美欧数字贸易发展经验及其对我国的政策启示

王拓 李 俊 张威

当前，数字贸易成为各国积极推动发展的新领域，美欧等大国博弈日益激烈。我国数字经济蓬勃发展，成为经济增长的重要动力，目前正积极拓展国际市场、构建国际竞争新优势，但是面临着核心技术不足、疫情反复冲击、国际规则缺失等问题,严重影响我国数字贸易发展。美欧数字贸易经过多年发展，形成了各具特点的政策措施，梳理美欧数字贸易发展模式与政策经验，对我国发展数字贸易、推动数字经济国际化具有重要意义。

一、美国数字贸易的发展特征与政策经验

美国数字贸易具有较强的国际竞争力，主要得益于其发展模式和政策措施的协调。一是在其发展过程中，以先进技术和产业作为基础，拓展新业态新模式，先在美国本土快速发育，之后拓展国际市场，形成了“技术驱动一产业发展一产业国际化”的发展路径。二是在政策上，主要是以帮助企业发展为重点。在国内，以鼓励企业的发展为主，始终对数字科技型企业秉持包容审慎的监管态度，并营造了相对宽松的政策环境。在国际规则方面，倡导以“自由”和“开放”理念打开国际市场。在国内政策和国际规则的共同作用下，美国数字企业获得良好的发展环境，立足国内，拓展海外市场。发展模式与政策措施的协调与契合，是美国数字贸易发展壮大的重要原因。

（一）美国数字贸易的发展特征

美国的数字贸易呈现“技术驱动一产业发展一产业国际化”的发展路径。美国数字技术发达，起步早。美国的计算机技术发展始于第二次世界大战期间，1946年世界上第一台电子计算机在美国诞生，又经过微型计算机技术、互联网技术等不断迭代，美国在数字技术领域积累了众多原创性的核心技术。美国先进的数字技术推动了互联网经济的快速发展，根据Wind数据，美国居民个人电脑的拥有率从1984年的8.2%跃升至2000年的51%,计算机在美国率先普及，互联网技术从军方专属向民用市场普及，再加上数据处理器、路由器和操作系统的研发与推广，美国于20 世纪90 年代迎来了以电子计算机应用和互联网应用为特征的数字经济快速增长阶段。市场上也形成以微软、思科、IBM 和Intel等企业为代表的大型互联网企业。与此同时，美国的经济逐步向服务经济迈进，计算机等硬件设备的加工制造开始向软件开发领域转移，并在加利福尼亚州汇集了众多大型跨国公司的总部，吸引全球的人才集中研发。美国在开源社区建设、软件研发、工业软件设计等领域，均处于世界领先地位，形成了巨大的技术优势。进入21 世纪，互联网技术得到广泛应用，美国国内率先诞生了电子商务、搜索引擎、数字娱乐等服务的新业态新模式。同时，计算机设备等硬件的加工制造产业逐步向国际市场转移，在人力资本充裕的国家投资设厂，既降低了计算机设备的制造成本，也为互联网服务的全球布局奠定了基础。大型互联网公司以其服务的广泛性、边际成本低等特点快速崛起，涌现出Google、亚马逊、苹果等大型企业，并且在世界范围内推广壮大。伴随着计算机和互联网在世界范围内的普及应用，这些美国的大型企业也不断在海外拓展业务，成为各自领域中世界级的巨头。这些企业一方面打开世界各地的市场获取利润，另一方面利用当地资源加强人才、要素、技术、资源的开发与利用。在这两个方面的作用下，美国的数字贸易快速发展，已经成为数字贸易大国。

美国的数字贸易具有规模大、国际竞争力强的特点。从产业基础看，美国数字经济规模世界第一。根据中国信息通信研究院测算，2020年，美国数字经济规模超过13万亿美元。从数字服务贸易看，2G2O年,美国数字服务贸易规模超过8500亿美元，顺差超过2000亿美元（见表1）。在市场主体方面，也已经形成苹果、Facebook,谷歌、亚马逊等国际著名科技公司。

