2023年积极财政政策重在“加力提效”

陈少强 刘晓婷

2023 年是全面落实党的二十大精神开局之年，是全面建设社会主义现代化国家新征程起步之年，面对错综复杂的经济形势和艰巨繁重的发展任务，中央经济工作会议明确了2023 年我国财政政策要“加力提效”。本文依据我国财政政策运行情况，分析2023 年我国经济面临的机遇和挑战，探讨财政政策的主要任务，并就此展望2023 年财政政策应如何做好“加力提效”。

2022年财政政策运行回顾

2022 年，新冠疫情深刻影响世界历史发展进程、经济全球化进程和世界多极化进程。面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我国政府高效统筹疫情防控和经济社会发展，着力稳住宏观经济大盘，优化经济结构，保障民生，攻坚克难，显现出了强大的韧性和活力。2022 年我国财政政策主要集中在如下几个方面：

（一）持续优化减税降费政策，助力企业纾困

2022年，由于疫情原因，我国经济遇到了前所未有的挑战，许多企业面临生存压力和危机。为帮助广大企业主体和居民渡过难关，国家出台了一系列减税降费和企业纾困的支持政策，坚持阶段性措施和制度性安排相结合，增强市场主体活力和发展内生动力。其中，聚焦小微企业和重点行业加大留抵退税力度，将所有符合条件的小微企业以及制造业等6个行业纳入政策实施范围，并进一步扩大到批发和零售业等7个行业，大规模留抵退税的加速推进，助企纾困效果立竿见影。

过去几年，通过实施大规模减税降费，我国税收收入占GDP比重从2018年的17%左右下降至15%左右。国家税务总局数据显示，2022 年全年，我国新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2 万亿元，其中累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元，超过2021 年办理留抵退税规模的3.8倍，新增减税降费超1 万亿元，办理缓税缓费超7500 亿元。各项税费支持政策有效减轻了企业税费负担，根据税务机关的数据显示，我国10 万户重点税源企业每百元营业收入税费负担下降了2.7%，一系列税费支持政策的有效实施，在帮助市场主体纾困解难、稳定经济、改善民生等方面发挥着重要作用。

（二）不断优化专项债券投向，保障重点项目建设

作为宏观调控的重要工具，专项债券正发挥着越来越突出的作用。2022 年，我国专项债券发行使用进度不断加快，投向领域持续优化，有效带动扩大投资、助力稳定宏观经济运行。

从总量上看，专项债券始终保持较大规模。2022年全国人大批准新增地方政府专项债券限额3.65万亿元，全部用于国家确定的重大项目和重点领域，充分考虑了各地财力状况、债务风险水平和项目储备情况等因素，在分配时注重向偿债能力强、项目储备足的地区倾斜。

2022年，我国用于项目建设的3.45万亿元新增专项债券于上半年基本发行完毕，节奏大幅提前，全年累计发行专项债券40384亿元，有力支撑了基础设施投资增长。

（三）保持适当支出强度，不断优化财政支出结构

2022 年，在经济压力增加、财政资金紧张的情况下，我国共安排全国一般公共预算支出26.71万亿元，比上年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。2022年我国赤字率定为2.8%，虽然相比于2021年的3.2%有所下降，但总体财政收入下降，支出强度却没有下降，预算赤字率执行下来依旧是扩大的。

另外，最近几年我国不断优化财政支出结构，优先支持纳入国家“十四五”规划纲要、重点专项规划等的重点项目，加大对科技攻关、生态环保、基本民生、现代农业等领域及重大区域的支持力度。根据财政部数据，2022年累计卫生健康支出22542亿元，比上年增长17.8%；教育支出39455亿元，比上年增长5.5%；科学技术支出10023亿元，比上年增长3.8%；农林水支出22490亿元，比上年增长2.3%；社会保障和就业支出36603亿元，比上年增长8.1%，在保障民生方面发挥了巨大作用。面对收支“紧平衡”，我国较大幅度增加中央对地方转移支付特别是一般性转移支付规模，向困难地区和欠发达地区倾斜。中央一般公共预算对地方转移支付安排近9.8万亿元，增加约1.5万亿元，增长18%，增幅比往年大幅提高，支持基层落实助企纾困政策和保基本民生、保工资、保运转。此外，通过体制机制创新，资金快速精准下达和使用，惠企利民政策效果明显。

