国土空间规划背景下低效用地评估价值与内容再思考

林伟鹏　付安琪

摘   要：在国土空间规划背景新要求下，城镇低效用地的识别评估是盘活城镇存量用地的重要手段。低效用地的识别与评估作为体现规划公共政策属性的重要环节，也亟需新的探索。基于目前低效用地的研究趋势，结合国际情势及地方政策，在总结低效用地评估研究中呈现出的内涵单一性、内容碎片性、建议政策性三大特征的基础上，提出界定评估基础地位、丰富低效用社会及生态效益内涵以及构建完善评估体系的工作建议。强调在低效用地评估在实际规划中应完善评估成果、建立规划衔接协调机制，同时科学编制再开发规划，助力地区高质量发展。

关键词：低效用地；评估；规划应用

中图分类号：F321.1；X321 文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）04-0062-06

引言

随着新型城镇化进程的加快、国土空间规划的推进，原先城市规划“技术性过强、弹性较差、结果导向”的特征显露，规划的思维方式与核心理念逐渐发生改变。国土空间规划背景下的规划理念开始强调由静态规划向动态过程转变，由结果导向向过程导向转变，由蓝图愿景向公共政策转变。规划评估成为体现规划公共政策属性的重要环节。

“双评估”作为国土空间规划技术模块的关键组成部分，是指对国土空间开发保护现状评估以及现行空间类规划实施情况评估。评估既是现状发展条件全面真实的刻画、是发展变化动态监测的手段，更是推进规划落地实施、机制配套的重要工具[1]。用地评估作为评估体系中的重要板块，能够反映现有规划的实施成效和规划不足，为国土空间规划编制提供理论支撑。

在生态文明安全格局下，盘活存量用地、提高建设用地利用效率是城镇发展的核心问题。而对于城镇低效用地的识别、评估以及退出机制的研究，有助于承接国土空间规划编制，助推国土空间规划的用地盘活，为城镇建设用地提供新的发展路径，为城市发展趋势提出新的战略指向。

一、低效用地评估研究的特征与问题

（一）低效用地研究进展

基于“低效用地”为关键词在“中国知网”进行搜索，①对其中753篇期刊论文进行关键词共现分析（图1）可见，国内对于“低效用地”的研究主要集中在“土地集约节约利用、土地再开发、土地综合整治”三个方面；以此为核心对各类“低效用地”进行“土地供应、土地管理、用地标准”等方面的探讨，针对低效工业用地的评价研究较多；在国土空间背景下国土资源部门的参与也愈发重要。

在时间维度上，“低效用地”的研究可以分为三个阶段：第一阶段即研究前期，主要侧重于“低效用地”内涵、理论以及案例的研究，与国土资源部门的相关政策有较强的关联性。第二阶段，学者们在新型城镇化背景下，对城镇存量建设用地的开发利用进行探讨，偏向土地的二次开发利用、用地指标等方面，尤其是对于低效工业用地的研究，涌入了“三旧改造”的浪潮；第三阶段，在国土空间规划背景下，关于“低效用地”的讨论转向土地的高质量发展、城市更新以及土地利用等方面。

从上述分析中可以看出，国内的“低效用地”研究多集中在识别低效用地后的整治与开发利用工作上，对于低效用地的评估提及较少。本文在借鉴相关研究的基础上，总结目前低效用地评估的特征与问题，针对低效用地评估工作在新一轮国土空间规划中的价值与作用，提出低效用地评估在规划中实际应用的合理化建议。

（二）国内低效用地评估的特征

从国内的研究成果来看，低效用地评估的研究工作起步较晚且受政策影响明显。2014年国土资源部印发《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》后，“集约用地、存量土地”等相关研究开始涌现，主要是以各省市为试点的节约集约用地应用拓展研究。2016年国土资源部门印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》后，低效用地研究进行了新一轮转向。但整体而言，关于低效用地评估的研究内容较少，并且呈现出内涵单一、内容研究碎片化以及建议政策性的特征。

1.内涵的单一性

学者们的研究多以2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（下称《意见》）中对低效用地的定义为基础进行的相关评估与分析工作。其所谓城镇低效用地指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议[2]。

各地政府对《意见》进行解读并以此为依据进行相关城镇低效用地整治及改造工作。广东省作为节约集约用地示范省，形成了以《广州市城市更新办法》《旧村庄更新实施办法》《旧厂房更新实施办法》《旧城镇更新实施办法》为指导的“1+3”政策体系，是“城镇低效用地”概念的前身。因此，广东省对于城镇低效用地内涵的认知主要是旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧”用地。

