充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用

□ 戴激涛

党的二十大报告中指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[1]作为国家意志的最高表现形式和维护国家长治久安的根本法，宪法通过明确规定全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，为发展全过程人民民主提供了根本法治保障。全国人大常委会委员长栗战书在认真学习贯彻党的二十大精神、深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上强调：“充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用，为健全人民当家作主制度体系提供法治支撑和保障。”[2]充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用，首先应明确宪法作为发展全过程人民民主根本法律依据的规范价值，深刻理解人大制度作为实现我国全过程人民民主重要制度载体的宪法意涵，进而更好发挥其制度优势并转化为国家治理效能。

一、宪法是发展全过程人民民主的根本法律依据

“宪法是国家的根本大法，规范国家政府之组织，人民基本权利之保障及国家发展之方向。”[3]国家制定宪法的根本目的就在于，将宪法所确认或规定的价值理念、基本原则和制度规范付诸实践，实现宪法的人民主权、保障人权、规范国家权力等价值目标。习近平总书记指出：“我国宪法实现了党的主张和人民意志的高度统一，具有显著优势、坚实基础、强大生命力。宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据。”[4]作为治国理政的总章程，宪法通过对发展全过程人民民主的基本原则、价值理念、制度路径和实施方式等进行确认和规范，确保国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，确保人民享有参与权、表达权、知情权、监督权等各项民主权利，从而为发展全过程人民民主提供稳定可靠的法治保障。因此，发展全过程人民民主，必须充分发挥宪法作为全面依法治国根本依据的重要作用，坚持宪法原则、宪法要求、宪法精神在全过程人民民主制度体系的运行中得到全面贯彻实施。

一方面，宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”是发展全过程人民民主的价值遵循。扎实推进全过程人民民主，应始终坚持人民至上、以人民为中心的发展思想，坚持国家权力源于人民、服务人民、受人民监督的价值理念。习近平总书记指出：“发展全过程人民民主，把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节……才能确保法律面前人人平等。”[5]以人民为中心、确保人民当家作主是全过程人民民主制度运行的逻辑起点，全过程人民民主特别强调根据宪法构建的民主制度在运行过程的全面性、真实性和有效性，强调民主制度运行的每个环节都应体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，充分调动人民群众参与全过程人民民主建设的积极性和创造性，形成发展全过程人民民主的巨大合力，确保以人民为中心的发展思想在全过程人民民主建设的各层面各领域得以有效落实。

另一方面，宪法规定的“国家尊重和保障人权”是发展全过程人民民主的核心要求。尊重和保障人权既是中国共产党人领导人民对人权长期进行探索的理论总结，也是各级国家机关在扎实推进全过程人民民主过程中必须履行的宪法义务。围绕人民当家作主构建的全过程人民民主制度体系，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，既关注国家发展大事和社会治理难事，也关注民众日常琐事和生活小事，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各个民主环节中都充分体现了国家尊重和保障人权的宪法价值。故此，各级国家机关在全过程人民民主各项具体制度的运行过程中，应依法保障人民的各项权益，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中感受到公平正义，不断促进每一个人的全面自由发展。

再一方面，宪法规定的“依法治国，建设社会主义法治国家”是发展全过程人民民主的根本保障。“我国宪法是中国共产党领导中国人民长期奋斗重大成就和历史经验在国家法治上的最高体现。”[6]法治是中国共产党团结带领人民治理国家的基本方略，是社会主义民主制度运行的规范基础，也是发展全过程人民民主的有力保障。因此，在全过程人民民主各项具体制度的实施运行中，必须坚持依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，保证国家机关及其工作人员在法定的“权力清单”和“责任清单”范围内、依照法定程序开展工作，并及时将不断丰富发展的民主实践成果上升为国家制度和法律制度，逐步推进全过程人民民主制度化、法律化，从而为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。

二、作为发展全过程人民民主的重要制度载体：人民代表大会制度的宪法意涵

“中国特色社会主义制度和国家治理体系具有深厚的历史底蕴。”[7]人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度，其历史发展可以溯源至第一次国内革命战争时期由中国共产党领导的农民协会、工人代表大会。新中国成立后，人民代表大会制度作为国家的政权组织形式，在《共同纲领》和几部宪法中都得到确认，集中体现了社会主义民主的优越性。习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中明确指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”[8]在发展全过程人民民主的宪法制度体系中，人民代表大会制度直接反映了我国人民民主专政的社会主义国家性质，决定、支配和影响着各种具体制度的运行，在确保人民当家作主的民主制度体系中居于主导地位，深刻体现了全过程人民民主坚持以人民为中心的发展思想。

