吴康：面对城市收缩，不要再盲目做增量

倪妮

先出现人口减少，再出现经济上下滑，最后呈现出来的是空间上的破败感—一批以东北中小城市为代表的地区因资源枯竭和传统产业转型，正在发生逆城市化，尽管它们也曾因低廉的房价一度成为网络热门城 市。

学者们把这样的城市称为“收缩城市”。“收缩城市”一词最开始由德国学者提出，指的是因老龄化、去工业化等因素影响，城市人口流失，从而出现“空心化”的现象。吴康是最早将“收缩城市”引入国内的学者之一。

2019年，这一议题正式进入政策视野。在《2019年新型城镇化建设重点任务》中，国家发展改革委指出，“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。这意味着对以往盲目增长思维的扭转，城市治理需要与它的人口相适应。

“目前的共识是要尊重人口大势，规划治理要顺势而为，不要再盲目扩张，在这一基础上，强调对空间的整合和优化，实现瘦身强体。”吴康对《第一财经》杂志说。

吴康首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

Yi：你曾在全国做收缩城市的调研。你如何挑选调研城市？有没有比较典型的案例？

我选的是两类，一类是资源型城市，以东北地区为代表，这是典型的一类收缩城市。另外一类是东南沿海的工贸城市。金融危机以来，随着国内外发展环境的变化，这类城市会受到一定冲击，同时加上东部地区面临着对产业升级的适应，一些劳动密集型产业或者不符合环境规制的产业逐渐被调整淘汰，加上技术进步下一些新业态的冲击，如机器换人、互联网线上经济等等。

我们前几年研究了浙江省的县级市义乌。义乌在10年前有一段时间就面临着以上的情况，一些原有的劳动力会离开，但是义乌通过转型升级，包括建立创意园和孵化器，吸引了更高素质的人才流入，随着“小商品”等业态不断升级，很快义乌的人口又慢慢回升。从数据来看，义乌的常住人口由2010年的123.4万增加到2020年的185.9万。因此，东南沿海的这类外向型城市流失的人口很可能是波动式的，在地方政府的政策引导和国内外市场的调节下，很多城市能够适应，比如义乌就是一个产业韧性很强的城市。

对于县城，我们有一些调研计划，因为疫情耽搁了，现在主要还是在数据层面做研究。还是有一些比较意思的发现。比如从县域角度来讲，人口增长的县级市和县比例都比较低。并且县和县级市的变动没有体现出明显差 别。

更具体地看县级市，在全国380多个县级市中，只有约不到10%的县级市城区（县城）的常住人口在减少，但这些县级市中一半以上（57%）总人口在下降，這也表明县级市人口的流失主要集中在县城以外的乡村地区。县城在人口城镇化中扮演的角色有待提升。

收缩城市这个概念来自于西方，他们是在已经完成工业化，城镇化率达到百分之七八十以上，进入到工业化后期时才出现这种情况。此时他们的城乡之间已经基本稳定，很少出现大规模的乡村人口向城市的流动了，跟中国的阶段不太一样。

西方语境里的“收缩城市”是指在这样的情景下随着老龄化、去工业化等因素，出现的城市人口减少和流失的过程。而中国本身还在一个比较快速的城市化过程中，去年的城镇化率大概在65%左右，城镇化水平还没有达峰，大概还有10个点左右的上升空间。加上中国的城市统计很多时候是按照行政地域来的，覆盖范围有城有乡，混杂在一起。目前还没有一个十分清晰且可比的城市实体地域统计。所以我们也会看到数据显示某个城市市域范围人口下降—其实主要发生的原因是乡村人口减少，实际城区人口并未显著减少。我们更需要关注的是城市人口收缩背后的城市结构性危机，而非表面的数字增减变化。

是的。这不是说在城市化过程中，区域人口减少就是收缩。我们讲的收缩城市想强调的是人口减少只是表象，背后是城市发生了结构性的危机。而这些危机可能是产业转型引起的，也有可能是社会转型引起的。

从空间形态上来讲，在国外，欧洲穿孔型多，北美圈饼型多。北美圈饼型多是因为内城人口收缩，因为北美的郊区化比较早，1960年代之后，高速公路和小汽车比较普及了，郊区的公共设施建设也逐渐完善，因此很多中产阶层迁往郊区，内城逐渐衰败，人口流失，很多设施会破旧并逐渐废弃。

中国的城市收缩和欧洲一样，更多是穿孔型，因为城市空间结构和功能的调整，城市内部的不同片区有局部收缩，类似穿孔。中国的城市发展和建设是政府的力量比较明显，因此城市发展政策的引导和干预比较有效。从过去的城镇化的增长模式，到现在增长与收缩并存，大家也意识到城市空间不能一味地盲目扩张、做增量。包括这几年中央相关的城镇化政策文件都提到了在人口收缩的地方要严控增量。当然这种自上而下的宣导要发挥作用还需要时间周期，特别是对于很多一些工业化城镇化水平还不是很高的地方，这种发展思维的转化还需要过程。

