多元协同治理：农村生活垃圾网络化治理模式的构建研究

程运强

(浙江海洋大学，浙江舟山 316022)

随着城镇化和工业化的迅速发展，农村生活垃圾产生的污染问题显著增加，不仅对农村生态状况和居民根本生活质量产生威胁，而且在一定程度上制约着我国实现“美丽乡村”建设、推动乡村振兴的步伐。2022年中央一号文件中提出“接续实施农村人居环境整治提升五年行动”“深入实施村庄清洁行动和绿化美化行动”的发展要求，保护与发展生态成为推动乡村振兴的重要引擎和关键目标。《乡村振兴战略规划(2018—2022)》中明确指出要“持续改善农村人居环境，推进农村生活垃圾治理”，治理农村生活垃圾污染已经迫在眉睫[1]。

针对农村生活垃圾的污染整治多位学者进行过研究并提出各种观点，王一竹等[2]认为社会经济发展引发农村生产生活剧变、地方政府重力力度与资金技术不足、农村居民环保意识淡薄、缺乏回收处理设备是农村生活垃圾产生的主要原因。杨希等[3]认为农民生活、生产与城市垃圾转移是农村生活垃圾猛增的直接来源。鞠昌华等[4]认为农村生活垃圾治理过程在管理机制、规划、设施建设、资金、技术、运行方面仍存在问题。范仓海等[5]认为传统的科层治理模式、市场机制治理模式以及自治合作治理模式在结合农村公共治理中存在失灵的盲区，并没有实现最佳的治理效果。由此可见,农村生活垃圾的产生及治理是困难且复杂的，需要依靠制度、技术和治理意愿，将政府、市场(乡村企业)、社会组织与村民等衔接，探索多元协同治理模式。故本文结合农村生活垃圾治理过程中存在的问题，在相关治理中引入网络化治理理论，对农村生活垃圾网络化治理模式进行框架构建，并基于网络治理模式探索巩固生活垃圾网络治理的进路[6]。

1 农村生活垃圾网络化治理的定义及可行性

1.1 农村生活垃圾农村生活垃圾的定义要从两方面进行归纳，其一，农村是指与城市相对应的以从事农业活动的居民所聚集的区域；其二，根据《中华人民共和国环境保护法》，生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物[7]。所以农村生活垃圾即农村区域居民日常生活中所制造的各种固体废物。农村生活垃圾在组成上范围较大，因地域差异，各地区所产生的农村生活垃圾不尽相同。其中主要包括农作物垃圾、家畜家禽粪便、农药剩余垃圾、农民家居厨余垃圾等，农村生活垃圾的产生涉及每一位村民，其处置不当会对大气、土壤、水质，地区植被等生态环境资源造成破坏，农村生态、农业生产、农民生活等产生负面影响，制约农村地区经济社会发展。

1.2 网络化治理网络治理最早由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《网络治理: 公共部门的新形态》一书中提出,他们认为网络治理“指一种全新的通过公私部门合作,非营利组织、营利组织等多主题广泛参与提供公共服务的治理模式”[8]。我国学者陈振明[9]认为网络治理是指:“为了实现与增进公共利益 ,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行政主体彼此合作 ,在相互依存的环境中分享权力 ,共同管理公共事务的过程”。网络化治理作为一种多主体协同治理范式，它突破了单主体独立治理的困境，能够更有效地增进公共利益，而逐渐应用于公共管理领域。网络化治理将政府、非政府部门等多元主体进行联系，基于主体的独立利益与整体共同利益制定一致的治理目标，通过协商合理分配责权利，从而构建起彼此支撑，稳定互联的网状结构。网络化治理以网络治理理论和社会资本理论为基础[10]。其具体特征为：一是多元化的治理主体，要求容纳政府、乡镇企业、社会公益组织和村民等，每个主体都承担相应的指责权利；二是互相协作，彼此互联的网状结构，各主体结点之间广泛建立联系，共享知识与信息，实现主体之间的频繁互动，从而保证治理的协作进行。

