无纸化背景下电子档案单套制归档存在问题与对策

李瀚林

(黄河水利委员会黄河档案馆 河南 郑州 450003)

引言

在档案行业数字化转型的大背景下,随着存量档案数字化、增量档案电子化的不断推进,电子档案“单套制”逐渐从理论走向实践。从2015年上海自贸试验区保税区管理局开展电子档案“单套制”试点,到如今很多单位已经开始了电子档案“单套制”实践,电子档案“单套制”符合档案治理现代化的要求,顺应了大数据时代潮流,是档案管理模式的发展方向。

1 单套制的优势

《电子档案单套管理一般要求》(DA/T92—2022)中定义:电子文件是国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中,通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。电子档案是具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。电子档案单套管理是仅以电子形式归档电子文件和管理电子档案的方式。

1.1 整理移交阶段

电子档案 “单套制”是以电子文件形式归档,不再打印归档纸质文件,档案整理更加简便。纸质档案归档时,文件从收集、整理到移交、归档,每个步骤都需要大量人工干预。文件的收集阶段尤其费时费力。纸质文件的收集需要与工作进度同步,随时产生随时收集,要求兼职档案员必须有高度的责任心,才能保证文件收集齐全、完整。文件归档工作一般安排在第二年上半年或项目结束后进行,较大的时间跨度,容易遗失文件,增加文件收集难度,造成文件收集不齐全、不完整。既影响工作效率,又影响档案的质量。而“单套制”避开了上述问题,电子文件保存在存储介质中,通过软硬系统显示,分门别类、排列有序、条理分明,大大节省了文件收集的时间,避免了文件差错和遗失,省略了纸质档案编页、装订、装盒、清点、上架等工作环节,因此节约了整理时间,简化了移交过程,节省了人力物力。

1.2 保管阶段

电子档案“单套制”管理节省档案库房空间。电子档案以数据的形式储存,这些存储介质存储容量大、存储密度高,信息占用的物理空间小。反观纸质档案,存储需要大量的库房空间和密集架等存储设备。随着时间的推移,纸质档案的存储量将逐年增大,且档案的鉴定销毁又是档案界的一大难题。档案存量、库房空间、档案存储设备数量与单位建立时间成正比例关系,单位需要不断投资修建库房、购买设备,增加更多的档案管理人员。电子档案占据的存储空间少,意味着少量的人员就能完成电子档案的管理工作。

1.3 利用阶段

电子档案“单套制”的利用更加便捷。纸质档案具有信息独占性,不支持多人同时阅读,造成了档案信息资源的利用率较低。而且纸质档案利用复制工作烦琐复杂,特别是科技档案中的图纸利用频率非常高,经常需要一次复印几十或上百张图纸,而竣工图尺寸很大,一般的复印机根本无法完成整张复印,或多张拼接,或寻找第三方工程复印机复印,不但影响档案安全和档案利用效果,而且降低了工作效率。纸质档案的载体是纸张,纸张的老化损坏主要有两方面的原因,一个是库房环境,湿度、温度的剧烈变化导致纸张老化加剧,纸张变脆、霉变。另外一个就是利用,纸质档案频繁的借、还,反复的触摸,造成档案纸张破损和卷边,从而缩短纸质档案的生命周期。纸张的老化损坏对档案,特别是永久保存的重要档案造成的影响更大,加剧了档案利用与档案保护之间的矛盾。而电子档案可通过档案管理系统方便快捷地完成档案的检索、打印等工作。同时电子档案具有共享性、开放性等特点,可同时为多个用户提供档案利用服务,异地用户还可以在线利用档案,不仅大大提高了档案利用效率,也极大提升了用户的利用体验。

