中国政府数字治理能力指标体系构建与测度研究——基于熵权TOPSIS方法的实证分析

冯朝睿，赵倩莹

(昆明理工大学 管理与经济学院，昆明 650032)

一、引言

伴随大数据、区块链、人工智能等新型数字技术的迭代发展与应用普及，社会数字化转型正进一步加速国家治理方式、治理结构、治理环境的数字化变革。2020年3月，习近平总书记在浙江视察时指出，运用前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路[1]。政府数字治理能力是在全球数字化浪潮推动下，政府通过新型信息技术手段，推动地区经济和社会高质量发展的能力。面对数字技术与国家治理的快速融合，数字治理成为了全球治理改革的方向，政府数字治理能力的提升也已成为国家治理体系和治理能力现代化建设的必然路径。《中国城市数字治理报告(2020)》评估了2019年经济总量排名前百城市的数字治理情况，指明中国各大城市的数字治理水平存在显著差异，约62%的城市数字治理指数低于均值水平，这种区域间的巨大差异将直接导致基层人民公共价值感知的失衡[2]。为改善区域间政府数字治理不充分、不均衡的现状，推动中国政府数字化转型高质高效发展，政府数字治理能力的测度研究迫切需要得到重视。在加快建设政府数字治理的进程中，亟需找到一套可测量的系统性评价指标与之相印证，以确保及时发现数字治理赋能政府建设中存在的现实问题并提出切实可行的改进意见[3]。基于此，首先，文章结合数字治理的理论逻辑与现实困境，从“投入-过程-产出”的动态视角出发，构建了政府数字治理能力测度体系；其次，采用熵权TOPSIS方法对中国31个省级政府数字治理能力进行了实证测度，综合五大维度的排名情况对典型代表性省份进行深入解析；最后，提出了整体性的数字治理能力提升策略。期冀通过深入探究各省级政府数字治理建设的现状及问题，为中国政府数字治理能力的测度与水平提升提供科学参考。

二、文献回顾

国内公共管理学界对数字治理的关注始于2004年徐晓林等发表的《数字治理在城市政府善治中的体系构建》一文[4]，他认为数字治理从广义上讲，是指在电子技术的支持下，整个社会运行和组织的形式；从狭义上讲，是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动以及政府内部的运行中运用信息技术，易化政府行政，简化公共事务的处理程序，并提高其民主化程度的治理模式[5]。随着以互联网为代表的信息革命向社会生活和政府治理领域的不断渗透，学者们对数字治理展开了系列研究，数字治理的内涵也进一步深化和丰富。有学者提出治理的数字化转型不仅是政府工作方式的转变，而是政府公共服务理念的一种重塑，他们认为数字治理是以公众为服务中心，设计并提供更加便捷的政府服务[6]。笔者认为数字治理并不能简单归纳为“技术在治理构架中的嵌套”或“政府治理的工具性变革”，而是在网络信息技术与政府治理的互动与融合中，国家治理架构实现突破与重组，公共政治权力逐步回归社会治理的基层，以有效实现社会治理的民主、多元与公平的价值追求。

当前中国政府数字治理正处于初期阶段，但凭借其强大的技术优势以及在信息共享、民众回应等领域的出色表现展示出迅猛的发展态势。但目前政府的数字治理模式往往遗漏从“技术投入”到“治理产出”的转化过程，并未从传统政府“唯绩效论”的桎梏中解放出来[7]。何哲通过梳理国家数字治理架构的基本原则和运行机制，从管理层、数据层、活动层设计中国数字治理的宏观架构，他认为数字治理的建设缺少完整的配套支撑体系，急需构建全国统一、上下统筹的大数据治理体系[8]。赵玉林等人基于30个地区公开案例的分析，发现数字治理在基层实践中衍生出大量“指尖上的形式主义”，部分基层政府过度追求高大上的噱头，打造互联网治理面子工程[9]。高望来认为中国数字治理框架的构建应加强信息基础设施建设，塑造数据治理的国际规范，发展数字经济，建立纠错机制以规避智能技术应用的风险[10]。