当前面临的经济形势与财政任务

（一）当前我国宏观经济形势

1.良好机遇助力经济发展

一是疫情防控措施不断优化给经济增长带来红利。随着奥密克戎病毒特性变化，疫情防控的主要矛盾发生转变，为经济恢复创造重要条件，我国经济目前已挺过了最困难时刻。随着优化调整疫情防控政策的落实，人员流动和物流将更加顺畅，经济社会生活各领域都在加快恢复，经济活力将得到有效释放。

二是经济发展本身有较好基础。我国拥有完整的产业体系、超大规模的国内市场、日益完备的基础设施网络，粮食、能源资源、重要产业链供应链安全保障能力不断增强，巨大市场潜力、强大经济韧性等优势将进一步彰显。特别是2022 年以来，我国有力有效应对超预期因素冲击，发展质量稳步提升，科技创新成果丰硕，就业、物价基本平稳，粮食安全、能源安全和人民生活得到有效保障，保持了经济社会大局稳定，为2023年发展打下了坚实基础。

三是多项政策持续发力。经过应对内外部各种冲击挑战的实践，宏观调控举措更加丰富，政策储备工具更加充足，各方面准备更加充分。中央经济工作会议对2023年经济工作进行了部署，我国将坚持稳字当头、稳中求进，加大宏观政策调控力度，优化五大政策组合，把握好六个“更好统筹”，抓好五方面重点工作，存量政策和增量政策将叠加发力，有望推动经济回升向好。

2023 年我国经济发展具备较好基础和较多有利条件，我国经济本身韧性较强、潜力大、活力足，长期向好的基本面没有变，我国经济有望形成一个独立的向上运行的轨迹，实现质的有效提升和量的合理增长。

2.众多挑战不容忽视

从国内来看，2023 年我国经济社会发展也面临一些风险和挑战：发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。推进高质量发展还有许多卡点和瓶颈，科技创新能力依旧不足。确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全和防范金融风险还需解决许多重大问题。国家在扶持就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面仍面临众多难题；生态环境保护任务依然艰巨。居民消费意愿较低，企业收到的订单明显不足，小微企业经营还很困难，对预期带来很大影响。

从国际来看，百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，给我国发展环境带来重要新变化。在多重因素冲击下，2023年全球经济仍将继续疲软，全球经济衰退已经不可避免。俄乌冲突依旧猛烈冲击全球政治经济秩序，对能源、粮食等关键资源影响深远。虽然新冠疫情已处于后半程，但余音未消，仍将继续影响世界。新一轮全球滞胀也已露端倪，预计2023年通胀程度会比2022年会缓和，但全球性滞胀将不可避免。逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。

综上，我国将在一个更加复杂严峻的战略环境中谋求和推动自身发展，基于国内国际形势变化、我国经济发展阶段与特征，应充分发挥积极财政政策对于经济社会的稳定和支撑作用，为稳住宏观经济大盘作出坚定贡献。

（二）我国财政面临的主要任务

2023年财政托底经济稳增长的必要性非常高，宏观经济机遇与挑战并存的情况下更加考验财政政策连续性、可持续性与跨期调节的能力。2023年财政的主要任务有如下几个方面：

任务一：助力稳增长、扩内需

相比2022年中央经济工作会议对财政的要求，2023年积极财政政策在提升效能的基础上，要求保证支出强度，扩大内需，通过引导和激励投资，改善预期，提振市场信心，增加资本积累，激发市场活力和经济发展动力，实现中高速的高质量增长。

