新农产品质量安全法：强化对农户的服务与监管

｜ 文/田凤

“大国小农”是我们的基本国情农情。以农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式，是我国农业的基本面，也是我国农业发展必须长期面对的现实。数据显示，目前我国农户家庭劳动力以从事第一产业劳动为主、第一产业收入占家庭纯收入 80% 以上的农户约1.7亿户，这些农户也正是农产品的生产经营主体，在保证自给自足的同时，有力保障了我国农产品的有效供给。但是当前我国法律基于农户的小、散、多等特性，多以扶持、鼓励性规定为主，鲜有对农户的强制性要求，修订前的农产品质量安全法更是在法律责任的条款中将农户排除在外。此次法律修订，将农户纳入监管范围，在五个条款中明确提及“农户”二字，同时在相关条款中对包括农户在内的生产经营者设立了支持性、鼓励性条款，明确了对农户有关违法行为的惩处规定，初步搭建起以服务农户为宗旨、强化农户监管为手段、促进现代农业发展为目标的法律制度体系，这也是此次法律修订的重大突破和亮点之一。

将农户纳入法律监管，是我国农产品生产经营现状的现实需要。据不完全数据统计显示，各类农产品生产经营主体中，农户的数量约占半数以上，部分地区农户生产的农产品产量超过当地农产品总产量的90%。但是我国一直以来，一家一户的分散式、粗放式农产品生产经营方式十分普遍，农产品标准化生产程度低，农产品质量安全存在一定的隐患。近年各地开展的农产品质量安全监督抽查显示，农户生产的农产品不合格率明显高于其他规模主体。各地的执法实践中也发现，农户违法行为中，最突出的是未按照规定执行安全间隔期或休药期、超范围超剂量使用农兽药、使用禁限用农业投入品等。作为农产品质量安全监督管理的基本法律，修订前的农产品质量安全法并未将农户纳入监管视野，长期以来，因法律的缺失，农户实施违法行为时有发生，一些不法分子甚至利用法律上的漏洞逃避监管和惩戒，严重危害我国农产品的总体质量安全。因此，此次法律修订的重要内容就是将农户纳入法律监管的对象并施以针对性的管理措施，以法律的导向性与强制性逐步引导农户开展规范化、标准化生产，确保我国农产品消费安全。

强化农户服务指导，是促进现代农业发展的基本要求。乡村振兴促进法提出，要推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接。农业农村部印发了《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》，要求以服务小农户为根本，把引领小农户进入现代农业发展轨道作为发展农业社会化服务的主要目标，把服务小农户作为政策支持的重点。本次法律修订，充分考虑农户在农产品质量安全检验检测、投入品科学合理使用等方面存在的实际困难，明确农业技术推广等机构应当为农户等农产品生产经营者提供农产品检测技术服务，同时要求各级人民政府及有关部门加强农产品质量安全知识的宣传，发挥基层群众性自治组织、农村集体经济组织的优势和作用，指导农产品生产经营者加强质量安全管理，建立健全农业投入品的安全使用制度，推广农业投入品科学使用技术，普及安全、环保农业投入品的使用，确保农产品质量安全。

加强农户监督管理，是保障农产品质量安全的重要手段。党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国。保障农产品质量安全，是建设农业强国的重要内容，是实现农业农村高质量发展的前提和基础。农户是农产品的重要生产主体，既要对其进行及时必要的服务指导，也要引导其在法治的轨道下健康有序发展。修订后的农产品质量安全法，建立了农产品从田间到餐桌的科学的监管制度，要求包括农户在内的农产品生产经营者科学合理使用农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得超范围、超剂量使用农业投入品危及农产品质量安全，禁止在农产品生产经营过程中使用国家禁止使用的农业投入品以及其他有毒有害物质。农产品生产经营者生产、销售的农产品如不符合有关法律规定或相关标准，将受到相应的处罚。在实施这些强制性要求和惩处措施过程中，对农户需格外注重在引导中规范,在监督中预防，在惩戒中教育，让依法规范生产成为农户的自觉性行为，切实为我国农产品高质量发展奠定坚实的基础。

实施差异化惩处标准，是建立农产品质量安全科学管理制度的法治保障。法律愿景转化为法治实景，首先需要从立法层面不断完善法律制度，使之更加符合实际、更加便于操作，并能在实施中真正体现法律的正当性。修订后的农产品质量安全法在法律责任部分，对农户的财产性处罚上设置了相较其他主体较低的处罚标准，其中最高处罚金额为一万元，最低处罚金额仅为三百元，而同种违法行为，对其他农产品生产经营者的惩罚额度最高达十五万元或货值金额三十倍的罚款，处罚幅度的差异十分明显。此种差异化的处罚规定，主要考虑当前我国绝大多数的农户生产经营规模较小，生产的农产品覆盖面较低，其危害程度相对较低。“过罚相当原则”是我国行政处罚法所确定的基本原则之一，本次法律修订，将对农户的惩罚与其违法行为和后果相适应，也最大限度彰显了法律的力度与温度。而这样的法律制度安排，对监管执法部门而言，是良法促善治的基础，是实施科学化、人性化管理的法治保障；对农户而言，惩处亦不是法律的最终目的，以罚促改才是初衷。

今后一段时间，对农户的指导服务和监管执法是基层监管执法机构的重要工作内容，如何在“四个最严”的原则要求下，准确把握农户的范围，正确适用法律规定，对基层执法人员是难点，也是对基层监管执法能力的考验。因此也需要地方立法机构在实践中根据本地区实际制定相应的实施细则，确保法律的正确实施。