表1 2020年全球前十大数字服务进出口国家 单位：亿美元,%

（二）美国数字贸易的政策举措

美国的数字贸易政策在其形成国际竞争力方面发挥了重要作用。一方面，美国在国内实行包容性的政策扶持数字科技企业发展；另一方面，美国通过其国际影响力，构建有利于美国大型企业拓展海外业务的国际规则与协议。这两方面政策的推动，为美国数字服务贸易的腾飞铺平了制度道路。

1.制定推动科技创新的政策体系

20 世纪90 年代，互联网产业成为美国经济发展的重要动力。这主要得益于美国对科技企业制定的扶持性政策以及对大型科技企业的包容态度。在促进创新方面，美国先后颁布《史蒂文森一怀特勒创新法》《经济复兴税收法》《美国技术政策》《加强小企业研究和发展法》，推动国家实验室技术市场化应用、减免研发投入税收、鼓励私营企业参与科技研发、促进企业间技术合作，有效帮助美国实现了科技创新。

2.保持相对宽松的市场监管环境

在反垄断方面，在“新布兰代斯运动”之前，美国对市场垄断的监管理念主要受到芝加哥学派的影响，其监管的重点并不是企业规模大小，而是影响市场秩序的行为。美国政府认为只要这些大型企业没有影响正常的市场秩序，就不需要对这些企业进行反垄断的监管。因此，美国的科技巨头获得了相对宽松的市场环境，首先在美国本土快速发展。之后，在贸易全球化的推动下，迅速占领了海外市场。广阔的国际市场为这些企业提供了大量的需求，让这些企业的规模不断扩张，成长为世界级的超大型跨国公司。

3.构建新型国际贸易规则，帮助企业打开世界市场

美国为维持其在数字服务贸易领域的领先和优势地位，积极推动全球数字市场的自由开放，主张数字贸易无关税壁垒、推动数据跨境流动、数字产品非歧视、加大知识产权保护、缩小平台责任等。同时又以国家安全的名义，加大本国市场保护，严格限制外资投资美国关键基础设施，对数字领域先进技术进行严格管控，通过签署安全协议等方式限制数据跨境流动，并通过长臂管辖侵犯他国数字主权。为推动数字贸易发展，美国贸易代表办公室（USTR）专门成立了数字贸易工作组，以快速识别数字贸易壁垒和制定相应政策规则。美国联邦通信委员会（FFC）直接对国会负责，其职能是确保数字贸易中的电子通信产品符合其设定标准，保证电子通信市场稳定和正常运行。美国商务部还在主要贸易伙伴国家派驻数字贸易参赞，帮助本国企业拓展海外市场。通过多种方式，美国为其大型企业拓展海外市场扫平了障碍，助力大型企业在世界范围内赚取了巨额利润。

二、欧盟数字贸易的发展特征与政策经验

由于自身先进的技术水平和良好的数字基础设施，欧盟已成为美国重要的海外市场和重要的合作伙伴。但欧盟为了帮助本土企业发展壮大，避免大型跨国公司的垄断和收购，重点加强和完善监管制度，通过完善欧盟内部规制规范市场竞争，为欧盟本土企业创造更多发展机会，并以其理念影响世界,引领世界规则的构建。

（一）欧盟数字贸易的发展特征

欧盟的数字经济虽然起步较早，也涌现过较为著名的企业，但是整体发展竞争力相对较弱，更多是作为全球较大的数字服务市场。从数字服务规模上看，联合国贸发会议（UNCTAD）数据显示，2020年全球数字服务贸易前十大经济体中，欧盟成员国占据四席，分别为爱尔兰、德国、法国、荷兰。四国数字服务贸易规模分别为5248.96 亿美元、3871亿美元、2782.11亿美元、2508.45 亿美元。从市场主体看，欧盟缺少数字科技的头部企业，独角兽企业数量与美国和我国相比也有所不足。福布斯公布的2022年全球科技公司排名显示，在全球前十大科技企业中，美国占据7 家，韩国三星位居第四，我国腾讯和台积电分别位居第五和第八，没有欧洲的企业。在独角兽企业方面，根据CB Insights发布的（2021年全球独角兽公司研究报告》，截至2021年7月底，全球共有771 家独角兽企业，总估值从2020年6 月的1.4 万亿美元增长至2.5 万亿美元。其中，全球估值最高的40 个独角兽企业中，美国拥有20家，我国有10 家，而欧盟地区仅德国和瑞典各有1家独角兽企业。可见，欧盟的市场主体缺少头部企业，独角兽企业数量也相对不足。