1.3 农村生活垃圾网络化治理的可行性农村生活垃圾治理网络所具有的主体多元、信息共享、合作平等、相互促进等优势，能够有效地克服传统政府治理过程中横向治理不协调、政府失灵的弊病，加入多元主体，能够实现良好的公私联合治理，让政府在治理结构中下放权力，转“划桨”为“掌舵”，多主体密切合作，打破政府纵横协调治理中捉襟见肘的局面，多主体的互相监督和互帮互助能够引导村民树立正确的公共意识，迫使政府政策人员从长远的利益出发考虑，解决政府主导治理中的难题。另外有利于打破村民自治意识淡薄，能力与资源不足的局限，提高村民高水平的治理能力，借助其他组织的帮扶和提携，使村民和其他组织建立合作关系，积极利用其他主体的优势，在治理能源、技术上获得提升，真正实现村民垃圾问题在村民自身实现有效治理，达到综合治理的效果，使治理得到进一步的完善。

2 农村生活垃圾网络化治理模式构建

构建农村生活垃圾协同共治的网络化治理模式，能够有效实现各参与主体与系统间的良性互动，针对相关治理问题进行行动。主要可以从治理目标、治理主体、治理机制和治理工具等几个方面入手，各要素的结合保证网络化治理模式的运行。其模式构成见图1。

图1 农村生活垃圾网络化治理模式Fig.1 Rural domestic waste network governance model

2.1 治理目标：价值利益的共同取向农村生活网络化治理模式首先需要确立一个共同的治理目标，治理目标的达成与否标志着治理行动的成败，同时指明了治理行动的方向和治理难度，指导行动主体在治理过程中合理地调配资源、划分周期，区分缓急；农村生活网络化治理目标需要整合各主体的价值偏好，融合各主体利益，进而实现对整体最佳利益的追求。治理目标是各主体构成网状结构的根本凝聚力以及网络化治理模式形成与运行的根本动力。在针对农村生活垃圾治理方面，其主要包括农民生活垃圾治理，农民家养牲畜粪便处理，农业生产农作物废弃物及农药处理等。

2.2 治理主体：协同共治的多元参与农村生活垃圾网络化治理需要政府、非政府等多元主体的共同参与，治理主体主要包括政府部门、乡镇企业、社会公益组织、农村居民等，各主体之间基于治理机制进行联系与协作，依靠不同治理工具发挥作用，各主体以结点的方式，连接形成多元互动的网状结构(图2)。

图2 农村生活垃圾网络化处理多元互动的网状结构Fig.2 Network structure of multiple interactions of rural domestic waste network treatment

2.2.1政府：主导者。政府在治理过程中扮演主导角色，倾听其他主体的反馈意见，针对农村生活垃圾污染制定、实施相关政策，进一步分配权责，从繁杂的专治工作中挣脱出来，承担网络治理的监督及维护职责，对其他主体的行动进行监督管控，加强主体之间的良性互动，维系网状治理结构的稳定连接。

2.2.2企业：支撑者。乡镇企业作为治理支撑者，在治理技术和治理能力上是最强有力的。乡镇企业在追求经济利益的同时要积极承担公共责任，一方面积极接受政府的管制和社会的监督，改进自觉改进自身生产方式，减少自身对环境产生的污染；另一方面寻求环境治理技术的研发和升级，为其他治理主体提供信息、资源支持，支撑网络治理模式的正常运行。

2.2.3社会组织：辅助者。社会环保组织则在治理模式中发挥宣传、辅助作用，农村环保组织主要分为村民志愿组织和外来专业环保组织，秉持利他主义价值取向，致力于环境保护。农村环保组织的非功利性和专业性能够在治理过程中有效发挥帮扶作用，一方面通过广泛宣传促进公民对垃圾危害的了解，提高村民环保意识，带动公民垃圾处理的自觉性；另一方面，通过传授治理知识和方式，扫除村民治理过程中存在的盲区，并通过与企业进行沟通，合作获得更多治理资源，提高农村生活垃圾初步治理的能力[11]。