针对数字治理面临的诸多问题与挑战，搭建完善的数字治理评价体系并对当下中国政府数字治理能力进行实证测度具有重要的现实意义。李文彬等从战略性、信息化、多元化、多中心、就绪化、法制化六个维度，构建了包括价值塑造能力、资源集聚能力、流程创新能力、网络构建能力、问题回应能力等指标的政府治理能力现代化评估框架[11]。唐天伟等从地方政府治理体系现代化和地方政府治理能力现代化两个维度，构建了包含行政体制现代化、行政能力现代化、经济治理现代化、政治治理现代化、社会治理现代化、文化治理现代化、生态治理现代化等七个方面的地方政府治理现代化测度指标体系[12]。当前的测度研究聚焦于中国政府治理能力现代化的评价体系构建，鲜有针对政府数字治理能力的评价研究。数字治理作为国家新型的治理策略，深刻推动社会治理的方方面面向数字化方向转型，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标杆，因此，对中国政府数字治理能力进行测度具有紧迫性和必要性。政府数字治理能力是政府治理水平现代化的有效度量，是推动政府数字化转型的重要突破口，对省级政府数字治理能力的精准测度有助于深刻把握中国数字治理的发展逻辑与现状，可为政府数字治理能力的提升提供理论性、框架性和方向性指引。

三、政府数字治理能力测度：理论、体系与方法

(一)政府数字治理能力测度的理论逻辑

数字治理是一种融合数字化技术与治理理论、以公众参与为中心的新型政府治理模式[13]。迈阿密大学政治科学与公共行政教授米拉科维奇在《Digital Governance：New Technologies for Improving Public Service and Participation》一书中指出：数字治理是各级政府以公民为中心，实现经济复苏目标、降低成本、满足公民期望的战略。可见，政府数字治理的核心在于“公民参与”，主要目的在于“经济复苏、降低成本、满足期望”。在实践中，政府的数字治理并不仅是一套既定的规则或活动，而是一个动态持续的过程，从环节上应划分为投入(政府资源的配置)、过程(数据信息的管控)、产出(数字治理的成效)三个方面，涵盖数字治理发展的全过程[14]。这种全过程视角可以有效避免在认识和发展政府数字治理时，陷入一味强调投入与产出的“唯绩效论”中。因此，以数字治理的核心和目标为基，从“投入-过程-产出”的全过程视角梳理中国政府数字治理能力的测度逻辑框架(如图1)。基于中国政府数字治理的实践场景，并大量查阅相关文献和报告的研究成果，文章从数字基础建设、数字资源供给、政府数据控制、网络舆情管理、数字治理绩效五个维度对数字治理能力测度框架进行细化。数字基础建设和数字资源供给是对政府数字治理投入层面的评估，政府数据控制与网络舆情管理是对政府数字治理过程层面的评估，数字治理绩效则从产出层面对中国政府数字治理能力进行评估。其具体指标选取遵循的原则如下：第一，代表性原则。所选测度指标应具有综合代表性，能有效反映政府数字治理各维度的发展水平；第二，时效性原则。具体测度指标应以最新的战略政策为出发点；第三，科学性原则。所选测度指标应科学、具体，均能通过官方平台获取并可进行定量处理。

图1 政府数字治理能力测度逻辑框架图

(二)政府数字治理能力测度指标体系

基于上述理论逻辑与指标选取原则，构建中国政府数字治理能力测度指标体系，如表1所示。指标构建说明如下：

表1 中国政府数字治理能力测度指标体系

表1(续)

1.数字基础建设

数字技术在创新过程中的应用离不开组织自身乃至所在生态系统的数字基础设施，政府的数字治理发展亦需要良好的数字设施建设作为其创新应用的物理部件支撑[15]。数字设施由新型通信技术、互联网等信息基础设施组成，是提供数据感知、采集、储存、传输、计算、应用等数字支撑能力的新一代社会基础设施，大力推进数字基础设施的建设直接提升了政府治理的效率与效能[16]。2018年中央经济工作会议明确提出加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。2019年7月，中央政治局会议在分析中国经济形势的基础上，强调加快推进信息网络等新型基础设施建设。2020年4月，国务院常务会议再次强调加快信息网络等新型基础设施建设，积极拓展新型基础设施应用场景。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过的“十四五”规划中再次明确提出系统建设新型基础设施，加快5G网络规模化部署、全国一体化大数据中心体系建设等。数字基础硬件设施的建设是近年来中国信息化、数字化转型的基础和关键。同时，人是治理行为的根本，数字治理的重要环节是改变公众参与的方式、深化公众参与的程度[17]。因此，公众对于互联网、移动电话等通信工具的使用，亦为政府创新治理模式提供基本的转型支撑。基于此，选取“数字基础建设”作为一级指标，“数字硬件基础”与“数字通信规模”作为二级指标，通过互联网接口、移动电话基站、移动互联网用户规模、移动电话用户规模等数据进行测度。