（二）欧盟数字贸易的政策举措

纵观欧盟的数字经济发展，自希腊债务危机后，欧盟经济发展整体增速相对较低。加上欧盟成员国众多，内部的管理体制、法律机制、语言文化等均存在一定差异，内部要素流动不畅、资金供给不足导致欧洲市场上缺乏良好的企业成长环境。为了抓住数字技术带来的新一轮经济变革，欧盟的数字贸易政策主要在两方面展开：一是建设统一数字市场,为本土企业创造良好发展环境；二是加强市场秩序建设，限制大型数字科技公司赚取超额利润，降低其对欧盟市场的控制力和影响力。

1.打造单一数字市场，为企业创造成长环境

为了消除欧盟成员国之间的制度和文化差异,欧盟委员会发布“单一数字市场"（DSM）战略，旨在更好地实现数字商品和服务的跨境交易，确保欧盟内数据、资金、技术的流动和共享。为确保数据内部流动，制定了《通用数据保护条例》《数据法案》《非个人数据自由流动条例》《开放数据指令》等。在数字版权领域，发布了《数字单一市场版权指令》，并先后制定17部法律对数字版权在数据库使用、计算机程序、卫星电缆使用等方面进行详细规定。

2.加强市场秩序建设，限制大型企业赚取超额利润

出台《数字服务法案》《数字市场法案》明确平台责任，防止市场垄断。网络安全领域，出台了《网络安全战略》，并更新了《网络和信息系统的安全指令》。制定“链接税”制度，保护数字内容原创者利益，限制平台赚取超额利润。对合法获取内容的可移植性、跨境数据流、版权保护例外和限制、中介责任和强制执行等问题做出规定，构建公平的市场环境，为本土企业成长创造机会。在线消费者保护领域，在《消费者新政》框架下通过了《关于更好地执行和保护欧盟消费者的指令》，对《不公平商业行为指令》《不公平合同条款指令》《保护消费者集体利益指令》《消费者权益指令》《价格指示指令》进行修订，维护消费者权益，强化大型平台的责任义务。

三、我国数字贸易发展面临的形势

（一）我国数字贸易发展现状

近几年，我国数字贸易发展较快。我国数字服务贸易规模不断扩大，根据UNCTAD数据，我国数字服务贸易额从2015年的2000亿美元增至2021年的3605.2 亿美元，年均增长10.3%,成为拉动经济发展的重要引擎。海外数字内容服务快速发展。根据我国音协游戏工委的数据，2021年，我国自主研发的网络游戏海外销售收入增至180.1亿美元，与2016年的73.2 亿美元相比，年均增长19.7%。

在市场主体方面，我国已拥有多个大型数字科技企业。福布斯“2019全球数字经济100强”中，我国上榜企业数量14 家，仅次于美国，位居世界第二。2021年5 月UNCTAD发布的《2019年全球电子商务评估及新冠肺炎疫情对2020年在线零售的初步评估》报告中，对全球B2C电商公司2020年成交额（GMV）进行排名，前13 家电商公司中有4 家来自我国。其中，阿里巴巴位居第一，京东位居第三,拼多多位居第四，美团位居第七。

在新业态新模式方面，我国在部分领域处于世界领先地位。近年来，我国云服务、卫星导航与位置服务、数字内容服务等数字贸易领域发展较快,处于世界领先地位。云服务国际市场逐步扩大，阿里云和华为云是世界第三和第四大云服务供应商,仅位居美国亚马逊云和微软云服务之后。目前，阿里云已面向美国、英国、德国、日本、印度、新加坡等多个海外国家和地区，开服运营25 个公共云地域，还拥有4 个金融云、政务云专属地域。2020年，阿里云在亚太地区的市场份额接近30%,几乎是亚马逊和微软在亚太云计算市场份额的总和。在卫星定位方面，我国北斗系统作为全球卫星导航系统四大供应商之一，已出口 120余个国家和地区，与全球137个国家签订北斗合作协议，向“一带一路”沿线国家和地区上亿用户提供了服务。