第一，人民代表大会制度是实现中国式政治现代化的根本政治制度，是民主集中制原则下的国家政权组织形式，直接反映了我国的国家性质，体现了社会主义民主政治的鲜明特点。众所周知，人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民按照马克思主义国家学说，结合中国国情和实际创立的新型无产阶级国家政权组织形式，是宪法规定的国家根本政治制度。全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求，是中国共产党领导全体中国人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是人民代表大会制度不断健全发展的法理基础和价值遵循，充分反映了人民当家作主的宪法理念和社会主义民主的优越性。实现中国式政治现代化，践行全过程人民民主理念，必须坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度的制度优势并将之更好转化为国家治理效能。

第二，人民代表大会制度是我国人民建立国家政权、行使国家权力、实现国家治理的重要途径，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，为中国共产党领导人民有效治理国家提供了制度保障。我国人民当家作主的途径和方式丰富多样，但对广大人民来说，最根本、最重要的途径和方式就是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会掌握并行使国家权力。“人民代表大会通过人民的民主选举产生，代表人民掌握国家政权，对国家机关领导人行使人事任免权，对国家重大事项行使决定权，对人民政府等其他国家机关行使监督权，从而保障人民当家作主。”[9]故此，健全人民当家作主的制度体系，首先必须坚持宪法确定的人民民主专政的国家性质和人民代表大会制度的政体不动摇，从而为健全人民当家作主制度体系提供法治支撑和保障。

第三，人民代表大会制度在我国全过程人民民主制度体系中具有根本性地位，是我国政治制度的基础和核心，决定、支配和影响着国家各种具体民主制度的运行和发展。习近平总书记强调：“人民代表大会制度，正确处理事关国家前途命运的一系列重大政治关系，实现国家统一高效组织各项事业，维护国家统一和民族团结，有效保证国家政治生活既充满活力又安定有序。”[10]我国宪法对人民代表大会在国家机构中的主导地位有明确规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”根据人民代表大会制度确立的“一府一委两院”政治体制，保证了国家权力的统一性；根据人民代表大会制度建立的立法制度、行政制度、监察制度、司法制度、选举制度等一系列政治制度，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，创造了人民当家作主权利充分实现的多元制度样态，符合中国国情和实际，适应了人民群众对美好生活的向往，满足了人民群众广泛参与国家民主生活的要求。

三、充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用：基于广东人大实践的思考

如前所述，宪法是发展全过程人民民主的根本法律依据，人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体，因此，充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用，必须坚持运用宪法思维，以宪法为根本的活动准则，坚持在法治轨道上发展全过程人民民主。这里以广东各级人大发展全过程人民民主的实践为例，分析充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用应关注的几个问题。

首先，充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用，必须坚持中国共产党的领导。我国宪法第一条明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这是发展全过程人民民主的根本法依据，也是将党的领导全面贯彻落实到人大工作各方面全过程的最高政治原则。广东各地人大践行全过程人民民主，推行民生实事项目人大代表票决制的实践表明，始终坚持党的领导是开展票决制工作的重要经验。广州、佛山、江门等市制定的《关于开展民生实事项目人大代表票决制工作的决定》均明确规定，推进票决制工作应遵循的第一个原则就是“坚持党的领导”；《清远市民生实事项目人大代表票决制实施办法》第四条明确规定“民生实事票决制工作要坚持党的领导”。入选广东省人大创新案例的深圳龙岗区人大“探索推广街道辖区人大代表票决重点民生实事”案例，其主要创新做法是，始终坚持在街道党工委领导下，积极稳妥推进人大代表票选民生实事项目工作，街道办事处综合研究形成建议项目清单，报街道党工委会议研究通过后，交人大街道工委组织代表票选，重要事项及时向党工委请示报告。实践表明，充分发挥人大在发展全过程人民民主中的重要作用，各级人大及其常委会应自觉坚持作为中国共产党领导的政治机关定位，在理论层面，应以党的创新理论为引领，不断提升人大工作的政治站位和理论水平，确保人大工作沿着正确方向前进；在实践层面，应不断完善党领导人大工作的各项具体制度，确保人大围绕党和国家工作大局依法履职尽责，保证一切重要工作、重大事项都在党中央领导下进行。