2.数字资源供给

政府提供易用与高效的数字公共服务是数字治理的有效表征，这与政府自身数字平台的基础资源投入直接相关[18]。政府数字治理的投入不仅需要基础设施建设方面的硬件投入，更需要治理创新过程中政策、资金、人才等各方面的资源支持。制度建设是数字创新过程中的强大支撑与直接驱动。首先，政府数字治理的构建与创新是一个复杂的系统工程，涉及各组织层级的决策部署和责任安排，相关政策的制定对地方政府数字治理的建设起到了至关重要的作用。其次，数字治理本身是在数字技术的基础上建立起来的，新型数字技术的应用与融合需要大量的资金与人才作为基础支撑。政府数字管理体系的建设、信息系统的采购以及各类服务项目的外包均需要政府投入相当的财政资金以提供保障[19]。当前，信息技术方面的专项资金不足和专业人员短缺是部分国家和地区政府信息化建设的核心难题，直接影响了政府的数字化转型以及信息平台的运营与维护。为此，选取“数字资源供给”作为一级指标，设置“数字制度建设”“数字资金投入”与“数字人才储备”作为其二级指标，从政策、资金、人才的角度对政府数字治理的投入规模进行衡量。

3.政府数据控制

数据是政府治理数字化的驱动力，政府治理中的数据收集、存储、处理和传播是实现政府数字治理的基石。2015年党中央国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》指出大数据已成为重塑国家竞争优势的新机遇和提升政府治理能力的新途径。2020年4月，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享。“十四五”规划中指出应加强公共数据开放共享，扩大基础公共信息数据安全有序开放。国家不断从战略层面出发，强调重视数据资源开发共享，数据已然成为国家基础性战略资源。政府作为拥有最多数据资源的主体，要使其所拥有的数据发挥最大作用，关键在于数据的开放和数据安全的保障[20]。但面对当前普遍存在的数据壁垒问题，安全有效地将其破除并强化政府数据的开放共享已成为衡量政府治理效能的一项重要指标。为此，文章选取“政府数据控制”作为一级指标，设置“数据规模”“数据安全”与“数据应用”作为其二级指标，以衡量政府数据的规模情况、安全保障情况以及政务运营情况。

4.网络舆情管理

数字治理的兴起，源自数字技术重塑社会形态后对社会治理提出的新需求。数字治理相较于传统治理的明显优势在于鼓励非政府组织参与政府治理，规避政府途径与社会途径陷入盲目的“国家中心论”或“社会中心论”泥潭[21]。随着互联网的普及和移动新媒体的兴起，网络空间逐渐成为意识形态斗争的主战场，微博、微信等信息交互平台也成为公众了解政策、反映问题、提供诉求的主阵地。公众拥有了更便捷、多样的方式获取政策动态、参与政府治理。但与此同时，网络问政信息量的暴涨使政府舆情处置难度达到历史最高。习近平总书记谈网络强国的建设时，多次强调“坚持正确舆论导向”“掌控网络意识形态主导权”。利用互联网平台发布权威政策信息、将政府的重大活动宣传策划与广大人民关切内容紧密结合、增强政府网络舆论的正向引导力并与网民建立多渠道互动等对于政府数字治理而言至关重要。为此，选取“网络舆情管理”作为一级指标，设置“政务新媒体运营”“官方政策解读”与“网络公众参与”作为其二级指标，其中采用官方政务微信推文数量和官方政务微博开通数作为“政务新媒体运营”的具体量化指标。