（二）我国数字贸易面临的形势与存在的问题

当前，我国数字经济发展势头良好，并具有一定的国际竞争优势，下一阶段将在完善国内市场建设的同时，大力拓展国际市场。虽然我国数字经济和数字贸易发展已经取得了一定成绩，但在开拓国际市场、推动数字产业国际化发展过程中，依然存在一些困难需要克服，一些突出矛盾需要解决，所面临的发展环境也存在不确定性。主要体现在以下三点：

第一，从短期看，疫情的冲击对数字技术应用推广和数字贸易发展带来了不确定性。目前，我国疫情防控已经进入“乙类乙管”常态化防控阶段，但是全球疫情仍在流行，疫情冲击带来的不确定性对我国数字经济的国际化发展带来了不利和有利两方面影响。不利方面，疫情的冲击影响了技术和相关必要硬件基础设施的稳定供应，如既定的投资可能中断，需要推动落地的项目可能出现停滞或者延后，这种影响在世界范围内依然在一定范围内持续，对既有数字化应用进程可能带来较多不确定性。有利方面，表现为疫情也创造了一些新的数字技术应用场景，为新业态新模式的创新提供了更为复杂的需求缺口。比如，在疫情的冲击下，大大提高了网络办公的水平，对线上会议、线上参展等形式的需求大量增加。

第二，从国内看，我国在掌握核心数字技术方面依然存在短板，难以在短期内在诸多核心技术领域实现全面突破。在国际上，无论是欧洲还是美国，都基于数字技术的研发与应用，通过技术不断迭代实现递进式的演化和发展，其“研发一应用一市场化一产业化一国际化”的脉络较为清晰，相关的政策扶持体系也较为系统。在此过程中，美欧等发达国家也都各自掌握了一部分核心技术，形成了多方技术合作圈。而我国的数字经济在近10年的飞速发展中，大部分是基于对欧美成熟数字技术的应用，并得益于超大规模市场所形成的规模效应，从而培养出了大型的平台类数字科技企业。但是在核心技术研发方面，依然存在诸多不足，使得我国企业在未来的国际竞争中可能存在竞争力不足的情况，甚至会因为核心技术“卡脖子”而导致整个产业链的中断。

第三，从国际看，世界经济发展形势更为复杂,难以在短期内形成各国认可的国际规则，数字贸易壁垒上升。与美国推动数字产业国际化发展时的形势不同，美国企业完成国内市场占有并走向国际市场，主要集中在20 世纪末。当时的国际秩序主要是以WTO为代表的国际多边经贸规则体系，世界大国竞争虽然激烈，但是依然有序可循，国际经贸往来处于日益加深的阶段。但当前世界经贸秩序已经出现了较大的变化，无论是WTO上诉机构停摆，还是区域性经贸规则的涌现，世界经贸秩序和经济全球化都面临严峻挑战。同时，当前世界区域性矛盾凸显，国际人员交流、技术合作难度加大，各国更加关注安全问题，纷纷加强国内立法，加强个人隐私保护、商业秘密保护和国家安全保护，对数据要素、技术要素、人员流动等问题更加关注，数字贸易壁垒普遍上升，我国市场主体“走出去”所面临的形势也更为严峻。

四、对我国数字贸易发展的政策启示

目前，我国数字贸易已经具有一定的竞争优势。但是也应该看到，我国数字贸易的发展依然存在一些短板并面临更为严峻的外部环境。尤其是存在技术水平相对滞后、核心技术环节面临“卡脖子”的问题。我国数字贸易若真正形成高水平的国际竞争力，一方面，必须实现数字技术的自主可控，在关键技术环节上确保供应链的稳定和安全；另一方面，需要加快高端制造业发展，强化对数字贸易的支撑作用。因此，需要在国内政策和国际规则多方面发力，加强政策间的协调和联动，推动以数字贸易创新发展为导向的政策体系。