其次，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，为发展全过程人民民主、健全人民当家作主制度体系提供法治支撑和有力保障。早在2014年，深圳市就出台了《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，这是我国第一部人大主导立法的专门文件，通过一系列立法机制的创新，建立了“人大主导，多方参与”的特区立法新机制[11]。东莞市人大充分发挥人大在立法工作的主导作用，提前介入法规起草工作，在《东莞市污染源自动监控管理条例》《东莞市零散工业废水管理条例》《东莞市挥发性有机物污染防治条例》等法规起草环节，主动提供“一对一上门立法服务”，了解各职能部门在立法工作中的重点、难点及痛点，提前就相关问题进行沟通协调。在全面依法治国背景下，发展全过程人民民主离不开系统完备的立法保障体系，这就要求充分发挥各级人大及其常委会在立法工作中的主导作用，坚持科学立法、民主立法、依法立法，真正体现人民在立法中的主体地位。具体说来，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，既要加强人大自身建设和立法队伍建设，又应不断完善人大立法的具体工作机制，如信息收集和处理机制、立法协调机制、立法决策机制等等，合理配置立法资源，妥善处理各种关系，积极回应民生关切，切实保障人民权益。

再次，各级人大及其常委会应切实履行宪法法律赋予的监督职责，充分发挥人大监督在发展全过程人民民主中的重要作用。近年来，深圳南山区人大不断创新监督方法，探索建立了共有153名区人大代表和南山选举的市人大代表参加的专题监督小组，专门成立“水源三村”保护性发展专题小组、物业行业监督管理专题小组、民生微实事专题小组、雨污分流根治专题小组以及道路交通专题小组，不断提升监督质效[12]。广州市人大常委会结合实际，持续创新监督方式方法，在大力开展专题询问、工作评议和满意度测评、专题调研监督的基础上，注重运用刚性监督方式，打好监督“组合拳”，创设了市区联动、横向协同、区域协作、强化暗访、持续监督、在线联网监督等方式方法，形成了广州人大监督新模式[13]。河源市东源县灯塔镇人大探索建立“党委领导、人大主导、部门协同的村（居）综合工作考评机制”，充分发挥人大监督职能，推动基层治理优化和民生实事落实，使人大工作安排、政府民生实事的推进落实和人大监督实现了“一站到底”[14]，入选广东省“县乡人大工作创新案例”。归根到底，人民当家作主制度体系的良好运行，离不开国家权力的规范行使和人民权利的有效保障，这就需要各级人大及其常委会用好宪法法律赋予的监督权，不断完善人大监督的工作方式，通过执法检查、议案督办、专题询问、听取工作报告等形式，加强对“一府一委两院”执法、监察、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，确保广大人民群众通过人大代表座谈会、基层群众座谈会、问卷调查、网络调研等各种方式参与人大监督工作，增强监督实效。

最后，充分发挥人大代表在发展全过程人民民主中密切联系群众的重要作用，为发展全过程人民民主提供坚实的民众基础。“人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。”[15]2018年以来，广东的省、市、县（市、区）、镇四级人大联动，每年相对集中一段时间组织全省的全国、省、市、县（市、区）、镇五级人大代表，围绕党中央决策部署、省委中心工作和人民群众普遍关心的问题，集中开展“更好发挥人大代表作用”主题活动，各级人大不断丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，共有约35.5万五级人大代表参加，代表密切联系群众，共推动解决制约经济社会发展和群众关切的难点堵点痛点问题3万余件，生动体现了广东探索发展全过程人民民主的实践成果[16]。江门市新会区崖门镇人大用“小积分”全面激发人大代表履职“大活力”，创新制定《崖门镇人大代表积分管理实施方案》，凝聚起主席团与代表之间、代表与代表之间、代表与群众之间的力量，使广大代表真正从“推着干”到“比着干”“争着干”[17]。实践表明，充分发挥人大代表作用是充分发挥人大在发展全过程人民民主中的关键。“人大代表是人民意志和利益的代言者，必须要让人民群众知道自己选区的代表是谁，知道如何联系代表并能方便联系到代表，有问题愿意找代表反映并且能及时得到回应。”[18]人大代表肩负着代表人民行使管理国家事务和社会事务的法定职责，在发展全过程人民民主中必须充分发挥其密切联系人民群众的桥梁纽带作用。这就要求，各级人大及其常委会应不断完善和创新人大代表与人民群众联系的方式方法，广泛听取人民群众的意见和建议，对人民群众反映的问题和提出的意见建议根据实际情况及时处理，确保人民群众提出的意见建议落到实处，实现人民当家作主各项权利得到全过程的保障。