全生命周期视角下公路债绩效管理路径研究

文/陈翠萍

1.引言

近年来，政府为了加强地方的经济社会建设，提出“补短板、惠民生、强后劲”的目标，而专项债投资作为其中的关键一环，也积极响应这个口号。但是当前地方专项债在收益注水、资金管理规范等方面仍存在很大的问题，这可能导致后续偿还不了债款，抹黑政府部门的形象。为改变这种局面，财政部实施了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。《办法》不仅对专项债的五个环节做出了具体规定；而且还规定专项债项目要建立全生命周期跟踪问效机制，并对项目实施穿透式监督，争取用3～5年时间大致健全预算绩效管理体系。2021年经全国人大批准的专项债限额为36500亿元，资金的实际投向主要在交通基础设施和医疗卫生，所占比分别达到31%和18.8%。投资交通基础设施的资金金额较大，而其中最典型的又是公路债。但从公路债实际运行情况来看，公路债绩效管理出现项目走偏、目标管理不规范、建设推进慢、债券资金执行率不高、监控不严等问题。鉴于此，文章以公路债为研究对象，通过分析其绩效管理的五个环节，构建其绩效管理的全生命周期机制，以期改善公路债绩效管理的制度环境和运行效率。为改变近年来公路债绩效管理中出现的项目走偏、目标管理不规范、建设推进慢、债券资金执行率不高、监控不严等问题，故本文试图从公路债的绩效评估、目标管理、过程监控、绩效评价、结果应用五个环节出发，构建公路债绩效管理的全生命周期机制，以期改善公路债绩效管理的制度环境和运行效率。

2.公路债全生命周期绩效管理现状

目前，财政部要求地方政府在公路债项目“借、用、管、还”闭环过程中约束发债融资，扩大有效投资，但在实际执行中，还有一些问题和难点。

2.1 事前绩效评估阶段。（1）项目源头把控易受政府影响。公路债券是政府行使职能的重要手段，有独特的目标定位。一是公路债券一般用于有一定收益的公益性项目，以项目收益偿付债务，达到融资平衡。二是项目本身的债务与资本之间有代际性，政绩考核时易寅吃卯粮。故在立项时就应开展科学决策，看项目是否应该进行。但在事前源头把控时，易受到政府的影响，特别是当前政府已成为我国收费高速公路运营主力军，政府将易虚增收益，包装项目发债，导致项目“走偏”。（2）绩效目标设置与审核不规范。大多数公路债项目的绩效目标申报表中有项目年度绩效目标，但并未设置季度、月度、日度的绩效目标。一级指标一般设置产出、效益指标，但缺少决策、管理指标，使项目施行缺少政策支持；效益指标下一般缺少生态效益指标；三级指标一般设置公众满意度、资金专款专用率等，但有关债券的指标未设置；三级指标不够细化，未考虑时限性，定量指标不足，且以相同的指标去评估不同项目的绩效。目前，绩效目标审核由政府部门进行，审核时易受人员主观判断的影响，很可能出现目标设计过于突出或保守、目标与项目内容契合度较低的情况。

2.2 事中绩效运行监控阶段。（1）项目建设协调推进不到位。由于公路债项目施工受到区域、环境、天气等情况的影响，且建设中拆迁、搬迁、选址、施工人员都会影响工程整体建设进度，再加上目前国内疫情严峻、洪涝灾害严重，如果各方面安排不合理、不到位，很容易使建设运行效率较低。而且从公路债的绩效管理现状来看，投入资金大但公路产出却小，项目建设运行效率不高，项目建设协调推进也不到位。（2）公路债券资金执行率有待提高。经查阅历年公路债项目的绩效报告获悉，受近年来疫情、洪涝等的影响，项目建设进度存在一定程度的滞后性，部分地段建设推进较慢，导致预算支付进度较慢；而且很多项目启动晚，可能会跨年执行，相关支出报销不及时且跨年结算、政府采购周期长或政府预付款等现象都导致资金执行率不达标，可见，公路债券资金执行率有待提高。（3）监控手段有待与大数据和信息化技术结合。近年来，我国公路行业建设突飞猛进，建设工程项目愈加需与大数据和信息化技术相结合。调查资料显示，大数据已改变了以往以投入为中心的绩效评价方式，转向注重产出和效率。如今，如果仍采用以前的监控手段，那么监控效果将不高，绩效管理效率也将低下，就不能有效地保障公路施工中的质量、建设考核达标程度。

2.3 事后绩效评价阶段。（1）绩效评价规范性有待提高。从历年政府部门对公路债项目的绩效评价方面来看，不规范地方有很多。一是部分项目没有对不达标指标说明原因或说明原因并不充分、恰当；二是部分项目未对项目存在的问题及改进措施进行说明；三是评价表没有统一规范，有些项目的评价表未列示评价总得分，有些项目未对年度目标和目标完成情况进行说明，还有些项目未提供评价项目的相关材料等。（2）公路债券管理制度机制有待健全。目前我国对公路债券项目评价工作的开展时间不长，相关经验很少，公平、公正、公开的意识还很不到位。从历年的公路债券绩效评估报告来看，有些公司并未制定债券资金管理制度，这使得债务风险应急处置预案制定不够细化、严谨，且在《管理办法》中，这方面描述的也很笼统，相关内容偏向于整体的把握，债券管理较少。

