新业态劳动者职业伤害保障困境及优化路径

2023-03-16张腾姣李冰逸

经济研究导刊 2023年4期

张腾姣　李冰逸

摘要：随着新业态发展及其从业人员的增加，劳动者职业伤害保障亟待落实，但将其纳入现阶段的工伤保险制度尚有诸多困难。通过辨析相关定义、梳理基础理论、剖析新业态劳动者纳入工伤保险的不合理之处，提出应坚持工伤保险与劳动关系绑定、认识第三种就业形态、建立针对性职业伤害保障制度“三步走”破题思路，并提出应当由工伤保险部门主导建立新业态职业伤害保障制度、由风险共同体各方承担缴费、鼓励购买商业补充保险三方面对策建议。

关键词：新业态；职业伤害保障；工伤保险

中图分类号：F840.616 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）04-0071-03

一、概念界定

（一）新业态

“新业态”在党的十八届五中全会公报上被首次提出，此后学者对其具体含义进行了不同阐释。张成刚强调了新业态依托于互联网技术的特点。郭荣立则认为其是工业化发展之下由劳动者与生产资料互动产生的一种新型工作模式。综合来看，本文中新业态的定义可以限定为：依托互联网技术，与传统产业结合衍生出的新型就业模式，体现为共享经济下的非正规就业或灵活就业模式。其中，共享经济强调了互联网平台的作用。多数学者认为，灵活就业与非正规就业可以等同，或者二者是国内与国际不同称谓的对应关系。本文认为，非正规就业强调了其劳动关系缺乏法律保障，灵活就业则强调了其多方面不同于传统主流就业的方式。

（二）新业态劳动者

新业态劳动者的定义涉及到三个相近概念：非职工、非典型雇员和灵活就业人员。有学者认为，非职工处于普遍意义上的工伤保险对象之外，灵活就业人员属于非职工的一种。而非典型雇员与灵活就业人员定义相似度高，其区别主要体现为，一个与正式雇员相对应，一个与稳定就业相对应。总的来说，学者们大多认定灵活就业人员是在正规形式就业之外的其他形式就业的人员。本文所说灵活就业人员，指的是具有工作关系和收入不稳定、工作地点和时间不固定、职业更换频繁等特点的，在正规就业之外的其他就业形式人员。朱婉芬认为，新业态劳动者等同于灵活就业人员。本文中新业态劳动者即指新业态下的灵活就业人员。

二、研究综述

在问题认定方面，多数学者指出，灵活就业人员参与工伤保险困难，损害了其职业伤害保障利益。也有学者进行了较为详细的分析。张旭光认为，参保难问题可具体表现为纳入难、工伤认定难、保险缺乏针对性三方面。

在原因剖析方面，多数学者认为参保难问题的形成有以下几种原因，即劳动关系难以认定、工伤认定难以取证、工伤责任主体不明、工伤保险接续困难、劳动争议处理困难等。也有学者提出了其他看法。如刘佳婕从劳动者角度提出其参保难原因包括职业水平无保障、职业伤害风险高、工作压力大等。

在对策方面，如何将其纳入工伤保险是学者们的研究重点。由此提出了以下几大对策建议，即扩大工伤保险覆盖范围、明确缴费主体及其义务、建立灵活工伤认定方式、完善工伤保险接续等。但也有学者认为，现阶段不宜将其纳入工伤保险制度，应当建立重大职业伤害保险，重点解决其伤残和工亡的保障问题。

综上所述，对于新业态劳动者的职业伤害保障问题，学者们在问题认定、形成原因以及对策建议方面都有所探讨。其中，研究重点主要在于其参保难问题的具体成因与对策建议。但是，以往研究也存在一定的不足，主要表现为缺乏对工伤保险的设立本意、具体内涵及保障边界的探讨，以及混淆工伤保险与职业伤害保障，脱离实际地一味强调将新业态劳动者纳入工伤保险等。本文在以往学者研究的基础上，通过理论梳理，剖析新业态劳动者纳入工伤保险的现实困境，并从建立针对性职业伤害保障制度的角度提出对策建议。

三、问题表现

（一）从法律制度角度

1.立法缺失导致保障不足

《2020灵活就业人员薪酬报告》指出，灵活就业群体日益壮大，市场及服务需求不断上涨。另有研究显示，现有从业者中有56.8%的人打算持续从事灵活就业，且其规模有持续扩大趋势。而与此同时，新业态劳动者参加工伤保险的比例却罕见权威性的统计数据，体现出其受重视程度与实际需求发展速度之间的断层。在劳动者因职业伤害停工期间，由于缺乏统一规范和强制力约束，用人单位可能会参照最低工资标准付报酬，或者干脆不给报酬，导致新业态劳动者既不能通过工伤保险获得保障，也难以从企业得到合理的薪酬保障。

2.工伤保险制度不适用

部分地区参照我国现行的其他保障制度制定了一些尝试性的政策，对解决灵活就业人员参与工伤保险问题起到了一定促进作用，但国家层面的统一规定仍然缺乏。我国现行社会保险政策整体都存在缴费基数高、费率高、待遇和补贴高的“四高”特征，而劳动关系不规范、收入不稳定、社保缴费负担能力低、流动性强是大多数灵活就业人员具有的特点，这些特点决定了他们需要浮动费率、灵活、便捷的参保方法。而现行工伤保险制度难以适应这种“灵活性”。