我觉得要顺势而为。过去20年的房地产开发投资是基于城镇化高速推进的背景，而现在进入以人为核心的后半程，新型城镇化更看重质量和人的发展，因此中国城市建设和发展的逻辑在重构，从地方来讲，发展的思维和规划是随国家的大局和大势走的。但每个地方的发展阶段不一样，面临的问题也不尽相同。比如中国在现在人口达峰的背景下，人口会越来越向城市群和超大特大城市集中，超大城市和省会城市未来还会有比较乐观的人口吸引和增长预期，因此房地产的投资或者更新维护对于城市开发还是会有比较明显的促进作用，但是资源型城市、中小城镇面临着人口流失的现实，这些地方显然不能沿用之前依赖房地产开发来促进城市增长的模式。

会造成资源的浪费。因为产业不景气，人口减少，劳动力流失，地方本身的经济和财政就不足以支撑这种扩张，所以它不是一个可持续的发展方式。另外，这几年国家和各地都在开展国土空间规划编制，这里面很重要的就是要划出每个地方的城镇开发边界线，另外还有生态保护红线和永久基本农田保护红线，其实这就是起到对国土空间的约束管控作用，并控制城市开发不能野蛮生长和低效蔓延。

中国大部分县域和县城还是依赖传统产业，很多还没有完成工业化，处在工业化的中期，甚至是前期，因此县城恰恰是传统产业密集、转型困难，甚至“高碳”锁定的区域，而且中小城市和县城的产业转型升级会比较难—传统产业凋敝，人口流失和产业衰败大概率是常态，可能需要抓住和等待新的技术变革周期，比如现在的数字经济和技术赋能就是一种趋势。另外就是看地方如何挖掘和利用本地资源和优势，如何创新治理机制。

目前我们可能还处于一个凝聚共识、各地方自我探索的阶段。因为城市的异质性很强，城市系统也比较复杂，每个城市有每个城市的故事。一个城市的做法套用到另一个城市，可能完全不奏效，即使它们的类型和阶段是近似的，面临的发展问题也是接近的。现在形成的共识就是城市发展不能再盲目扩张和做增量，要对空间合理整合和利用，这几年国家和地方相关的政策文件陆陆续续都有宣导。至于如何在这基础上实现减量、瘦身强体，各个地方还在摸索的过程中。

这两年很多城市也开始探索城市更新和社区规划，这其中就体现了自下而上。社区规划更多需要规划师和居民打交道，了解每一个社区的特点、每一个居民的诉求。城市更新也涵盖微更新，微更新实际上就在社区层面。比如一个老旧小区，很多原住居民慢慢老去，新一代年轻人搬出去了，居民就会换成新的市民。这些新居民对小区改造有什么样的诉求？社区的公共空间和设施该怎么利用？老年人和上班族诉求肯定是不一样的。这些就是自下而上的规划方式，社区的居民、街道办，包括规划师、社区工作者共同参与进来，几方人坐下来协商。

我不这样认为。中小城市或小城镇的发展，要整体上突围，超过大城市或城市群是不太可能的，但中小城市可以做自己的特色，实现差异化发展。产业空心化是造成县城人口流失的重要原因，每个县城或者县域都要依托本地的比较优势和资源环境承载能力，积极承接外部产业转移，壮大特色优势产业链条。比如前两年的网红县城—山东曹县，它原来比较落后，但后来挖掘了戏曲、书画、武术等名片，发展戏曲服饰等产业，也就吸引了有这种专业特长的年轻人。所以并不是县城和小城镇就留不住人才，而是要看这些方向怎么挖掘自己的特色，形成品牌效应，吸引在领域内有专长的人才进入。

从宏观上来讲，产业还是最重要的。城市人口的流失，说白了还是產业出现问题了。在“双碳”的背景下，一些落后的产能要有序地淘汰、退出，然后要分析城市本身的比较优势在哪里，有意地承接和配合周边大城市的产业配套，推动城市间的产业链互补，也可以去探索一些新的亮点和新兴产业。我觉得可以和高校、职业院校联系，引导职业教育的产教融合，提高城市现有劳动人员的就业技能和素质。当然还有我们之前讲到的意识的改变，不要再盲目地建设，目前需要强化的是存量用地的改建和再开发。

另外就是我们刚刚提到的社区规划，收缩城市里会有若干的空心化社区，我们需要思考如何做空心化社区的治理，以及给市政设施做适老化和适幼化改造。其实，关键在于城市治理的思想观念、管理体制和方式都需要重塑和创新，从而重新激发这些中小城市的活力。