生态文明背景下县级国土空间规划编制<br/>——以贵州省开阳县为例

生态文明背景下县级国土空间规划编制
——以贵州省开阳县为例

2023-03-22冯晓伟

建材与装饰 2023年6期

冯晓伟

（贵阳市城乡规划设计研究院，贵州贵阳 550081）

0 引言

2019 年5 月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》），明确提出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，确立了“五级三类四体系”的国土空间规划体系顶层设计[1]。目前，全国各地正紧锣密鼓地开展规划编制工作，县级国土空间规划作为承上启下的关键环节，向上是对省市级规划要求的细化落实，向下是编制乡镇国土空间规划、详细规划、专项规划及实施国土空间用途管制的重要依据，具有综合性、战略性、协调性，并对实施性和可操作性有更高的要求。贵州省于2021 年9 月发布了《贵州省县级国土空间总体规划编制技术指南（试行）》，作为县级国土空间规划编制的指导文件。本文以开阳县为例，探讨在生态文明背景下，基于保护与开发平衡的县级国土空间规划编制总体思路、内容体系和对策建议的思考。

1 生态文明建设与国土空间规划的关系

1.1 国土空间规划是生态文明建设的必经之路

在新的发展时期，按照高质量发展、高品质生活、高水平治理要求，从国家、省级层面提出了多项政策举措，要践行生态文明发展理念，转变城市化发展方式。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，美丽中国建设迈出坚实步伐，人与自然和谐发展的现代化建设新格局正在形成。国土空间规划在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确，《若干意见》中也明确提出新的国土空间规划体系以促进绿色发展、安全发展、可持续发展为目标，坚持保护优先、节约集约、严控增量、盘活存量，加快形成绿色生产方式和生活方式，强化底线约束，划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控边界。因此，生态文明建设理应优先成为国土空间规划工作的核心价值观，在城市建设过程中，做到合理利用资源，保护环境，促进资源的可持续发展，为践行生态文明建设提供空间保障[2]。

1.2 县级国土空间规划中的保护与开发

在县级国土空间规划编制中不仅要落实国家、省、市重大战略决策布局，对接区域发展战略、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等发展战略及上级国土空间总体规划要求，推动形成开放协调的城乡融合发展格局，更要坚守粮食安全底线，严格实行土地用途管制，采取“长牙齿”的措施落实最严格的耕地保护制度；对标生态文明先行示范区建设要求，筑牢“两江”上游生态保护屏障，构建“山水林田湖草”生命共同体[3]，做好重要生态资源保护和生态修复工作。

2 开阳概况

开阳县地处我国西南地区贵州省中部，位于省会贵阳市东北部。北临乌江与遵义市相望，东与瓮安县、福泉县相邻，西接息烽与修文，南连贵阳市乌当区与龙里县。开阳县城距省会贵阳中心城区约60km，距历史名城遵义市约110km，处于连接贵阳、遵义两大城市的次中心区域，区位优势明显。县域国土总面积2023.34km2，辖 3 街道 7 镇 8 乡，2020 年末常住人口约35 万人，城镇化率54.16%，2020 年全县实现生产总值237.04 亿元。

2.1 重要的磷煤化工产业生产服务集群

开阳县为全国三大磷矿富集地之一，磷矿的富矿总量占全国磷资源富矿的35%，与湖北襄阳、云南昆阳并称“三阳开泰”[4]，已探明磷矿资源储量19 亿t，远景储量约30 亿t。开阳县已形成以磷煤化工产业为主导的制造业产业集群，是贵阳市磷煤化工产业的集聚区和贵州省磷煤化工产业带的重要基地。

2.2 贵阳北部休闲度假旅游服务基地

开阳县旅游资源丰富，境内有瀑布、溶洞、森林、高山、峡谷、河流、温泉等，山奇、水灵、谷美、石秀，处处成景，享有“首批国民休闲旅游胜地”“中国最佳度假旅游目的地”“中国最美生态文化旅游名县”“中国十大富硒之乡”等称号，是名副其实的“喀斯特生态世界公园”，更是旅游度假的天堂。近年来，开阳县依托青山秀水等丰富的自然环境资源和境内独有水东文化、农耕文化的组合优势，大力发展乡村旅游、生态康养旅游、山体户外旅游等产业，旅游综合实力不断增强，旅游接待人数和旅游收入持续增长。