2016年南京市发布《关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》指出，城镇低效用地指布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，并提出了老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发四种再开发模式①。

2020年12月，潍坊市发布关于推进城镇低效用地再开发的实施意见，将城镇低效用地分为七大类：（1）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地及不符合安全生产和环保要求的用地；（2）已确定实施“退二进三”的产业用地；（3）布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等用地；（4）因企业原因造成开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足50%，或者已投资额占总投资额不足50%，中止开工建设满一年的项目用地；（5）土地利用和综合产出率低下，已竣工投产项目亩均税收连续两年达不到辖区平均税收50%的工业用地；（6）参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地；（7）经县市区政府认定为低效利用的其他建设用地。

从颁布的政策性质来看，地方政策以推进低效用地再开发的实施性政策为主，涵盖土地征收、财政保障、规划编制、工程建设等多个方面。从2013年国土资源部确定内蒙古、辽宁、上海等10个省市作为城镇低效用地再开发试点，到2016年国家层面对城镇低效用地进行总体部署与顶层设计，目前低效用地的识别、评估与再开发已逐渐成为推动各省市建设用地发展的重要一环。

但是，对于低效用地内涵的认知，各省市都是基于2016年指导意见中的定义作为低效用地识别准则，在认定上忽略了各类型用地的明确划分，也缺乏相关的指标指引与技术判定，为后续低效用地的治理与开发进行埋下了隐患。

指导意见中，低效用地首先是指第二次全国土地调查中的城镇存量建设用地，包含商业服业、工矿仓储、公用设施、公共建筑、住宅以及特殊用地、交通用地（农村道路除外）和水利建设用地等8个地类。

2020年11月《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》正式发布试行后，关于低效用地范围的界定发生了变化。依据国土空间规划和管理新要求，实施城乡一体化管理，对城市和农村土地在地类上进行了细分，实现城乡并列、同一口径。原低效用地的界定范围势必会发生变化。对于农村社区生活服务之外的乡村工业、仓储、商业、公用设施和公共服务设施等用地纳入建设用地分类。

若采用原有“布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧”标准判定，由于乡村地区的工业用地具有明显的经济效益低、用地粗放特征，会使得低效用地范围扩大。因此，低效用地在国土空间规划背景下需要进一步丰富其内涵，明确定义范围，建立更为详实的技术指引与政策体系。

2.内容的碎片性

综合以“低效用地+评估”为主题的研究来看，其内容主要集中在低效工业用地、建设用地集约利用、低效住宅用地三方面；在论文类型方面，较少期刊性质论文，以学位论文研究为主。

一是低效工业用地（或产业用地）评估识别及再开发。例如，黄慧明等[3]构建了以区位情况、生产效益、产权情况、建设情况、租金违约、产业门类及周边影响六方面的低效工业用地评估指标体系，对顺德区的工业用地进行了空间绩效评估。荆莹[4]以齐齐哈尔市作为研究对象，利用土地利用程度、经济效益、社会效益、环境效益四个评价因子进行低效工业用地识别，将建成区工业用地分为高效利用、一般适度、一般低效、低效粗放利用四类进行低效工业用地的优化策略研究。

二是对建设用地的集约利用评价与低效用地的利用研究。汪子淇[5]在存量规划视角下对低效用地认定与再开发进行分析，在低效用地的内涵上进行了生态文明建设与战略目标的完善，并以合肥市高新区为例对开发潜力进行评价，提出低效用地再开发策略。

三是少量关于低效住宅（居住）用地研究。袁丽娜[6]针对沈阳市的低效居住用地现状，从住房环境、生活环境、公共基础服务设施、交通条件以及治安建设等五个维度，提出了沈陽市低效居住用地产生的原因以及改进建议。

综上所述，低效用地评估在整个空间用地范围内呈现出评估内容的碎片化，目前主要是片块状研究，集中在低效用地、建设用地集约利用以及低效居住用地三类，缺乏对整个空间范围内低效用地的评估架构，容易产生低效用地评估的类型不全、开发重点错位等情况。

低效用地评估一般包括定性与定量两个维度。现状是各类评估指标体系都强调工具理性下对于低效用地的识别，力求通过数据有效判定用地的经济效益，与政策导向下的低效用地判定相同。不可否认，以生产效益[7]、容积率[8]等指标进行判定具有技术上的合理性，但这种工具理性下评估指标体系的建构忽略了土地的社会效益、生态效益等其他定性评估，或者很难将定性评估以数据指标合理化。