5.数字治理绩效

政府数字治理绩效体现着政府作为社会治理的主导角色，依托先进的信息技术以及大数据支持推进政务服务数字化，提升政府科学决策、精准服务、高效治理的能力，是政府数字治理成效与水平的直接反映。传统的政府治理的评估往往包含公共服务、社会治理和经济调节三个方面。政府数字治理的根本目的在于实现经济复苏，降低成本以及满足公众的期望。基于数字治理的目的并借鉴传统政府治理的评估内容，从经济发展水平、网络平台绩效、数字治理效果三个角度衡量政府数字治理对于经济调节、公共服务和社会治理三个方面的推动作用。为此，文章选取“数字治理绩效”作为一级指标，设置“经济发展水平”“网络平台绩效”与“数字治理效果”作为其二级指标。其中，经济发展水平维度包含传统经济和数字经济两大经济维度的发展情况；网络平台绩效从网站服务事项规模、政府网络透明度以及政府网站缩减率等三个方面反映政府网络平台的建设情况和优化力度。

(三)研究方法与数据来源

1.研究方法

采用熵权TOPSIS方法对中国政府数字治理能力进行测度，该方法通过对测度指标进行客观赋权与数据分析，获得中国省级政府数字治理能力排名结果。与AHP、专家打分等主观获取指标权重的方法不同，熵权法是一种客观赋权的方法，它根据评价指标数值的变异程度反映其包含的信息量，进而得到各个指标的信息熵。信息熵越小，说明该指标所表达的信息越准确，则在综合评价中获得较大的权重[22]。熵权法能减弱评价指标权重的主观性，且可直观判断指标信息量的有效性，更符合实际操作的需求。TOPSIS法(Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution)，又称为优劣解距离法，该方法利用对有限个评价对象与理想化目标接近程度进行排序的方式，对研究目标进行相对优劣评价，是多目标决策分析中的常用方法[23]。作为一种逼近于理想解的排序法，TOPSIS法具有计算简便、对样本量要求不大、结果清晰合理等优势。熵权TOPSIS法结合了两种方法的优点，有助于政府数字治理能力的测度结果更具客观性、合理性。基于政府数字治理能力测度体系，将二级指标作为影响数字治理能力的因素，其个数设为n，测度省份数设为m。首先构建原始矩阵R(rij为原始数据值)。

(1)

依据原始矩阵数据建立数字治理能力测度模型，其具体实施步骤如下：

第一步，对数据进行标准化处理：

(2)

(3)

第二步，计算指标信息熵：

(4)

其中，ei代表第j个指标的熵值；ei不能大于1，lnm必须大于0。

第三步，确定指标权重：

(5)

gj=1-ei

(6)

其中，aj为第j个指标权重，gj为第j个指标的差异性系数。通过权重计算公式,计算得出权重矩阵A：

(7)

第四步，构造标准化权重矩阵V：

(8)

将标准化后的矩阵乘以各指标相应的权重，生成标准化加权矩阵。

第五步，确定正、负理想解：

正理想解：V+={maxjVij|i=1,2,…,m}

(9)

负理想解：V-={minjVij|i=1,2,…,m}

(10)

第六步，计算每个目标到正负理想解的距离di：

目标到正理想解的距离：

(11)

目标到负理想解的距离：

(12)

第七步，计算每个目标与理想解的贴近度：

(13)

最后，根据D值的大小，对中国各省级政府数字治理能力进行排序。D值越大说明该省级政府数字治理能力越强。

2.数据来源

以中国31个省级政府的数字治理能力为研究对象，所需数据主要来源于2020年的《中国统计年鉴》《政府网站工作年度报表》《政府信息公开工作年度报告》《中国区块链发展现状与展望》《中国数字政府建设白皮书》《中国大数据区域发展水平评估白皮书》《中国数字经济发展指数(DEDI)》《中国政府网络透明度指数评估报告》《中国互联网络发展状况统计报告》《2020数字政府发展指数报告》,以及各级政府官方门户网站、地方政府官方账号发布的权威统计数据，部分年报缺失数据由作者手工统计。

四、政府数字治理能力实证测度

(一)政府数字治理能力综合测度分析

中国数字治理能力综合水平实证测度结果如图2所示，其中各省份D值标注于柱状图标签内。政府数字治理能力综合得分普遍偏低，分值分布于0.040～0.573，总分的中位数值为陕西省的0.155。各省级政府数字治理能力综合得分均值为0.216，标准差为0.149，可见中国地区间政府数字治理能力存在显著差异。为探究中国政府数字治理能力的空间特征，依据政府数字治理能力综合测度结果进行聚类分析，该聚类采用离差平方和法(Ward法)，类间距离设置为平方Euclidean。聚类结果将31个省级政府数字治理能力划分为四个梯队，具体如表2所示。