2.3 贵阳北部生态宜居县城

开阳县按照“西拓东进、南优北扩”的发展思路，疏老城建新城，进一步拓展县城发展空间，公共服务设施与基础设施建设不断完善，人民群众获得感幸福感安全感不断提高，先后荣获“中国优秀生态旅游县”“中国绿色发展优秀城市”“中国硒州”等荣誉称号，连续入围“中国西部百强县”。

综上所述，开阳凭借地处贵州省“贵遵发展轴带”沿线的区位优势和磷化工、复合旅游及现代农业的产业优势，在贵阳城市经济圈一体化过程中，成长为黔中经济区具有极强带动力的重要增长极、贵阳城市经济圈内的重要卫星城市，为全省加快推进城镇化进程、促进城乡协调发展做出了重要贡献。

3 总体思路和内容体系

3.1 总体思路

生态与环境。必须保持良好的生态环境条件，这是开阳城乡高质量发展的前提。充分保护和利用开阳喀斯特为特征的地形地貌，以协调人与自然、城乡建设和资源保护为核心，创建人与自然和谐共生的生态环境。

资源与工业。以资源型产业为主导的工业体系是开阳未来持续发展的动力，但必须转变资源利用模式，不能走粗放型的发展道路。未来需要逐步改变产业发展对资源的依赖，引导新型工业化发展，建立现代产业体系。

区域与交通。区域是开阳发展的直接支撑，是经济社会发展动力的重要来源。通过不断改善区域交通条件，一方面加强与成渝经济区、黔中经济区的联系，把区位优势转变为经济优势；另一方面加强对县域的辐射和服务，促进城乡统筹，打造贵阳都市区经济新高地。

文化与旅游。开阳有浓郁民族文化和丰厚的历史文化遗产，山水旅游文化也不断丰富和提升现代旅游的内涵。未来应当进一步提升文化层次，构建与城市知名度相适应的文化体系，以此推动旅游业的发展，促进旅游业对经济社会其他各方面的带动。

3.2 内容体系

3.2.1 摸清底图底数，聚焦问题短板

以第三次国土调查为底图底数，摸清全域生态资源、土地资源、水资源、矿产资源、自然与历史文化遗产资源等自然资源要素，以“双评价”成果为基础，根据各项专题研究成果，综合分析开阳县社会经济发展、产业结构、城镇体系、国土空间开发保护现状、中心城区基础设施和公共服务设施配置、自然人文特色等方面的现状特点及存在问题。主要呈现为产业、人口被动虹吸效应明显，生产要素难以集聚；资源依赖程度严重，产业转型升级困难；产业空间较为离散，整体空间品质不高；城市特色不突出，资源要素配置与城市战略定位不匹配；城市建设相对滞后，基础设施、公共服务、生态环保、社会治理、民生保障等仍存在短板弱项。这也是本次国土空间规划需要聚焦解决的问题。

3.2.2 明确战略定位，彰显地方特色

开阳是贵阳—贵安—安顺、遵义都市圈“双通道”上的重要节点，是贵阳—贵安—安顺、遵义都市圈相向发展的“桥头堡”，处在黔中经济区核心区。以“主动融贵”的战略思维，注重差异化协同的发展模式，将开阳县建设成为贵遵一体化发展协作区、环贵阳都市圈高质量转型发展示范区。紧紧围绕“中国·储能之都、硒养胜地”，努力建设黔中高质量发展示范区的目标，加快构建以现代化工为主导的新型工业化、以宜居宜业为目标的新型城镇化、以富硒品牌为特色的农业现代化、以康养度假为路径的旅游产业化“四化协同”体系，助推国土空间开发保护格局持续优化，生态、文化、旅游、产业特色更加彰显。