（一）以科技创新发展为主线构建政策体系

1.完善创新发展的产业链条

以技术创新为核心，探索新技术催生的新业态新模式新服务，发挥我国超大规模市场的优势，复制和推广新业态新模式，壮大数字服务产业，构建完整的国内“技术研发一场景应用一新业态新模式一规模化产业”的产业链条。在国际上，拓展国际市场，以具有良好数字基础设施的国家和区域为重点合作对象，加强数字服务的新业态新场景新模式输出，共享数字经济带来的发展红利。加强技术合作，与技术发达的国家和地区加强合作，以应用场景为筹码，换取技术合作应用，加强数字技术联合应用开发。帮助数字基础设施落后的国家和地区完善数字基础设施，弥补“数字鸿沟”，推动数字服务全球化发展。防范国外技术封锁，加强在操作系统和软件开发、高端芯片制造、人工智能等新重点领域的投资力度，力争早日实现数字技术的自主可控。

2.构建创新发展的政策体系

借鉴美国促进科技创新的政策经验，通过股权融资方式，引导资本流向科技创新领域，加大对高新技术企业的融资扶持力度。同时，对重点技术创新型企业进行认定，加大税收减免力度，降低企业创新的负担。加强政府的引导性作用，通过设定研发基金、高端研究项目、加强定向政府采购等方式引导私营部门企业投入，扩大科技创新型企业的市场需求，帮助企业技术进行应用和推广，推动技术的市场化。积极引导企业加强专业数字技术贸易国际合作，推动海外数字研发中心建设，在“一带一路”沿线进行联合技术投资，共同建立海外数字贸易发展研究中心，重点推动人工智能、云计算等技术领域合作。

（二）实现数字服务的同时，注重制造业转型升级

美国在发展数字经济的过程中，通过全球价值链将生产制造环节不断向低人力资本地区转移，自身则进行高附加值的研发和售后服务，虽然获取了大量的资本，数字服务贸易也实现大规模顺差，但是也导致了自身高端制造产业的逐步落后，形成经济“空心化”现象。从当前我国面临的形势看，如果制造环节过度向外转移，则难以确保供应链的安全稳定，因此，我国一方面需要不断提升数字服务贸易的竞争力，另一方面也需要提升高端制造业发展水平。

1.提升数字服务贸易的国际竞争力

一是推动传统生活服务产业数字化转型，鼓励消费端平台建设，推动餐饮零售等生活性服务业通过数字化发展，提升服务供给能力。二是积极运用数字技术，建立旅游、教育、医疗等多领域的数字应用场景，鼓励数字旅行、数字教育、远程医疗等新业态新模式。以数字技术的深度融合及应用，扩大整体产业的辐射范围。三是鼓励知识产权、科技金融、在线咨询等知识密集型服务产业数字化发展。鼓励新兴数字产业，完善在线支付、知识产权交易与融资、数字加密等数字服务体系。

2.推动数字技术在工业制造业的深度融合，大力发展支撑数字经济发展所需要的高端制造业

一是推动制造业企业“上云用数赋智”。对于基本实现自动化制造的企业，鼓励企业积极运用云服务和数据中心，实现生产制造环节之间、母公司与子公司之间、产业链上下游之间的数据交换，提升整体数据和信息交换，推动整个供应链效率升级。二是在各级政府推动下，积极纳入工业互联网节点。我国正在打造工业互联网，实现工业互联网节点覆盖。各级政府应主动帮助企业实现本地工业互联网与上一级网络节点之间的接入，实现全国从国家到地方的纵深工业互联网体系。三是构建能够支撑数字经济发展的高端制造业。数字贸易的发展需要依靠数字基础设施的投入，还需要大量高级制造生产设备，需要类似于光刻机等高精密仪器和设备的支撑。未来数字服务的发展，离不开更加高级设备的投入。需要着眼于未来提前进行布局，提升我国精密仪器制造业的发展，从仪器设施的生产流程入手，一个一个环节地进行突破，最终实现高端制造业的供应链安全。

（三）构建有利于企业成长的市场环境

根据美欧发展的经验教训，具有良好竞争秩序的大型市场是数字贸易市场主体快速发展的必要条件。美国得益于包容审慎的市场反垄断机制才让诸多大型数字科技企业完成本土成长，而欧盟由于内部市场壁垒太多导致没有产生具有较强竞争力的大型跨国公司。因此，我国需要发挥超大规模市场优势，扶持中小型市场主体，促进“专精特新”企业发展，构建安全稳定、竞争有序的市场环境。

