为县域城镇化注入持久动力

□ 本刊记者 何 乐

习近平总书记多次强调，“县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”“眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇”。党的二十大再次强调，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项复杂的系统工程，亟需处理好产业发展、人口流动、城市建设、要素保障等县域发展所涉关键因子之间的关系。为此，本刊记者专访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员卓贤。

加快以县城为主体的就地城镇化

【记者】我国2021年常住人口城镇化率达到64.72%。目前，我国是否还处于城镇化快速发展时期？

【卓贤】从增量看，我国还处于城镇化快速发展时期；但从存量结构看，已步入城镇化快速发展区间的中后期。

一般而言，衡量城镇化水平高低的关键指标是城镇化率，即城镇常住人口占全国人口的比重。相比非农产业占比等其他指标而言，该指标能更好地反映空间意义上的城镇化演变。简单来看，我国城镇人口增长有三大动力来源：城镇人口的自然增长、农村人口向城市流动、城市空间的扩展。

根据最新人口数据，我国总人口增速明显放缓，“十四五”期间将进入负增长阶段。这一趋势变化对于我国城镇化影响而言是渐进式的。我国劳动年龄人口早在2011年左右就已下降，但近十年间，我国城镇化率持续提高，2011年至2020年，每年提高1.42个百分点，是建国以来增幅最快的十年。究其原因，在于支撑我国新型城镇化的内部驱动力已发生结构性变化，城镇化率仍持有持续上升的动力。

【记者】我国新型城镇化现已进入新阶段。最主要动力是什么？城镇化空间布局会随之有哪些调整？

【卓贤】当前，我国城镇化率提升的最大驱动力已经从城乡人口的迁徙转变为就地或就近城镇化。2021年，城镇区域扩张带来的就地城镇化人口贡献率达到43.4%，成为城镇人口增长的第一大动力。但缩小城镇户籍人口和常住人口差距仍任重道远。2021年末，我国户籍人口城镇化率仅为46.7%，与常住人口城镇化率有着18个百分点的差距；2021年全国人户分离人口达到50429万人，比2020年增加1153万人。其中，市辖区内人户分离人口为11962万人，流动人口为38467万人，分别比2020年增加268万人和885万人。造成户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率的重要原因之一就是举家城镇化成本较高。让一个完整的家庭融入城市，更为考验城市的承载力，特别是“一老一小”的公共服务供给。

我国《“十四五”新型城镇化实施方案》明确指出，转移至县城的人口市民化，将成为新型城镇化新阶段的重点任务。而以县城为重要载体的城镇化更有条件承载人口就地就近城镇化。随着国内外环境的变化以及城市生活压力加大，农民工流动呈现跨省回流和本地就业半径扩大的新趋势，县域经济发展和“举家城镇化”高成本构成农民工回流的引力和推力，以县城为重要载体的就近城镇化趋势越来越明显。可见，县城已成为就近城镇化的重要载体。

然而，人口流动方向主要是由市场经济规律来决定的，市民化也不是简单的户籍入籍问题。在总人口负增长预期下，人已成为“战略性资源”。人口流动会加速向拥有良好的基础设施、健全的公共服务、更多的就业机会、更大的上升空间的核心城市集聚。因此，我们探讨县城发展，必然要放在以核心大城市边界扩张为主要形态的都市圈化语境下进行，完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。

县域城镇化的江苏实践及经验启示

【记者】江苏城镇化发展起步早、发展快，城镇化发展水平持续走在全国前列。城镇化上“先行一步”的江苏有哪些经验可以借鉴？

【卓贤】作为城镇化先发地区，江苏城镇化的发展路径，对全国城镇化道路选择有着重要的参考价值与借鉴意义。

一是县域经济特色鲜明。改革开放以来，江苏等东部省份依托强劲的经济、产业、人口、政策优势，在以县域为基本单位的区域，汇集了现代产业链集群，并催生出大量工商业及其他经济业态。工商业的繁荣辐射带动东部各县域地区发展，充足的就业岗位推动农民家庭就地就近融入城镇化，从而实现高质量的内生性县域城镇化。尤其是江苏，在历史上乡镇企业和集体经济发达，诞生了很多围绕特色产业生产的的产业专业县、专业镇。于是，充满活力的市场、较高的收入水平和宜居环境，使得江苏的县域成为产业集聚和人口汇聚的空间。

二是农业转移人口市民化比例高。从江苏城镇化人口来源看，主要分为外来人口为主导的迁徙城镇化和以本地农村人口为主体的就地城镇化。2014年至2020年，累计实现883.7万农业转移人口在城镇落户；江苏累计发放居住证3240万余张；农村劳动力转移就业率达77.7%。截至2020年，江苏常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达73.44%、67.3%，二者差值仅为全国的1/3，转移人口的市民化水平居全国前列。这说明，江苏的县域经济，不仅能就近吸纳农业转移出的剩余劳动力，农业转移人口在本地或省域内就业的比重高，同时，也能让外来人口安居乐业，吸引得来且能留得住。

