关于松江区集体经营性建设用地入市的调研报告

■ 许 峰 朱华平 陈晓华 丁学芳

2015年2月，本市松江区被列入全国33个试点地区之一，探索开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，松江区稳慎有序推进，尤其是在农村集体经营性建设用地入市方面，取得了明显成效。具体情况如下：

一、基本情况

截至2022年10月底，松江区已完成31幅集体地块入市，出让主体涉及12个街镇的镇级、村级集体经济组织，出让总面积1265亩，入市总收入26亿元，平均每亩208万元。出让地块涵盖工业用地、商业、商办、租赁住房、科研用地等用途。

从成交的31幅地块来看，浦北地区的永丰街道、车墩镇、小昆山镇、佘山镇、泗泾镇等亩均成交价在300万－500万元左右，浦南地区的新浜镇、石湖荡镇、泖港镇、叶榭镇等亩均成交价在60万－250万元，浦北地区亩均成交价远高于浦南地区。同期国有集体建设用地入市价格平均达到每亩1800万元，区域优势非常明显。

31幅地块中，已经有22个地块完成动拆迁形成净地，涉及面积1035亩，入市总收入为23.19亿元，财政收取调节金11.3亿元，占比48.7%；集体承担清退成本8.1亿元，占比34.9%；集体获得3.8亿元净收益，净收益率为16.3%，其中有7幅地块集体无收益，共亏损0.7亿元，其亏损原因均为清退成本过高。剩余9个地块正在形成净地的过程中，尚无法测算净收益。

二、主要做法

1.注重顶层设计。成立由区委书记任组长、有关部门负责人组成的区领导小组，区相关部门具体工作人员、试点地块所在街镇工作人员、集体经济组织代表组成的协调小组。区规资局负责编制入市试点方案，并对入市规则和配套文件开展研究。先后研究出台了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》和《农村集体经营性建设用地基准地价》《土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》《集体经营性建设用地使用权抵押贷款试行管理办法》《农村土地民主管理机制的实施意见》《农村集体经营性建设用地集体收益分配管理规定》等“1+5”配套文件，明确了农村集体经营性建设用地入市相关工作。

2.明确交易规则。一是明确入市主体。镇级、村级集体经济组织作为经营性建设用地土地入市主体，行使集体土地所有权主体职责。二是明确入市范围。位于在城市规划控详规均已覆盖的城市开发边界线以内或以外周边，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体经营性建设用地（商品住宅用地除外）。三是明确入市类型。采取就地入市、调整入市、统筹入市3种入市类型，复合使用低效用地减量、农民集中居住、超级增减挂钩等政策工具，实现全区范畴城乡区域间资源优化配置。四是明确入市形式。包括使用权出让、租赁、作价入股等3种有偿使用方式，目前入市的31幅地块均采取出让的形式。

3.规范入市流程。一是制定出让计划。区规资局根据经济社会发展规划、产业政策、城乡规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地市场状况和所有权人意向申请，统筹安排年度出让计划。二是提出入市申请。出让人向市土地交易中心提交农村集体经营性建设用地出让申请，由市土地交易中心组织出让工作。三是统一进场交易。农村集体经营性建设用地入市实行与国有建设用地同等入市制度，在上海市土地交易中心进行进场公开交易。四是形成净地。完成交易后，农村集体经济组织负责对入市的集体经营性建设用地实施动拆迁，形成净地后交用地单位使用。

4.强化民主决策。在集体决策过程实行“一次研判、两次汇报、两次决策、两次委托”，最大化实现集体经济组织成员的知情权、参与权和决策权。“一次研判”：每幅地块出让前，由协调小组召开研判会议。“两次汇报”：研判会议后和出让方案形成后，均须由协调小组向集体经济组织汇报。“两次决策”：入市意向和出让方案均须经集体经济组织成员或成员代表进行决议，取得2/3以上成员或成员代表同意。“两次委托”：入市意向和出让方案经集体经济组织民主决策同意后，分别委托具有法定资格的机构办理前期出让手续和入市申请。

5.实施全过程监管。入市前，征询发改、产业、规划、土地、环保、住房等13个部门意见，确保入市地块符合规划、土地、产业、环保等准入标准要求。入市中，将相关部门征询意见纳入土地出让合同，实施社会、经济、环境等全要素和开发、建设、运营、管理、退出等全过程监管。入市后，由出让人、受让人、区规资局三方共同签订的《上海市农村集体建设用地使用权开发建设与利用监管协议》，区政府相关职能部门行使土地入市的后续监管职能，按“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，对监管协议约定的内容、期限及使用等履行监管职责。