1.完善国内数据要素流动体系

数据要素的国内循环对于本土企业成长具有重要作用，加强个人、企业和政府部门数据的相互开放与安全使用不仅有利于企业发展，也有利于构建数据要素流动和使用的秩序。因此，需要进一步探索数据交易机制，对于数据的确权、使用、交换等进行更为有效的制度安排。大力发展第三方数据评估产业，帮助企业提高数据流动与使用的合规性。根据不同风险级别，制定差异化的数据流动性保护策略。

2.维护市场公平竞争

在包容审慎的原则下，重点规范国内平台企业违反市场公平竞争秩序的行为。对大型平台的权利义务进行界定，坚决打击大型平台违反公平竞争秩序的行为，加强平台对自主经营产品的信息明确及相关责任界定。加强平台反垄断调查与执法情况,随着业态模式更新，及时调整平台类企业违反公平竞争的行为界定。对平台类企业一视同仁，不区分国内平台还是外资平台，也不区分是国有企业还是民营企业，对平台市场主体施行国民待遇。

3.加强网络安全保障体系建设

加强网络安全技术研发，为国家、社会、政府部门、市场主体及个人等提供全方位的网络技术保护，维护各主体的网络安全。加大网络侵权行为的执法力度，政府与企业合作，重点打击境外势力的恶意网络攻击行为，构建安全的网络空间。深化和落实网络安全法律建设，强化网络犯罪的执法力度，通过加强国际合作的方式，打击境外恶意网络攻击和犯罪行为。

(四)帮助企业拓展海外市场

美国为了帮助企业顺利拓展海外市场，采取了多方面的举措，如引领国际规则、降低贸易壁垒、保护企业利益，通过美国强大的国际影响力，多措并举帮助企业国际化发展。我国应充分借鉴美国经验，主动作为，帮助企业“走出去”。

1.打造数字贸易海外发展平台

联合外资共同建设海外云数据中心，加强海外数据存储、处理、分析能力，扩大云服务海外业务范围。共同开发海外电商平台，鼓励国内企业积极拓展海外电子商务市场，以投资、入股等方式参与外国电子商务平台建设，完善下游物流运输和海外仓建设，加强上游平台数据处理技术合作，打造海外电子商务发展体系。

2.建立企业出海的调查与反馈机制

加强企业出海问题调研，了解企业出海的实际利益诉求和所面临的具体困难，发挥外交、商务等部门的职能作用，通过多种渠道解决企业海外遇到的实际困难。邀请典型企业参加数字经济部级联席会议，根据企业诉求完善国内制度建设和制定国际规则，通过多双边谈判维护我国企业实际利益。

(五)推动国内市场开放

扩大市场准入是推动我国改革开放和融入经济全球化的重要方式，而扩大数字市场开放对我国数字贸易创新发展可发挥巨大的促进作用。

1.实现高水平数字贸易规则开放

借鉴发达国家重点领域开放经验，对国际普遍关注的跨境数据流动、数字产品非歧视待遇、个人隐私与保护、本地化措施及数字知识产权等领域实现更高标准的开放水平。对标高标准开放规则，积极探索系统开放发展模式，推动我国由要素流动型开放向制度性开放转变。

2.循序渐进推动数字服务贸易自主开放

根据数字服务产业对国计民生的重要性、开放难易程度等因素逐渐减少对服务业具体部门的限制。依托国内自贸试验区、自由贸易港、服务业扩大开放试点、数字服务出口基地等自主开放平台，优先开放有利于推动创新的知识产权和技术服务等数字服务领域；加快推动影视、音乐、游戏等数字娱乐服务领域的开放；重点推进现阶段严重制约我国经济活力和效率的数字金融、增值电信业务等服务部门的开放。加强对服务业的监管力度，限制或禁止开放影响我国国家安全的敏感行业，如基础教育、核能、军事等领域。在商业存在方面，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步缩小负面清单范围,降低服务领域准入门槛，一视同仁和平等对待我国境内注册的内外资企业，切实提升数字服务贸易自由化与便利化水平。尽快出台并落实全国跨境服务贸易负面清单，同时做好当前开放相对滞后的数字服务产业有序开放的风险压力测试，深度参与国际服务业分工合作，全面融入全球服务贸易市场。