（二）从工伤经办角度

1.缴费主体缺失或多重参保

根据《工伤保险条例》规定，工伤保险费应由用人单位缴纳。新业态劳动者与用人单位大多只有劳务关系或者口头协议，难以认定二者之间存在劳动关系。由于缺乏强制力约束，用人单位往往不会主动承担此责任。若新业态劳动者自行缴纳，则不属于工伤保险的范围。有调查显示，超过42.9%的新业态劳动者从事两份及以上工作，即可能出现多家单位对应一个劳动者的情况。根据《实施中华人民共和国社会保险法若干规定》第9条，各单位均应分别为劳动者参保，并由工伤发生所在单位履行赔偿义务，此时多重缴费主体增加了参保复杂度。

2.工伤认定难以取证

工伤认定通常遵循“三工”原则，在實际认定过程中，会对其具体情形进行合理扩大，如扩大到上下班途中遭遇交通事故等。而灵活就业人员的流动性大，在不同工作场所之间往返时遇到交通事故的风险也相应加大。同时，由于其工作性质的缘故，工作场所和生活场所很容易混淆，因此，难以衡量是否为工作原因遭受伤害。这不仅会导致工伤纠纷和争议增多，还会增加非工伤向工伤的逆向选择，增加道德风险。

（三）从参保对象角度

1.企业优势地位

我国现阶段劳动力供需矛盾突出，结构不平衡，总体而言企业有更强的话语权。同时，法律没有规定企业为灵活就业人员缴纳工伤保险的义务，大多数用人单位不会主动承担责任。根据法律规定，事实劳动关系可以由缴纳社会保险记录认定。出于规避劳动争议的考虑，企业也往往不愿参保。同时，由于缺乏保障，很多灵活就业岗位成为了职业伤害的重灾区，承担责任意味着更高的用人成本，导致企业参保意愿更低，造成恶性循环。

2.个人参保意识低

一方面，新业态劳动者处于就业市场中的弱势地位，与用人单位的议价能力较差，维权意识较低，对其合法权益受到侵害缺乏敏感度；另一方面，人们大多怀揣“侥幸心理”，认为意外伤害事故是偶然事件，不会发生在自己身上，自身危机意识弱。

3.职业伤害风险高

以外卖行业为例，极端天气点餐率往往更高，此时外卖员承担了更多风险，既要小心极端天气下的事故伤害，又要面临可能因超时被投诉的后果；与此同时，其面临的交通意外事故、暴力事件，乃至所用的交通工具质量都无法得到保障。这些隐患造成了其受到职业伤害的风险更高，有着更迫切的参保需求。

四、破题思路

（一）坚持工伤保险与劳动关系绑定

工伤与职业伤害同义，指的是劳动过程中遭到的伤害。工伤保险发挥作用的前提是劳动关系与职业灾害同时存在。而“单工伤保险”出自2019年浙江省出台的一项关于优化新业态劳动用工服务的指导意见，指的是由平台缴纳其从业人员的工伤保险并承担相应责任。其关键在于将工伤保险与劳动关系相分离，允许未明确劳动关系的劳动者参与工伤保险。此做法看似规避了新业态从业者参保难的主要问题，符合其劳动关系不稳定的特征，实则模糊了工伤保险的保障边界，导致其保障范围无限扩大，既违背了传统社会保险关系理论中社会保险关系不能脱离劳动关系的理念，也违背了工伤认定的基本原则。

（二）认识第三种劳动形态

我国现行劳动法律框架可概括为“劳动二分法”，即劳动关系由劳动法调整，民事关系由民法调整，二者必居其一。工伤保险与劳动关系绑定，即认定劳动关系才可以享受工伤保险待遇，否则就被排除在外。人社部于2021年7月16日印发的指导意见将新业态劳动者划分为三种类型，首末两种分别对应劳动关系和民事关系。但第二种指出，“不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。”其中，该项所称“不完全符合劳动关系情形”这一表述标志着劳动法和民法之间出现了中间值，也即第三种劳动形态。

（三）建立新业态职业伤害保障制度

从最初的“过错责任”到“无过错责任”，再到“无过失补偿”，工伤保险本质上是随着工业社会的发展不断演变的。作为工业社会的产物，工伤保险具有与劳动关系的天然联结，对劳动关系进行规范是其发展的基本前提。同理，信息时代互联网经济的发展催生了前所未有的灵活就业岗位和从业人员，他们也应当享有符合自身需要的职业伤害保障制度。既然已经认可了“新就业形态”和“第三种劳动形态”，何不建立与之相匹配的保障制度，而要硬性套入工业时代的保险体系中？因此，研究者认为，应当跳出将新业态劳动者纳入现行工伤保险制度的思路，建立针对性的新业态劳动者职业伤害保障制度。

五、对策建议

（一）由工伤保险主管部门主导

原有工伤保险并不适用于新业态劳动者的工伤保障，因此亟需突破现有体系，建立专门的职业伤害保障制度来保护其合法权益。应由原有工伤保险主管部门主导，设计新业态劳动者职业伤害保障制度和具体办法，根据新业态劳动者的用工特点、收入状况、职业风险等因素研究制定适合其参保的职业伤害保障办法。先将重特大职业伤害即达到伤残等级及死亡情形为保障范围，在条件成熟后，保障范围再逐步扩大。

（二）风险共同体各方负担缴费

“风险控制理论”认为，控制掌握风险者应当对事故负责，通常即指雇主控制职业风险，同时承担事故责任。但新业态劳动者与用人单位之间的从属性相对弱化，劳动者本身也有对风险的控制权。以快递行业为例，平台对于快递员参保具有基础缴费义务，同时快递员本身对于送餐过程中风险具有一定的掌控权，因此也应当承担一部分的缴费义务。

（三）鼓励购买商业补充保险

鼓励有条件、有需求的灵活就业人员购买人身伤害意外险作为职业伤害保障制度的补充。在新业态劳动者中，有少部分人收入较高，且对职业保障有更高的需求，可鼓励这部分群体购买商业人身意外伤害险，使其得到更好的保障。

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