针对于远郊区或农村地区的建设用地，用地本身在于其生存理性的转向。譬如，乡村地区的宅基地、商服用地是满足农村居民生存及生活的保障，是最基本的权利保障，以用地强度等作为识别标准显然是不合理的。而乡镇企业缺乏集聚效益和规模经济[9]，属于低效用地的判别范畴，但是乡镇企业本身是以村镇居民为劳动力，是村民基于自身合理化需求实现就近就业的主动选择，其社会价值不能通过经济指标来衡量。

3.建议的政策性

学者们对于城镇低效用地再开发的建议都偏向于政策导向性，缺乏与当前规划的实际协调与衔接，对于低效用地评估工作的实质进程较少提及，所以难以将低效用地评估后的工作在实践中推进。切实落实低效用地评估工作在规划中作为建设用地存量是后续规划中的重要方面。

在主体方面，强调政府、改造方、土地权属人的多方协调。陈基伟[10]提出，政府要出台国家层面低效工业用地再开发导则，确定低效工业用地认定的标准框架、规范低效工业用地调查摸底程序、编制改造专项规划等。俞佳宁[11]认为，要完善再开发激励措施，引导原土地使用权人退出或自行再开发，鼓励社会资本参与再开发。

在用地方面，集中在用地的合法及合理性、用地功能方面。郑子鹏[12]提出，要完善农村集体建设用地使用的审核制度，定期检查土地遭到严重破坏、土地浪费或闲置以及违规现象。汪子淇[5]引入灰色用地规划方法，认为对于低效用地地块的具体用途可以提出适当的建议以使修改，以此来提升土地的利用价值。

在管控方面，建立低效用地防范与监管机制。邹戴丹[13]提出，将低效用地纳入土地储备库，按照现有法律法规进行重新出让。陈基伟[10]认为，对于开竣工投产时间严重违约、达产和过程评估不符合约定要求、擅自改变用途情节严重拒不整改、造成严重环境污染等情况，实行强制退出，实现工业用地全过程动态化、精细化管理。

二、完善低效用地评估工作的建议

针对目前低效用地评估研究内涵单一、内容碎片、建议政策导向明显的特征，在完善低效用地评估工作方面提出基于评估地位界定、低效用地内涵与外延认知以及构建城镇低效用地评估体系方面的建议，并在此基础上指导提出低效用地评估在规划中的实际应用探讨。

（一）厘清评估前后工作流程，保障评估的基础地位

低效用地评估是各方工作者掌握土地利用动态、检验相关土地规划实施效果的基础工作。在低效用地评估当中，应进一步突出评估的动态性、科学性和反馈机制。因此，参考相关《城市总体规划实施评估办法（试行）》中对于城市总体规划评估的描述界定，认为低效用地评估是城市人民政府及时掌握城市用地利用动态、维护土地相关规划科学性、加强规划、实施监管、反馈并完善规划的重要手段，是客观评价土地利用实施情况，促进城市经济发展的重要支撑，是盘活城镇存量建设用地的必要前期工作。

（二）纳入社会与生态效益考量，丰富低效用地内涵

2016年发布的《意见》有效执行期为五年，南京市的《补充意见》试行期为两年。在生态文明战略要求下，《意见》失效期将至，低效用地的内涵应更为丰富，也应对低效用地评估工作给予更为明确的指引与要求。

低效用地的评估应逐渐从“单一维度”向“综合维度”转变，实现从关注“人均面积标准”到关注“经济产出效率”，再到近期深度探讨融合“生态环境效益”与“社会综合效益”的综合评估转变。不应强调低效用地内涵的经济效益，忽略了在乡村地区低效用地的人本价值。

最初，人均面积标准是对于用地控制的首要方面。例如，河北省在宅基地面积标准方面提出，平原地区和山区人均耕地不足1 000平方米的县（市），每处宅基地不得超过200平方米；人均耕地1 000平方米以上的县（市），每处宅基地不得超过233平方米。

随着用地的不断扩张，大中城市的用地紧张，出现了对指标的管控与要求，“以亩产论英雄”的用地导向逐渐成形。浙江省对于工业用地标准突出了地块控制指标中的“亩产效益”“单位指标”导向，制定了规划条件、固定资产投资强度、能耗标准、环境标准等九个主要指标。

随着城镇化进程的加快对城市生态环境带来严重破坏，生态效益也应逐渐纳入评估体系。广州市提出了生态效益评估实践，认为GEP核算的是全区生态资源在一年时间内产出的生态产品和服务的经济价值，生态产品价值是指农林牧等经济产品价值，生态服务价值指气候调节、水源涵养等环境价值，生态文化价值为文化旅游、景观观赏、知识教育等市场价值。

