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央领导人民治国理政的一个鲜明特点。从全面建设小康社会到全面建设社会主义现代化国家，坚定不移推动全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。在民主建设上，全面发展全过程人民民主，必然要求全面发展协商民主。这就意味着，将协商民主运用到治国理政的全过程和各方面，避免民主“空转”和民主“盲区”。治国理政涉及经济政治文化社会生态文明各方面，涉及治国治党治军，涉及内政国防外交，以及其他方面。协商民主包括但不限于政治建设领域。现实生活中，有的同志认为，协商民主是政协的事儿，其他部门、其他行业与协商民主“不沾边”，不必介入。这种想法是错误的。坚持发展协商民主的全面性，就是要澄清这些错误认识，遇事多商量、遇事好商量，将协商民主的理念、制度、程序、工作推展到各个方面、各个环节，以协商民主之精神有效推动本部门本行业本单位的各项工作。

认识和把握协商民主的政治性和全面性，能够使我们从大局观和全局观的角度，确保协商民主的正确政治方向，坚持全局思维，实现协商民主的全覆盖。只有这样，才能使全体中国人民享受到协商民主的红利。

三、建立健全协商民主体系，以组织化、制度化、可操作的协商平台为依托，增强协商民主的丰富性、系统性、集成性和联动性

协商民主体系由实践协商民主的组织体系、制度体系、工作体系等构成。健全协商民主体系，要树立和强化系统思维，将协商民主纳入推进全过程人民民主的大系统中，统筹联动民主运转需要的各构成要素和要件的功能发挥。为此，要注重协商民主的平台建设。这里的平台建设，包括组织化协商平台、制度化协商平台以及具体的操作层级的协商工作平台。

组织化协商平台。其中，组织体系是使协商民主落地生根产生实效的重要依托。这里的组织是协商主体，包括中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等。党的十八大以来，党领导人民统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等七种协商渠道和组织化协商平台。政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。人大协商，就是人大在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。政府协商，主要是围绕有效推进科学民主依法决策，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题而展开，其目的是推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。政协协商就是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题等，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识。人民团体协商，就是在党的领导下，以各类人民团体为主体，通过充分利用人民团体层级广泛、领域广阔的自上而下的组织体系搭建协商平台，把不同性别、不同身份、不同职业等特定利益的群众团体聚合到一起，平等公开地参与到国家大事的协商讨论中，参与到政府公共事务决策中，参与到利益相关的具体事件的解决中，以求最大限度地解决矛盾达成共识的一种协商形式。（熊茜：“人民团体协商概念的界定及其解读”，《黑龙江省社会主义学院学报》2018年第2期）基层协商是指乡镇、街道和行政村、社区围绕城乡社会治理、基层公共事务、社会公益事业、涉及群众切身利益的实际问题，以及企事业单位围绕民主管理进行协商的民主形式。社会组织协商，是指社会组织成员就组织的内部事务、不同社会组织之间就利益相关问题，以及社会组织与其他组织就公共议题或者涉及群众切身利益问题进行的理性协商。

制度化协商平台。制度化协商平台包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、新型政党制度、人民政协制度、统一战线制度、基层群众自治制度、基层民主协商制度等。制度化协商平台实际上是以制度的形式规范了协商主体、协商内容、协商程序等。从协商的内容来看，主要是政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等，即围绕国家的政治事务、立法事项、行政事务、政协工作、基层社会事务和公益事业等展开充分讨论。

操作层面的协商工作平台。习近平总书记多次强调，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。协商民主同选举民主相互补充、相得益彰。单就协商民主的形式来看，早在2014年，习近平总书记就在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出，“建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性”。比如，在基层协商实践中主要表现为民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、社区议事会、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会等形式。这些协商方式实际上就是在现实政治生活中具有可操作性的协商工作平台。这些协商工作平台得到广泛运用，人民群众的参与度和满意度不断增强，通过充分协商达成的社会共识越来越多，决策的科学化、民主化水平不断提高。

认识和把握协商民主的组织化、制度化、可操作的协商平台，在实践中不断丰富这些平台的形式，提高平台的实际效果，将有助于协商民主深入人心，人民群众“可见即可得”的参与感增强。

四、坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，推进协商民主广泛多层制度化发展，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，增强协商民主的协同性和有效性

党的二十大报告把坚持中国共产党的领导作为中国式现代化的九条本质要求的第一条要求，定性为中国式现代化坚持的六条原则中的第一条原则，强调要坚持和加强党中央集中统一领导，明确“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”。第六部分强调，要全面发展协商民主，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。

党的领导、统一战线、协商民主有机结合，就意味着三者相互贯通、深度融合。其中党的领导是统一战线和协商民主的领导力量和政治保证，统一战线是党领导协商民主实现凝聚人心、汇聚力量的重要法宝，协商民主是党领导统一战线增进共识、增强合力，实现人民当家作主的生动实践。党的领导、统一战线、协商民主有机结合，具体地、现实地体现在全过程人民民主的丰富实践中，其中党的领导最为关键和重要，是把方向的；协商民主是形式，体现丰富民主内容；统一战线是手段，是推动党领导下的人民民主落地生根的有效手段。

推进协商民主广泛多层制度化发展。党的十八大首次提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的命题，习近平总书记进一步将“推进协商民主广泛多层制度化发展”提升到“战略任务”的新高度。他强调，社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。因此，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。一是横向上的广泛性。二是纵向上的层次性。三是工作层面的制度化。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。根据这一意见，近些年来，人民政协、政府行政部门等相继出台协商民主的规范性文件，协商民主的制度化水平不断提高。

发挥人民政协在全过程人民民主特别是协商民主中的独特作用和独特优势。与党委、人大、政府、法院、检察院、民主党派、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等相比，人民政协在全面发展协商民主中具有重要的独特作用。党的二十大报告重申要发挥人民政协作为专门协商机构作用，强调人民政协工作的制度化、规范化、程序化等功能建设，提出要完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。发挥人民政协是协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，一方面，要完善政协会议及其他协商形式，适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数，完善协商座谈会制度。更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式。改进政协通过会议进行协商的形式，适当增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理、督办提案协商机制。通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能。另一方面，要加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接。规范协商议题提出机制，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定，探索由界别和委员联名提出议题。规范年度协商计划的制定，由党委常委会会议专题讨论并列入党委年度工作要点。健全知情明政制度，相关部门定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动。完善协商成果采纳、落实和反馈机制。

认识和把握党的领导、统一战线、协商民主三者之间的关系，使协商民主在领域范围拓展、层级结构健全、制度建设推进中有所发展，特别是发挥人民政协在协商民主中的独特作用，将有助于把协商民主的制度优势转化为治理效能。