2.2.4村民：承担者。村民既是农村生活垃圾的制造者、受害者，亦是垃圾治理的承担者、受益者[12]，是农村生活垃圾网络治理的核心和关键。村民在满足日常生活需求的同时，因为生产方式的滞后和环保意识的相对欠缺，制造了大量生活垃圾后没有进行及时有效的处理，从而造成了环境污染，当污染积累到一定的阈值便反制于村民自身，村民为了维护自身利益便主动承担农村生活垃圾的治理工作。一方面，村民提高自身公共精神，从自身做起，在生活中有意识地减少垃圾的制造和胡乱丢弃，积极参与初始环节治理，通过垃圾分类、垃圾定点投掷等方式在垃圾治理的源头和初步治理中发挥主要作用，另一方面，村民积极与其他主体进行沟通联系，表达治理诉求，依托其他帮助指导，提高自身治理能力。

2.3 治理机制：建立信任、协调、维护、激励机制网络治理机制是指为实现组织间共同利益的维护和增进,在组织间保障各行为主体行为协调及适应环境变化的规则、手段、方法。农村生活垃圾网络治理模式的有效运行需要构建信任、协调、维护、激励等一系列的治理机制[5]。

2.3.1信任机制：模式运行的前提。信任机制是构建治理结构的基础和治理模式运行的前提，多元主体依托政府搭建的平台进行相互联系，彼此之间需要相互信任，为实现共同目标达成合作治理。由于治理涉及多元化，治理过程中难免会出现各种各样的问题，甚至受益不均的现象，引发治理主体的相互猜忌，威胁网络结构的稳定，信任机制可以提高治理主体之间的信赖，有效避免治理模式的分解和崩溃。

2.3.2协调机制：模式运行的核心。协调机制是网络治理模式运行的核心，各主体均具备“经济人”特性，由于各主体的价值偏好不同，参与合作治理中都渴望承担能够满足更多自身利益的职责，接受更少付出成本行动的任务，各主体对利益追求和成本规避不利于共同目标的制定和实施，协调机制能够综合各方利益，加强主体之间沟通，使各主体做出让步和妥协，避免因利益冲突影响整体治理目标的实现。

2.3.3维护机制：模式运行的保障。维护机制是网络化治理模式运行的保障，网络治理模式中各主体拥有相应的权力，对于权力是否滥用、职责是否履行、是否利用权力过度地追逐私有利益等行为只凭信任机制的存在难以形成强硬的约束，需要建立维护机制来监管和惩治，在综合各主体的建议后制定明确的规范条例，维护网络化治理模式的有序运行。

2.3.4激励机制：模式运行的驱动。激励机制是网络化治理模式的驱动，目标的驱使并不能赋予各主体的持续，规范的参与模式运行足够的动力，需要建立激励机制对各主体以及模式本身提供推动和激励。一方面建立考核制度与标准，对各主体的行动进行评价并实施奖惩，保证主体的行动积极性；另一方面，通过区域的网络治理整体可以相互进行联系，并形成正向的竞争关系，从而利用主体的整体荣誉感、胜负欲等心理促进主体行动的积极性和责任感。

2.4 治理工具：综合运用多样化工具治理工具指针对治理问题主体所采取的主要治理手段和方法。由于农村生活垃圾网络化治理模式是多元化的，模式的运行需要借助多样性的治理工具，主要包括政策性工具、技术性工具以及自愿性工具，综合运用多元治理工具从而保证治理目标的顺利达成[13]。

2.4.1政策性工具的合理制定与实施。政策性工具指政府部门依据上级下发的大纲性文件与指标，结合当地环境污染的实际情况，因地制宜制定的政策法规等。要充分保证政策性工具的运用，政策的制定和实施保障网络模式运行的有法可依和有规可守，是治理工作的根本依据。地方政府应广泛采纳主体意见，制定符合治理规律、均衡治理主体利益的地方政策，制定配套的政策法规予以补充，将政策的实施贯彻到底。另外，政府部门应加强与研究院、相关学者进行联系，共同商讨适宜的政策工具。

2.4.2技术性工具的应用与研发。技术性工具主要指在垃圾治理的过程中所使用的各种科技、机械设施以及互联网对垃圾处理方面的应用。农村生活垃圾污染成疾，必须借助技术这味药剂施以有效治疗，在垃圾治理各个环节科学合理的配备有效的技术工具，在初始的分类、收集环节使用操作简单、成本低廉的技术工具，以节约人力成本，提高工作效率，在垃圾最终处置环节引用先进、绿色的高端技术工具，降低对环境的二次危害。鼓励企业出资资助科研机构研发、创新技术工具，政府设置专项资金对研制出新技术的企业、组织或村民予以奖励。