当今已处于人类命运共同体时代，生态文明安全格局与国土空间规划全覆盖的大背景要求用地实现社会效益综合评估的转向。《土地管理法》中首次明确将“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”作为土地征收补偿的基本原则；自资部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》中要求开发方案必须充分征求农村集体经济组织和农民的意见，否则不得申请土地征收或成片开发。

（三）构建完善评估体系，保证数据动态的全面可追踪

当前城镇低效用地的评估呈现出内容专一化和碎片化的问题，基本都偏向于像工业用地、居住用地这类经济效益较为明确的土地利用类型，强调“以畝产论英雄”的用地导向，以提高土地资源配置效率和产出效益为目标。

随着十八大以来生态文明建设日益受到重视，强化国土空间源头保护和用途管制在生态文明制度建设中逐渐占据重要地位，低效用地评估也应适应生态文明体制改革的范畴，将土地本身的生态特性考虑在内。在国土资源中，经济效益并非衡量土地效益的唯一因素，低效用地评估的内容也不应仅局限于对于某一类型用地的评估，而是在已开发用地范围内存在布局不合理或不符合规划、利用集约效益不明显、用途与周边土地利用不符的用地进行社会效益的综合评估。

另一方面，在土地利用过程中产生的劳动成果，给一定区域内社会文明进步或人民物质文化水平提高所带来的影响具有正外部性，那它的社会效益也是不可忽略的，而不应仅是通过经济效益来决定它的低效性。

再者，土地的资产特性以及权属特性也是低效用地的也应纳入评估的范畴。权属人的意见与发展意向决定了低效用地评估之后进行再开发的方向，是低效用地整治工作推进的基础，在评估过程中理应加入对于土地权属特性的考量。

由此，在低效用地评估中形成两维低效用地评估体系。其中，土地维度上包括工业用地、居住用地、公共服务设施用地等各类用地类型；效益维度上包含经济效益、生态效益、社会效益以及土地权属人意见等方面，同时还应包括用地规划与现状发展情况。城镇低效用地的评估应因地制宜、具体情况具体分析，实现低效用地评估的精准化、精细化。

三、在规划中的实际应用探讨

低效用地评估工作是有效盘活存量建设用地的抓手，是推进节约集约用地、土地利用效率合理化的重要手段。只有将低效用地评估结果与规划有效衔接，才能发挥低效用地评估价值。

（一）完善低效用地评估成果，推动整治与开发决策实施落地

城镇低效用地评估是在各类规划的基础上对于现状发展的研判，通过更新完善土地利用现状成果数据库，用以作为相关规划的依据。由规划和自然资源局牵头，相关部门配合，根据各省市区（县）的实际情况，确定城镇低效用地标准，从而进行城镇低效用地的认定。

另一方面，通过低效用地评估，识别出城镇低效用地，建立城镇低效用地数据库，对低效用地的低效程度进行等级划分。后续规划或整治项目可由低效用地最差、整治意愿较为迫切的用地作为试点优先进行。

因此，低效用地评估最终成果不应只包含低效用地数据库，还应对数据库内用地分布情况、开发难易程度进行类型划分，为低效用地再开发提供数据支撑。低效用地评估成果是基于土地调查成果基础上获得的，应全面覆盖识别的低效用地的土地利用现状和权属信息，形成一系列的评估成果。

（二）明确自身定位，建立规划衔接协调机制

科学的规划是低效用地再开发工作的引领。土地再开发涉及各相关专业部门规划的每个环节，在编制时，需要考虑到包括土地利用总体规划、控制性详细规划等方方面面，需要多部门的统筹协调，才能保证多规融合，才符合国土空间规划下推动节约集约土地、优化国土开发格局的总体要求。

在具体的制定过程中，要建立规划协调机制强化管控，以土地利用调查数据为基础，牢守“永久基本农田红线”、“生态保护红线”和“城镇发展边界线”三条底线不破；优化土地开发空间，科学配置土地资源，建立统一的空间信息平台、规范规划管理流程，保证土地利用的节约集约。

另一方面，要保障规划执行的刚性。在保障用地时，以土地利用规划为总纲，强化规划管控和用途管制，加强对土地利用规划的执行力度，保证规划的严肃性。各镇、开发区在组织经济发展中，要把是否符合规划作为重要因素，着眼中长期发展需要，减少违法违规用地现象的发生，也避免出现规划跟着项目改的情况。