2 单套制存在的问题

2.1 安全性问题

纸质档案形成后,文件信息的所有内容都固化在纸张上,文件中的内容和已形成的原始特征便不会发生变化。而电子档案信息与载体可以分离,因此更强调保护档案的内容。电子档案的保护需要很多技术措施,涉及电子档案的信息安全、数据安全、软件环境安全、权限控制安全等等方面。另外,电子档案硬件环境要求更高,不仅需要防虫,防霉、防潮、防尘等,还要避开磁场和电场。由于电子设备不断升级换代,电子文件载体也需要随之不断升级,数据需要不断迁移,否则可能出现因载体与设备不匹配而无法读取信息的情况。电子数据的寿命受限于存储载体的寿命,数据迁移成为必然。数据迁移则可能导致电子数据的丢失,增加安全风险。电子档案依赖的网络环境,还要防止黑客的非法入侵,以及病毒对系统的破坏等诸多因素,每一点出现纰漏都会影响电子档案的安全。此外电子档案从其产生到利用都离不开电子设备,电子档案必须借助电子设备才能读取其内容。在相关设备出现故障,或者出现停电等极端情况时,电子档案可能会损坏或不能读取。电子档案对借阅利用客观环境的依赖性较大,从而降低了其利用的可靠性。如遇自然灾害导致停电,或者出现战争时电子设备被电磁干扰等情况,短时间内利用重要的档案资料就变得困难。

2.2 法律效力问题

电子档案的法律效力是“单套制”推行过程中一个绕不开的问题。凭证价值是档案不同于其他文献的最基本特征。纸质档案是从工作中使用的文件转化而形成的,这种形成的自然性,决定了历史记录的客观真实性。纸质档案保留了当事人的历史笔迹、签章信息、修改过程,是难以伪造和修改的原始凭证。与纸质档案相比之下,“单套制”电子档案的凭证价值就存在一定的劣势。而电子档案的效力离不开电子签名,电子签名的局限性影响着电子档案的法律效力。电子签名在电子文件中具有身份认证、完整性校验、抗抵赖的作用。然而电子签名面临着认证证书的有效期短、电子签名文件的适用范围有限等问题,为电子签名的应用带来隐患,电子档案的原始性影响着电子档案的法律效力。档案的原始记录性是档案的本质特性,档案是人们在社会活动中,直接形成的原始性信息记录,它的原始记录性是档案区别于其他文献的根本所在。电子档案存储的信息具有虚拟性、流动性、系统依赖性,且载体与信息可相互分离,因此信息更容易被篡改,且不易留下痕迹,这导致司法审判中对其原始性的认定难度极大。虽然电子数据已被《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》列为八种证据类型之一,但是通常只有在纸质文件与电子文件相互印证时,电子文件的凭证作用才会更好地获得认可。

2.3 客观环境问题

2.3.1 工作环境影响“单套制”的推进 在现实工作中,国家机关及企事业单位的文件虽然大部分通过办公自动化系统进行流转的,但仍有纸质文件在线下完成流转,同时作为文件的相关附件以及需归档的其他文件,诸如外单位发来的文函等很多也是纸质文件。目前信息化水平下还无法实现不同行业、不同系统的单位间的办公自动化系统相互联通。此外,很多单位或部门对一些涉及机密的重要文件都采用纸质文件的方式来记录,政府机关、事业单位更是如此。现实的工作环境影响着“单套制”的推进。

2.3.2 工作人员档案意识薄弱、法治意识不强、风险保密意识不足、协作水平弱 很多负责文件保管的人员不是专职档案员,这些兼职档案人员有很强的流动性。缺乏档案意识或档案意识不强,部门也没有有效的约束机制,在进行文件归档工作时缺乏规范性,文件归档的质量难以保障。由于工作惯性等原因,兼职档案人员工作理念大多停留在纸质档案管理或“双套制”管理模式上。

2.3.3 档案人员对于“单套制”归档无法快速适应 档案人员现有的电子档案管理理念、风险管理知识和信息系统操作能力无法与“单套制”管理要求相适应,电子档案因人为因素损毁或丢失的风险大大增加。档案人员对于电子档案单套制管理存在的风险意识不足的问题,且档案部门存在风险管控机制缺失、保密措施不完善的现象,使所管理的电子档案存在被篡改、被泄密的风险。“单套制”电子档案是档案专业和与计算机信息专业相结合的产物,其管理非常依赖档案与计算机信息专业的跨界人才,目前此类人才的缺乏导致计算机信息技术人员与档案人员间的低水平协作。