3.2.3 优化国土空间格局，协调开发保护

从“问题导向、目标导向、结果导向”出发，统筹考虑开阳县本底条件、现状问题、机遇挑战、战略定位等，基于自然地理格局、资源禀赋、产业发展特点，统筹生态、农业资源的保护利用和城乡融合发展[5]。明确开阳县国土空间布局优化的重点是围绕提升生态功能完整性系统性、集中连片保护优质耕地、推动城镇集中集约发展，统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，协调耕地保护、生态保护与城乡建设、产业发展关系，为建设“中国·储能之都、硒养胜地”提供空间支撑。

3.2.4 推进要素统筹配置，提高民生水平

统筹城乡公共服务和基础设施布局，优化蓝绿生态网络，提升城市整体风貌特色。完善“县—街道/乡镇级—社区（村）级”三级公共服务体系，推进城乡融合发展，提供全域均衡、全龄友好、类型齐全的公共服务。进一步优化完善道路交通体系，打造以枢纽为核心，以公路、铁路、水运、航空、城市道路、公共交通为脉络，实现多种交通方式无缝衔接、高效运作的交通体系。强化港口、高铁站、客车站等枢纽设施、工业园区、旅游景点与城市道路系统衔接，完善县域路网结构，破解城市交通短板。统筹水利、能源、安全防灾等区域基础设施和城市市政设施布局，通过各要素的有效配置和合理布局，完善城市功能，彰显城市特色，进而提升城市发展水平和人民生活质量，全面推进社会经济和谐发展。

3.2.5 完善规划传导体系，建立保障机制

针对不同用途分区的主导功能，制定相应用途管制要求，采取“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”“清单管理”等方式对各分区内保护开发行为进行管控。同步编制乡镇国土空间规划，实用性村庄规划，处理好上下传导与反馈，注重刚性与弹性结合。衔接开阳县“十四五”规划，结合城市体检评估，对规划近期做出安排，制定近期行动计划。规划形成县级国土空间规划数据库，纳入“一张图”实施监督信息系统进行管理，确保规划落地。

4 对策建议

（1）安全与底线。坚持新发展理念，根据资源环境承载能力，坚持生态优先、绿色发展，优化城镇空间格局；节约集约利用资源，把生态文明理念融入城镇化全过程；大力发展节水、节地、节材、节能产业和循环经济，促进城镇发展方式转型升级，守住发展和生态两条底线。科学划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线，强化底线思维，优化国土空间布局，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

（2）机遇与挑战。以现代化工+储能产业集群为突破口，协同修文、息烽共同打造北部产业综合发展廊道，打造市级千亿级产业集群。以贵阳港多式联运枢纽为依托，与空港、改貌、都拉营及清镇物流园等共同构建贵阳对外开放物流体系，助力贵阳加快建设成为国家物流枢纽布局承载城市和西部陆海新通道的重要城市，带动未来北部区域枢纽的提升。以“富硒+康养”双轮驱动为突破口，加快农业现代化、旅游产业化，打造现代农旅康养产业集群、生态康养度假目的地、贵阳北部区域公共服务中心，提升北部区域城市品质，推动城市高质量绿色发展，带动未来北部区域城市功能的提升。

（3）开放与创新。在产业、科技、文化、旅游、体育领域等方面加强对外开放与协作。利用区域大通道的地理区位优势，改变相对分散的用地布局，优化城市用地空间格局，产城一体发展，加强与贵阳、遵义、重庆、四川等周边大城市的产业合作，形成区域联动态势。开阳城市的发展要积极融入贵阳都市区、黔中城市群、成渝经济圈，吸引发达地区产业、人才、技术和资金的流动，提升在黔中乃至整个西南地区的地位，扮演区域协作中更重要的角色。

（4）共享与品质。以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，全力推进实施“一圈两场三改”建设，全面提升城市功能品质及特色引导，以绿色低碳理念引领县城高质量发展，加快补齐县城建设短板，提升县城承载力和公共服务水平，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。