（三）科学编制再开发规划，助力地区高质量发展

以城镇低效用地数据库为基础，编制城镇低效用地再开发专项规划。目前，各地相应出台了城镇低效用地再开发规划编制指南。2014年浙江省印发了《浙江省城镇低效用地再开发专项规划编制要点》；2018年江苏省国土资源厅发布了《江苏省城镇低效用地再开发规划和年度实施计划编制指南（2018年版）》；2018年河间市组织编制了《城镇低效用地再开发专项规划》，提出分析评价城镇低效用地再开发潜力，确定规划期内城镇低效用地再开发的总体目标，开展城镇低效用地现状分析和潜力评价，确定城镇低效用地再开发目标、规划布局、结构和强度。

现有的再开发专项规划多为针对用地项目的整治，缺少对于低效用地再开发的管控与监管实施意见；多为整个区（县）域层面的专项规划，难以直接指导实践。

城镇低效用地的规划管控最终须落实到控制性详细规划或相应层面的城市更新规划中，参考顺德区城市更新改造规划形成的“规划管理单元—更新改造单元—改造地块”的三级规划控制体系[3]，实现低效用地改造地块在规划功能与控制指标方面的刚性管控以及改造项目、权属主体变更等方面的弹性管理。

四、结论

城镇低效用地的评估为城镇土地再开发提供了科学依据，作为编制再开发专项规划的基础具有较强的现实意义。在新的规划改革背景下低效用地评估的内涵转变也带动了评估内容体系上的发展，并对城镇低效用地从内涵外延、评估、再开发以及监管全阶段提出了新要求。在建设用地总量接近或已达到“天花板”、土地“溢价”逐渐超过部分实体制造业的地区，对城镇用地的有效管控和科学治理是维持城市可持续发展的重要手段。

未来低效及存量空间将扩展到整个国土空间的范畴，低效的农业、生态空间也将是需要关注的重点内容，从而如何释放空间新价值，结合地方实际有效推进，将是重点研究与实践的主要方面。

参考文献：

[1]   尚嫣然，赵霖，冯雨，等.国土空间开发保护现状评估的方法和实践探索——以江西省景德镇市为例[J].城市规划学刊，2020，（6）：35-42.

[2]   国土资源部.关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）.（2016），147，2020-01-03.

[3]   黄慧明，周敏，吴妮娜.佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究[J].规划师，2017，33（9）：92-97.

[4]   荆莹.收缩城市建成区低效工业用地识别与优化策略研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2019.

[5]   汪子淇.存量规划视角下城镇低效用地再开发策略研究[D].合肥：安徽建筑大学，2020.

[6]   袁丽娜.沈阳市低效居住用地治理研究[D].沈阳：辽宁大学，2020.

[7]   黄慧明，周敏，吴妮娜.佛山市顺德区低效工业用地空间绩效评估研究[J].规划师，2017，33（9）：92-97.

[8]   丁一，郭青霞，陈卓，等.系统论视角下欠发达县域城镇低效用地识别与再开发策略[J].农业工程学报，2020，36（14）：316-326.

[9]   李红波，吴江国，张小林，等.“苏南模式”下乡村工业用地的分布特征及形成机制——以常熟市为例[J].经济地理，2018，38（1）：152-159.

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[11]   俞佳宁.常州市新北区工业用地差别化供应研究[D].徐州：中国矿业大学，2020.

[12]   郑子鹏.浅谈农村低效建设用地盘活路径[J].居舍，2019，（9）：165.

[13]   邹戴丹.城镇低效用地再开发路径研究[D].上海：华东政法大学，2014.

Rethinking the Value and Content of Inefficient Land Use Evaluation under the Background of Territorial Spatial Planning

Lin Weipeng， Fu Anqi

（College of Architecture and Urban Planning （SAU）， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）

Abstract： Under the new requirement of territorial spatial planning， the identification and evaluation of inefficient urban land is an important means of revitalizing urban land stock. The identification and evaluation of inefficient land use， as an important part of reflecting the public policy attributes of planning， is in urgent need of new exploration. Based on the research trend of inefficient use of land， in combination with international and local policy， summarizes the inefficient use of land evaluation in the study of single presents the connotation， content fragments， suggested that policy， on the basis of three characteristics， proposed to define the basic status of assessment， enriching the connotation of the inefficient social and ecological benefits， and construct a perfect evaluation system work. It is emphasized that in the actual planning of inefficient land use evaluation， the evaluation results should be improved， the planning coordination mechanism should be established， and the redevelopment planning should be formulated scientifically to help the high-quality development of the region.

Key words： inefficient land use; assessment; application of planning

[責任编辑   彦   文]