2.4 结果应用阶段。（1）结果反馈机制有待健全。目前，《管理办法》要求，财政部与交通运输部相互配合进行债券资金的管理和审核，然后将结果进行反馈，但其中并没有过程监控，很可能出现政府部门的投机行为，绩效评价结果很难作为下一年预算安排的依据。所以，完善结果反馈机制就成了推动政府绩效评价的关键。（2）预算未来资金与收入方面有不足。如今，我国已经形成比较完善的财政支出绩效评价，但财政收入绩效评价停滞不前。且由于施工程序复杂、流程多，对于预测之后项目的绩效管理情况影响也不大，所以预测未来资金投入额度和未来资金收入就有难度，债务负担就难以减轻，更需防范债务风险。

3.公路债全生命周期绩效管理优化路径

根据公路债的绩效管理现状和全生命周期中所遇到的困境，提出以下优化路径，并构建全生命周期机制（如下图1所示），以期对绩效评价体系提出具有前瞻性、动态化的建议。

3.1 强化绩效制度，实现项目与绩效管理一体化。在事前阶段，一要完善政府考核机制，阻止政府的过度举债动机；二要尽可能细化量化绩效目标，合理展示项目的预期产出、融资成本、还债风险。一方面对不同项目设置不同的绩效指标，能客观的要定量，需主观的要定性；另一方面时效指标的目标值要考虑债券资金，对其设置债券资金执行率、债券预算编制科学性等三级指标。另外，绩效目标审核时评估者也要公平公正，形成严格的审核制度。在事中阶段，一要考虑疫情反复等外部环境对工程建设的制约，加快场地的拆迁、整备工作，保证项目主体建设的完成度；二是跨年执行的项目要对相关支出如何报销有明确的时间规定，严格控制预付款项额度；三是尽可能缩短材料及设备采购、验收和支付周期，做好资金预测，提前应对预算执行进度问题。在事后阶段，一是完善项目论证、发行方式、信息披露等的规范性，形成公平公正的公路债绩效评价；二是围绕债券资金的“借、用、管、还”建立相应的债券资金管理制度，如“用”时明确资金支出范围；“管”时合理筹划债券利息偿还途径；“还”时，明确还款资金来源、还款方式等。三是对于绩效不佳的项目，可以考虑降低所在地公路债规模或在没有进行整改之前，不能新增一般经费预算。

3.2 统筹项目建设，实施全过程穿透式监管。在公路债项目建设和运营中，要实施穿透式监管，要严格审核工程设计、测算方案，保证债券“发得出，用得好、还得上”。在公路债项目的绩效管理中，需从监管主体和管理主体两个层面进行把控，穿透式地对五个环节细化完善，形成规范、适用的“三表一报告”。一是“做优”绩效目标申报表。建议以后年度绩效目标编制围绕产出、效益指标设计要求，细化年度建设目标和任务。二是“做实”绩效运行监控表。政府部门要组织相关人员及时了解相关监控信息，对偏离绩效目标的项目及时纠偏。三是“做真”绩效自评表。在以后期间项目的绩效评价中，结合项目实际情况，如实开展自评价工作。四是“做深”绩效评价报告。建议各项目负责部门在以后年度围绕债券资金绩效评价要求，积极开展绩效评价工作，并及时向财政部门上交部门绩效评价报告。

3.3 加强项目监控，协同运用大数据与信息化技术。作为新时代公路建设者，需不断地在公路建设的各个环节中运用新技术。一是利用图像视频监控技术对现场调研、施工、访谈等进行实时跟踪记录，并利用多个相机将每个现场视频和数据直接传输到项目管理指挥办公室。二是利用信息化监控技术对施工阶段中的安全隐患进行提早预防，对发现的问题做到“随发现，随纠正”。三是基于数据共享，减少数据的重复性，确保数据的一致性和兼容性，形成公路施工过程中的实用性资料。

3.4 融合风险管理，建立一定的风险控制体系。协同好公路债券与金融市场以完善公路债的发行机制，引导金融市场组织部门加入公路债券项目绩效监管。一是引入专业评级机构对项目开展追踪评价，在统一的信息平台公开评价信息，提高债务管理透明度；二是定期评估监测地点债务风险，及时向有关机构警示风险较高的地区，并设立债券备付金开展风险补偿；三是成立公路债绩效评价协会，与金融市场协同，严禁政府违法、违规担保举措，保证资金专款专用、融资与收益平衡，形成资金与项目的同步双闭环。