图2 中国政府数字治理能力综合测度

表2 省级政府数字治理能力水平梯队划分

结果显示，中国政府数字治理能力与地理位置和经济发展水平关系密切。位列第一梯队的上海、广东、北京、江苏、浙江、四川6个省份，除四川位于西部地区外，其余皆位于东部地区，该梯队占所考察总数的19%。这些省份地理位置优越，经济发展水平和质量较高；隶属第二梯队的有山东、安徽、河南、贵州、天津5个省份，该梯队占所考察总数的16%。这些区域经济社会发展水平与政府数字治理能力处于中高水平；第三梯队有湖北、福建、重庆、河北、陕西、江西、云南等8个省份，占所考察总数的26%。这些省份数字经济发展水平与经济发展质量不高；第四梯队数量最多，有内蒙古、辽宁、广西、海南、山西等12个省份，占所考察省份总数的39%。这些省份数字经济发展基础和发展质量薄弱，政府数字治理能力较差。综上所述，中国数字经济发展水平和质量呈现经济发达地区政府数字治理能力较强、经济欠发达地区政府数字治理能力较弱的特征。

(二)政府数字治理能力单维度测度分析

运用熵权TOPSIS测度模型对中国31个省级政府数字治理能力五个具体维度进行测度，得到单维度测度结果，如图3至图7所示。

图3 政府数字基础建设维度测度结果

图4 政府数字资源供给维度测度结果

图5 政府数据控制维度测度结果

图6 网络舆情管理维度测度结果

1.数字基础建设维度测度结果分析

中国的数字基础建设呈现出上海超高水平领先其它省份的独领风骚的局面。图3显示，上海市数字基础建设得分0.963，排名第一，远超其它省份，排名紧随其后的是北京、天津、江苏和浙江。得分低于0.1的包括西藏、云南、江西在内的22个省份。由图3可知，中国大部分地区政府数字基础建设水平较低。而政府数字基础建设需要大量的资金投入升级数字硬件设备、提供专业技术服务。各级政府自上而下提供的政策支持和资金供给是数字基础建设的根本，同时，良好的市场环境和公众使用是推动政府数字基础建设的关键驱动。上海市区域面积小、人口密度大，但其具备良好的经济基础和强大的创新活力，充分明确自身“创新发展先行者”的战略追求[24]。20世纪80年代上海市便着力开发信息资源，1996年发布了《关于把上海建成现代化国际信息港的实施意见》，快速推动上海市各领域的信息技术设施建设，打造上海中心城市的综合服务功能和辐射功能。同时，上海市通过优化数字设施建设布局、搭建城市智能中枢等方式进行集约配置，实现了“小而精”的政府数字基础建设。此外，上海积极开通并维护政务微博、“12345”热线、市委领导信箱、市长信箱，在保证政府社会治理主体决策地位的同时，以需求为导向，最大限度地调动公众参政议政的积极性，形成了“政府高效供给、公众积极参与”的良性共建局面。排名末位的西藏、云南等地地处中国西部地区，地域辽阔、人口疏散，经济基础薄弱，政府数字基础建设的投资性价比较低，数字治理的建设基础和共建意识相对落后。这些地区想要突破当前发展困境，应加强统筹规划，发挥政府预算内投资引导带动作用，激发政府共建数字基础设施的热情和活力。

2.数字资源供给维度测度结果分析

如图4所示，各省级政府在数字资源供给维度的得分显示，北京与广东的得分分别为0.809和0.832，领跑全国。这两个省份均注重数字化转型引领政府治理职能转变与优化。北京2020年8月举办城市大脑高峰论坛，针对北京自身治理现状提出应调整治理理念与途径，充分利用数字化手段实现精细化监管与治理。随后印发《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》《北京市数据中心统筹发展实施方案(2021—2023年)》《北京市“十四五”信息通信行业发展规划》等政策文件，不断强调政府数字资源供给与社会治理的深度融合。广东省先后印发《推进新型基础设施建设三年实施方案(2020—2022)》《广东省国土空间规划数据治理指南》《广东数字政府改革建设2021年工作要点》等政策措施，持续推进政务服务流程优化，注重开发省域治理的智慧新模式。此外，北京和广东在科学技术的投入方面也远超其他省份。相比之下，数字资源供给维度得分低于0.10的有8个省份，其中排名最末的西藏得分仅有0.003。显著差异的背后，反映出中国西部加快政府数字基础设施建设等方面的财政投入不足，进而直接制约了这些地区数字治理能力的提升。综上所述，西部地区提升数字治理能力亟需政策支持和财政投入。