当前，全球经济增长趋缓，2022 年我国受三重压力影响，经济处境较为艰难，我国延续了三年的出口高增长态势难以为继，GDP 增长幅度较低，中美GDP 增速接近。2022年12月份城镇不分年龄段的调查失业率数据为5.5%，16岁至24岁的城镇青年人失业率高达16.7%，较高的失业率使居民消费信心不足，未来的不确定性越来越大，居民更愿意储蓄而不是花钱。风险处境与整个经济形势、经济结构的变化调整、就业环境、营商环境以及公共服务保障是紧密关联的，降低宏观不确定性，让越来越多人的风险处境有所改善，这至关 重 要。2006 年—2021 年，我国的外贸依存度由64%降至34%，2022 年我国的外贸进出口增速也依旧处在波动状态中，受全球贸易增长乏力影响，外需萎缩的形势可能会持续到2024年。

消费疲弱、内外需求不足是当前经济的显著痛点，将财政政策的重点放在扩大内需、稳定经济上，对中国经济走出困境十分重要。

任务二：着力推进区域协调发展，促进国家共同富裕

中央经济工作会议指出，要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。我国区域协调发展虽然取得了丰硕成果，但是实现共同富裕是一项长远目标，在国内国际环境深刻变化的新形势下，仍存在诸多需要解决的问题。

我国区域协调发展机制还不够完善，尤其是利益分配机制不健全严重制约发展成果共享，针对地方层面推动的协调合作机制落实一直没有得到完善，一些跨省的区域协调组织处在一种松散的模式下，缺乏政策的集体约束力，尚未形成稳定的制度结构。造成这一问题的主要原因还是在于推动区域协调发展过程中，不可避免会出现地区利益让渡和再分配问题，而我国传统的行政区和经济区相分割的客观存在，囿于传统的地方政府政绩考核指标，都迫使地方政府更多追求短期利益，而缺乏对区域长期合作的积极性。

图1 中美GDP增速季度对比（%）

区域间经济社会发展差距大的问题仍然存在，这将影响共同富裕目标实现。我国的区域差距已经出现缩小趋势，但从经济发展角度来看，西部地区人均GDP 指标与东部地区的绝对差异不仅没有下降，还呈现扩大趋势；中西部地区不管是在城镇居民可支配收入和农村居民人均纯收入上，都与东部地区存在差距。同时，我国还面临着严峻的城乡二元结构问题，致使东、中、西部板块内部城乡差距一直难以根本解决，从而导致区域城乡地区间发展差距也逐渐呈现扩大态势。与此同时，由于发展水平导致地区财政收入水平差距，区域间基本公共服务水平也存在较大差异，在医疗卫生、社会保障、教育等领域尤其突出。

推进共同富裕是一个动态进程，不同地区富裕程度存在一定差异，财政政策应注重地区差异而有所侧重，做好基层“三保”工作，助力共同富裕。

任务三：注重风险防范，缩小财政收支缺口

中央经济工作会议强调，2023年财政要在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。2022 年在财政政策持续发力下，我国面临着财政收入下滑和支出压力不减的局面，减收增支导致财政收支缺口明显扩大，2022年财政收入规模仅为年初预计值的96.9%，为近年同期的最低水平。公共财政支出也低于年初预算水平，实际收支缺口5.69万亿，预算平衡压力十分突出。

2022 年地方政府债务规模急剧扩大。为更好满足重大项目融资需求，做到“六稳”“六保”，截至2022 年底，地方显性债务余额已经达到35.2万亿元，比2021年末增长15.6%，地方政府债务率继续抬升，或已突破120%的债务警戒线。与此同时，地方政府还本付息压力逐渐增大。巨额的债务问题短期内难以化解，部分地区财政可持续问题较为严重，如不能有效解决将可能转化为国家财政风险。