2.4.3自愿性工具的培养与强化。自愿性工具指的是村民自觉参与垃圾治理的意识及治理志愿组织的参与度。解铃还须系铃人，只有村民自身具备了环保意识，自然而然承担起生活垃圾科学处理的责任，才能保证农村垃圾污染从根本上实现可治理，不然只会是久治不衰。强化自愿性工具需要政府认可志愿组织的地位并授予其部分权力，社会环保组织扩大宣传教育力度，从而加强村民自觉主动地参与垃圾治理，并在生活中改变自身错误的生活方式，明确农村生态的兴衰关乎农民自己，在源头上减少垃圾污染的发生[14]。

3 强化农村生活垃圾网络化治理的路径选择

3.1 构建农村生活垃圾信息服务平台，加速主体之间信息共享农村生活垃圾治理主体之间的治理行动的有效衔接以信息传递为基础，其网络运行保持有条不紊的关键变量也取决于信息传递渠道的畅通。在当下农村生活垃圾治理模式中，信息传递不及时、接收信息不对称等容易引发治理过程的冲突，耽误治理的效率和进度。因此，农村生活垃圾网络化治理需要建立信息服务平台，保障信息在各主体之间实现及时转达、传递与获取，确保治理行动一致和有序。另外，信息平台应增设农村集居环境治理知识模块，优化当前农村环境治理模式中因为环境知识的分布不均导致利益格局异化的状态，以减少因知识差异导致治理失调、失效局面的发生[15]。通过信息服务平台的构建，能够加速治理主体之间的信息共享，优化其内在治理能力同时也有利于主体之间信任和合作关系的巩固。

3.2 构建农村生活垃圾多地联动治理，促进地区之间竞争与合作由于地域、文化、经济等多种原因，不同地区的生活垃圾污染问题、程度不尽相同，一个地区的网络化治理单位可以针对性地解决本地区的治理问题，却也容易出现闭门造车的局面。因此，搭建多地区的治理联系渠道，在地区单元网络治理结构基础上构建外部多地区网络治理结构，实现地区间的主体对应交流，分享治理经验，学习治理技术，实现多个地区与多样主体之间的多元联动。另外，促进各地区之间形成合作-竞争关系，一方面地区互相进行帮扶，缓解地区内部资源的不足；另一方面，在治理成绩上进行较量和比较，为治理内部网络主体注入活力。通过多地区外部网络结构的构建，强化治理内部网络的凝聚力的同时有利于地区之间的差异弥补。

3.3 强化农村生活垃圾多种治理机制，保障治理模式长久运行农村生活垃圾网络化治理模式能否实现长久运行主要取决于多元治理主体之间的合作关系能否长期维持，多种治理机制的稳固是保证治理主体良好协作的关键因素。治理机制的缺失或失调会导致治理模式协调不畅、统筹不足，因此，需要强化多种治理机制，一是要巩固信任和协调机制，保证治理主体的稳定参与协作，是网络治理框架得以支撑。二是完善维护机制，加大监管的范围，采用合理的惩戒措施来减少治理主体利用网络治理模式运转存在的各种漏洞投机取巧的行为。三是强化激励机制，使网络模式运转中的激励更加合理适度，做到激励恰到好处，激发治理主体行动力的同时避免激励过度的现象。通过对多种治理机制的强化和巩固，实现生活垃圾网络化治理模式的长期有效运行。

4 结语

农村生活垃圾污染对农村生态环境、社会经济、乡村文明等产生负面影响，制约乡村振兴的步伐，面对传统治理方式的治理吃力，多元化的协同治理已是必然之势。基于此，该研究在农村生活垃圾治理领域嵌入网络化治理理论，基于目标、主体、机制、工具构建有效的网络治理模式，探索模式长久有效运行的强化路径。希望能促进农村生活垃圾治理的多元主体达成协作，实现农村生活垃圾的有效治理，改善农村集居环境，进一步推动乡村生态振兴。