3.政府数据控制维度测度结果分析

如图5所示，中国政府数据控制水平东西分化的现象较为严重。浙江、广东、北京、上海、江苏、福建6个省份的得分均高于0.7，这些省份主要集中在东部沿海地区。排名末位的新疆、西藏、青海主要集中于西部地区，得分低于0.1。浙江以0.989的高分排名第一，得益于其良好的数据应用和数据安全保障能力。2017年12月，浙江全省身份证、户口簿、社保证明等100类复用程度高的数据已归集整合，数据共享比例达78.8%。信息高效控制的背后是浙江省对新型高级人才的鼓励与引进，以及对政府数据控制顶层设计的合理规划。2020年浙江省发布《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》，从数据开放、数据利用、数据安全、监督管理、法律责任多个方面加强浙江省各级政府的数据控制和信息协同管理能力。规划与实践的结合促使浙江省在政府数据控制方面表现亮眼。而排名末位的新疆虽印发了《关于推进新疆维吾尔自治区政务信息资源共享管理工作的实施意见》，指出加快推进政务业务信息系统互联互通，强化政务信息资源管理与政务数据共享。但人才与资金供给不足、部门职能不顺、规划效果不明显等问题突出，政务数据的安全潜藏风险。综上所述，政府数据控制能力的提升需要专业人才提供技术支持及政府部门人员素质的综合提高。

4.网络舆情管理维度测度结果分析

图6为中国各省份网络舆情管理维度的得分情况。四川在网络舆情管理方面处于绝对领先地位，其次是北京、广东、江苏等地。国家统计局数据显示，这些城市的互联网普及率始终保持在全国前列，公众能以更高效率、更低成本的方式与政府部门进行政务互动和信息反馈。政府充分发挥在网络舆情控制中的引导作用，高效运营和维护官方网站平台和政务新媒体平台，不仅借助主流媒体渠道提升自身政务信息的宣传影响力，还通过精心编制图片、短视频等形式对政策革新与政务事项进行网络预热和宣传，引发公众的关注与讨论。排名末位的西藏、宁夏等西部地区互联网普及程度相对较低，仍存在相当规模的群体不会上网、不善用电子设备参与政务活动。因此，西部地区政府应强化数字治理的需求导向，注重建立和优化与公众的互动渠道，通过引导公众积极参与来提高舆情管理的能力和水平。

5.数字治理绩效维度测度结果分析

图7为中国各省份政府数字治理绩效维度的得分情况。中国数字治理绩效省域间差异巨大，得分标准差(SD)高达0.255。得分最高的为广东、浙江和江苏三省，这些地区不仅经济增长快，且数字经济发展的意识强。广东是政府数字化转型和政府创新模式的典范。2019年，广东省出台《广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2022)》《广东省“数字政府”改革建设2019年工作要点》，在全国范围内率先提出“数字政府”总体规划和实施方案。同时，广东省注重政务管理与新型技术的融合应用，通过统一搭建全省政务云平台，推进政府网站集约化管理。浙江政务服务网是中国“互联网+政务”模式的先导案例，首次以全省一体化理念打造网络公共服务平台[25]。江苏省于2020年底已基本建立一体化政务服务平台框架，网上审批类事项达13.48万项，98.61%的事项可实现“不见面”办理。线上办理规模不断强化的同时，江苏省政务服务的满意度也不断提升，2020年上半年群众满意度高达99.5%。新疆、辽宁、青海、西藏、黑龙江等13个省份该维度得分低于0.1，表明这些省份数字治理绩效水平迫切需要提升。