3 单套制存在问题的对策

3.1 加强技术支持

在电子档案的存储方面,电子档案的存储介质是储存电子档案及其元数据的基础,介质的损坏直接导致电子档案及其元数据的丢失。档案部门要加强相关知识、技术的培训,在电子档案存储设备的选择上要认真比较、谨慎选择,并建设安全的现代化设备库房,保障档案存储介质的存放安全,做好异地、异质备份。设备库房应符合防盗、防火、防尘、防水、防潮、防高温、防日光及紫外线照射、防有害生物、防污染等安全管理要求。特别要注重电子设备的防静电和防磁措施,积极开展电子档案的云端储存与备份,利用网络技术应对电子档案在自然灾害等特殊状态下存储的安全短板。档案部门要联合计算机信息技术部门,同时借助社会的优秀技术力量,采用安全高效稳定的档案管理系统,保障电子档案在系统内部的安全高效,方便利用。要对涉密档案进行数据加密处理,并运用安全可靠的网络隔离与防护技术,保障涉密电子档案及其元数据的安全。档案管理系统要具备安全更新与升级能力,在技术高速发展的背景下,满足电子档案管理的新需求,规避频繁数据迁移可能导致的数据丢失风险。

3.2 加强宣传,转变意识

要加强涉及电子档案的法律法规的宣传。新修订《档案法》明确指出:电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。但由于对法律法规的理解不到位、了解不深入,很多人仍对电子档案的法律效力抱有怀疑。这需要国家加大新修订《档案法》的宣传力度,并对新修订《档案法》中涉及电子档案的内容进行深入的解读,提高人们对电子档案以及“单套制”相关法律法规的理解。同时要加强电子档案“单套制”法规的宣传,加强档案人员对电子档案“单套制”的理解和认识,使档案人员改变惯性思维,摆脱对纸质档案的依赖,树立电子文件“单套制”归档的新意识,破除电子文件“单套制”归档的思想阻碍。

3.3 加强人才建设

电子档案单套制管理离不开人才的保障。第一、各单位要加强档案人员的信息技术培训,定期开展信息技术培训,不定期组织专家讲座,提升档案人员的信息技术能力。还要提高档案系统维护和开发等技术人员的档案专业知识,建立一支既具备档案知识,又具备信息技术知识的复合型人才队伍。第二各单位要积极组织单位内部业务骨干去档案信息化水平高的单位进行调研和座谈,有条件的单位可以实施轮岗制度,让单位人员充分了解部门各个岗位的工作,打破业务壁垒,提高档案人员与技术人员的协作能力。

3.4 加强制度建设

档案部门要根据电子文件“单套制”归档的具体要求,加强制度建设,建立健全“单套制”相关的制度。在电子档案设备管理、库房管理、电子档案利用等这些涉及电子档案安全的方面要着重加强制度建设。建立电子档案存储设备及库房的检查巡查制度,应定期对存储介质中储存的电子档案极其元数据进行抽样检查,检查其完整性,防止误删等操作,并对发现的数据问题采取及时的补救措施。对保存在光盘等介质中的电子档案进行机读检验,保证档案信息可读取。对设备库房进行定期的巡查,保证设备库房清洁安全,要建立检查台账,台账应有检查时间、检查人、检查事项、存在问题、整改措施及落实情况等内容,方便监督追责。

4 结语

随着电子档案单套制管理研究的不断深入,电子文件“单套制”归档已成为大势所趋,电子档案单套制管理的过程中仍会不断出现新问题,这就要求档案人员积极投身工作实践,结合工作中发现的问题,提出可行性对策,为进一步推动电子档案单套制管理良性发展提供理论参考。