2023 年财政政策在促进经济稳增长的同时，要更加注重财政收支平衡，保持财政可持续，防范化解重大债务风险，保证财政安全。

2023年财政政策要着重加力提效

2023 年整体形势依旧严峻复杂，经济恢复基础尚不牢固，财政政策既要对冲经济社会风险，更要确保自身风险可控，兼顾多重目标。中央经济工作会议要求2023 年积极财政政策要加力提效，因此如何落实“加力提效”将成为全年财政政策的重点。

（一）减税降费政策将持续完善

2022 年为应对疫情冲击等因素影响，中国实施力度空前的一揽子税费支持政策，除了传统的减税降费外，还包括大规模增值税留抵退税、缓缴税费等，这些政策有些属于制度性政策，长期有效，有些属于阶段性政策，不少在2022 年 底 或 者2023 年 初到期。例如针对生活性服务业、公共交通运输、快递收派等困难行业实行较大力度的加计抵减、免征增值税等税费支持政策就在2022年年底到期，但是我国经济处在疫情后刚开始回暖过程中，这些企业的困难仍然存在，因此，相关纾困政策仍然有必要在2023年延续。

图2 中央及地方政府杠杆率（%）

另外，减税降费对亏损严重的企业效果已经不明显，大量企业在疫情反复冲击下处境艰难，一些企业甚至已经退出市场，要让他们再复工复产，仅依靠减税降费措施难以解决，财政的可持续性也会难以承受，特别是地方财政减税降费空间已经越来越小，可以考虑将一些临时的阶段性优惠政策转换成长期性制度安排，减少到期之后的不确定性，有利于稳定和改善人民的心理预期。

（二）财政支出强度会适度扩大，支出结构将不断优化

财政政策“加力”实际直接体现在支出强度上，2023年财政政策将统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模，适当增加财政赤字规模。中央经济工作会议多次强调防范地方债风险，因此2023年专项债额度可能与2022年相比不会有较大提升，在经济不景气、税收收入有限、专项债额度难有较大提升的情况下，支出强度要保持乃至扩大，赤字率就需要相应增长，因此2023年赤字率应该会达到或超过3%，以保证适度扩大财政支出规模。

2023 年财政政策不仅要注重支出，更要注重效率。财政支出结构将不断优化，加强对科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域的支持，健全社会保障体系，持续改善生态环境质量，从严控制一般性支出，不断提高支出效率，促进积极的财政政策更加可持续。

（三）财政将在专项债投资拉动上加力，防范化解地方债风险

2023年一大批重大工程和重点项目将会陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。随着近年来地方财政大幅减收，地方政府债务率持续攀升，为保障地方政府举债投资的长期可持续性、防范债务风险快速累积，新增专项债不可能大幅度扩容，需进一步用好用足地方债，将钱用在刀刃上。2023 年财政将着力提升债券资金与项目的匹配性，并提高项目申报全流程效率及配套设施建设，更好落实财政政策“加力提效”的要求，实现“债务—资产”高效转化。

积极财政政策在加力提效的同时，要更加注重防范财政风险。财政风险最突出的是地方政府债务风险，积极化解地方政府隐性债务风险，我国财政需继续坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，还应打破政府兜底预期，防止财政在对冲经济社会风险过程中自身风险的明显扩大，为未来腾出更多政策空间。

（四）继续加大转移支付力度，保障民生

我国始终坚持将兜牢基层“三保”底线作为财政工作的硬任务，在财政收支矛盾十分突出的情况下，还会进一步加大对地方的财力支持，有效保障基层“三保”支出。由于经济社会发展程度差别大，各省份间财政实力差异较大，在共同富裕目标下，财政需通过强化转移支付来均衡地区间财力水平，促进基本公共服务均等化，需完善常态化财政资金直达机制，可以将符合条件的惠企利民资金全部纳入直达范围，进一步放大直达机制效果；另外，优化完善直达资金监控系统，促进资金落实到位、发挥实效。