五、结论与建议

(一)研究结论

2020年新型冠状病毒引发的全球性公共卫生事件是国家治理的重要拐点，也是考验政府数字治理水平和能力的严峻挑战。伴随着百年未有之大变局的加速演进，全球政府数字治理进程加速推进。在此背景下，中国政府数字治理能力提升的探索与实践正稳步推进。以数字治理的核心和目标为基准，构建政府数字治理能力测度指标体系，利用熵权TOPSIS方法对中国31个省级政府的数字治理能力进行实证测度，综合分析空间分布规律。研究结论如下：

从综合能力来看，中国政府数字治理能力得分均值仅为0.216，得分标准差为0.149，这反映了中国数字治理仍处于起步阶段，总体水平较低，且各省份数字治理能力差异较大。对31个省级政府数字治理能力进行聚类分析，发现中国31个省份的数字治理能力呈四个梯队分布。其中，第一梯队的省份多集中于东部沿海经济发达地区，中西部经济欠发达地区省份大多隶属第三、四梯队。不同省份的政府数字治理能力存在较大的空间差异，整体呈现东高西低的地域分布格局。从单维度能力来看，不同维度的优势省份存在一定差异。具体表现为上海、北京、天津等省份的数字基础建设较为完善，北京、广东、上海等省份的数字资源供给较为充足，浙江、广东、北京等省份的政府数据控制能力较强，四川、北京、广东等省份的网络舆情管理能力较为突出，广东、浙江、江苏等省份的数字治理绩效较为优异。总体而言，政府数字治理的综合测度与各维度测度结果存在一致性。数字治理能力综合排名末尾的新疆、青海、西藏等省份在各个维度的得分均不超过0.1。

(二)政策建议

为助推中国政府数字治理能力的整体提升与高质量发展，根据测度分析与研究结论提出以下政策建议：

第一，统筹政府数字治理规划，共享数字化发展成果。当前中国政府数字治理水平整体偏低，综合得分均值仅为0.216。但上海、广东、北京、浙江等省份基于先期充足的资源供给和明晰的发展规划，在数字治理发展的部分维度取得了绝对领先的优势。因此，应统筹全国的数字治理发展规划，充分认识各区域的发展基础与当前战略，共享领先省份的数字化发展成果和数字治理创新建设经验，促进区域间数字治理高新技术的交流互动。同时，应坚持发展与安全并重，加快构建全国统一的大数据平台，从技术层面确保信息公开透明，破除数据资源壁垒，打通行业、部门壁垒，推动跨部门、跨领域间的协作，畅通合作渠道，形成支持合力，共同推动政府数字治理能力的有效提升。

第二，制定整体性数字治理能力提升策略，确保数字治理效果。政府数字治理的范畴涵盖新型技术与政府公共管理的方方面面，其能力水平并非由单一指标所衡量，而是由“投入-过程-产出”三个阶段下的多维复合表征决定。数字治理能力综合测度结果与单维度测度结果具有整体一致性，但即使是上海、广东、浙江等第一梯队的省份在单维度测度中也存在一定的差异。因此，各省份应针对自身发展特点提出有针对性的数字治理能力提升策略。对于数字治理能力较强的地区，应把握已有优势，侧重开拓与创新数字治理新技术、新模式，加强自身政务媒体运营效能建设，进一步提升自身发展档次；对于数字治理能力较弱的地区，应加强数字治理基础财政投入与技术人才引进，找准数字治理建设的薄弱环节，将未来的工作重心聚焦于自身的发展漏洞，高效推进政府数字治理能力的全面提升。

第三，促进各省份数字治理协调发展，缩小政府数字治理差距。中国政府数字治理能力的测度结果均呈现出较为明显的区域差距。且省份间的资源禀赋差异致使中国政府数字治理正上演着“马太效应”，这直接影响国家治理的数字化转型和长远稳定发展。鉴于政策支持在政府的数字化转型与发展过程中发挥着重要的导向性作用，因此，提升政府数字化治理能力应率先从顶层设计层面增强制度供给，加强政府数字化治理的政策引导，为政府的数字化治理奠定坚实的制度保障。在积极推进各省份数字治理能力稳步提升的同时，更应从国家全局视角出发，制定区域数字治理协调发展战略，实现社会资源的高效配置，进而缩小政府数字治理的鸿沟。特别是对于经济发展较为落后的西部地区，宏观政策的倾斜和充足的财政投入有助于克服区位制约、人才缺乏、资源匮乏等现实困难，为数字治理建设提供强大推动力。