6.建立收益分配机制。为平衡国家、集体、成员三者利益，区级财政参照国有土地出让收入分配比例收取土地增值收益调节金，收取商服用地（商业、办公、租赁住房）入市收入50%的调节金，收取工业用地和科研用地入市收入20%的调节金，用地单位取得建设用地使用权后再转让的，区财政按土地增值收益的50%收取调节金。扣除土地增值收益调节金和出让成本的剩余部分作为集体的净收益。

7.打通抵押融资渠道。按照松江区《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试行管理办法》，目前已有1幅地块项目经出让人和区人民政府同意后，向金融机构申请抵押贷款，试点地块项目总投资4亿元，成功贷款3.2亿元。

三、工作成效

1.盘活存量资源，激活了集体经济。松江区通过集体经营性建设用地入市试点，有效盘活了部分存量建设用地，引进了优质的企业经营主体，对促进农民就业，增加政府收税，促进当地经济发展发挥了重要作用。

2.改革政策叠加，入市类型多元化。入市地块用途除商业办公、工业用途外，松江区探索租赁房试点与农村土地改革试点相结合，实现全国首例采取农村集体经营性建设用地土地入市方式建设租赁住房。截至目前，松江区在产业集聚区、商业商务集聚区、交通枢纽地区等租赁住房需求集中区域，已顺利入市5幅租赁住房，面积合计170.1亩，增加租赁住房4653套，占松江区全年租赁住房供应的47%，对促进住房租赁市场平稳发展发挥了重要作用。

3.收益全域统筹，促进乡村振兴。松江区农村集体经营性建设用地土地入市增值收益调节金实行区域统筹，在全区范围内统筹使用，通过财政转移支付机制，实现对经济发展薄弱地区的反哺，优先用于经济欠发达的浦南地区低效用地减量化、基本农田保护、农民集中居住等，实现了区域内不同地区发展权的有效统筹。在镇级层面，松江区结合农业供给侧结构性改革，组建镇级经济联合社，镇级的农村集体经济组织的土地收益以资本金形式注入集体资产，不再以现金形式分配，以股权增值方式量化给成员。年终产生收益后按一定比例在全镇范围内按份额发放红利，实现了全镇土地收益统筹使用，以成熟的资本运作确保了农民长期分享改革发展成果。

四、相关建议

从松江区试点情况看，集体经营性建设用地入市也存在一定问题，如调节金收取比例过高，农村集体净收益较少；部分项目精准测算不够，造成集体经济组织亏损。为继续做好集体经营性建设用地入市试点工作，切实为本市乡村振兴提供坚实保障。还需在以下几个方面进行进一步探索试点和完善措施：

1.构建入市储备项目库。充分利用第三次全国国土调查成果，结合郊野单元（村庄）规划编制情况，全面排摸本市农村集体经营性建设用地情况，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，逐步建立本市农村集体经营性建设用地入市储备项目库及储备库更新管理机制，探索建成本市农村集体经营性建设用地入市“一张图”，从而有利于各区有序开展土地整治，尽早形成“净地”，降低入市周期。

2.完善土地增值收益征收政策。综合考虑土地区位、土地级别、入市方式、土地用途、地块成本构成等因素，区分就地入市、调整入市和指标统筹入市等不同入市方式的调节金计提比例，适当调整土地增值收益调节金的征收比例，入市收益适当向农村集体经济组织倾斜，从而有效地保障国家、集体、成员利益。同时，做好土地增值收益调节金与土地增值税之间的协调和过渡。

3.探索集体经营性建设用地入市的多种路径。在国家允许的集体建设用地入市试点区，除常规性建设用地使用权出让的入市路径以外，探索租赁、作价入股的入市方式。鼓励以集体经济组织为主体开发建设公共租赁住房，鼓励集体经济组织以集体建设用地使用权出租、入股与社会主体共同举办企业，从而实现农村集体经济的稳定增值。

4.确保集体经济组织的收益。入市前，加强科学评估，准确预测入市产生的成本和收益，将集体经济组织净收益作为入市方案评估的重要指标。入市中，引入充分的市场竞争机制，防止暗箱操作，防止由少数人操作，损害集体经济组织利益；在出让协议中鼓励市场主体解决部分当地农村村民的就业岗位，从而增加农村村民的长期性收入。入市后，建立长期监管评估机制，实质性开展对入市地块产生经济效益的监测；入市后产生的地方财政税收，应加大对集体经济的反哺，确保集体经济组织的长效增值。