三是都市圈城市群成为城镇化主体形态。《江苏省“十四五”新型城镇化规划》指出，江苏已基本建立起以都市圈城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。13个设区市均进入全国经济百强城市行列；综合实力百强县（市）数量居全国第一，其中，绝大多数“百强县”处于都市圈、城市圈的辐射范围内；扬子江城市群贡献了全省75%以上的地区生产总值和90%以上的进出口总额。

这一大中小城市和小城镇协调发展的空间布局，有力地引导农业转移人口就近城镇化，对于一个制造业大省来说至关重要。保持产业工人队伍的稳定性是发展高质量产业链供应链的必要条件，尤其是中高端制造业所需要工匠型技能人才，其培育过程需要稳定、传帮带的环境。2020新春伊始，受疫情冲击，沿海经济发达省份复工复产受到重大挑战。相对而言，江苏复工复产速度，以及产业持续发展的后劲，表现得都很亮眼。2021年，江苏进出口总值破5万亿，占比全国13.3%，展现出强大的吸纳国际产能回流的实力。这不仅和江苏整体产业结构和经济实力相关，更和县域经济扎根发展从而产生的稳定就业、稳定产业、稳定人口的城镇化布局相关。

【记者】近年来，江苏深入实施“1+3”重点功能区战略，“一群两轴三圈”城镇化空间布局进一步优化。在此过程中，县城如何发挥重要节点功能？

【卓贤】县城是提供一个经济社会梯度发展的空间，引导产业、资金、技术、人力等全生产要素在县域汇聚融合。观察江苏县域发展实践，我们可以发现，通过顺应区域发展大势、发掘自身资源禀赋、量身定制主导功能鲜明的发展路径，才能激发起各区县发展潜力动力。

过去，苏南经济相对发达的县，受益于产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，较好承接核心城区转移出的人口、产业、功能。随着南京都市圈、苏锡常都市圈动力源作用更加鲜明，沿江城市群的协同发展、融合发展和一体化发展将更加突出。特别是随着长三角一体化深入推进，江苏城镇化空间形态进一步呈现出都市圈的空间连绵、人口高度集聚、要素互动密切和跨越行政区域等特征，倒逼同城一体的制度升级。扬子江城市群中，大中城市周边的小城镇有望通过引导高端产业链或企业总部入驻，朝着新市镇或卫星城目标迈进，甚至进一步发展以县域为主导的产业集群。而以宿迁沭阳为代表的区位优势不明显的苏北县域，近年来则走出一条将生态价值转化为经济价值、百姓富裕的新路子。着眼生态绿色发展动能，通过将相对分散在农村的经济要素集中起来，推动一二三产业融合发展，提升产业化发展能力，形成具有规模效应的特色产业，如花木产业，并通过一体化的交通基础设施和物流体系与大中城市形成畅通循环，进一步与全国大市场对接。未来，随着江苏沿海综合交通运输体系的建设推进，在南北向串联起了省内沿海各港口、产业园区、临海城镇等结点，使其充分融入全国“八纵八横”高铁网和“五纵七横”路网中，沿海城镇带港产融合特征将进一步凸显。

提升县域对人口的吸引力

【记者】在探索县城特色发展道路过程中，如何准确把握县城发展规律中的产业发展、人口流动、城市建设、要素保障之间的关系？

【卓贤】人口流动必然带动各种要素流动，就业正是人口流动背后的指挥棒，就业的背后是产业的发展。可见，人是县城发展的根本动力，产业是县城发展的根基，市政公用设施是宜居县城的重要硬件基础，公共服务是人的全面发展的软件基础。要尊重县城发展规律，顺应人口流动趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径，增强县城综合承载能力，更好地吸引、支持劳动力到县城安居、乐业、创业、创造。

我们注意到，在省域总人口增量不大、都市圈城市群主体形态加速形成的背景下，江苏县城集聚人口能力呈现出差异。从“六普”到“七普”，全省常住人口规模增加的有15个县市，增量超过10万人的有6个；25个县市出现人口减少，有7个县市人口减少10万人以上。这说明，即便在区域发展较为均衡的江苏，城镇化也呈现出县城人口的聚集与分化。一边是都市圈、城市群的周边，巨型城市化地区，产业发展比较好的、人口相对比较稠密的县城，而另一边，则是人口流失、产业衰退、城区收缩的县城。但收缩不等于衰败。对于人口流失比较严重的地区，要发挥有效的政策干预功能，在客观承认人地收缩的现实上重新规划县城建设，加强民生保障和救助扶助。一方面，要通过产业布局优化，引导产业转型，培育接续替代产业，增强内生动力，另一方面，要通过省域或市域内的财政转移支付支持社会建设，助力实现基本公共服务均等化，保持城市活力。

【记者】如何为县城发展注入持久动力？

【卓贤】县城要发展，离不开“人”。而提升县城对人口的吸引力，关键是要增强县城产业支撑能力。过去，县域经济发展大多属于自然生长，可能是源于当地早先的工商业基础、当地特产，甚至是“引进一个人才，诞生一个企业，形成一个产业”的偶然机遇。这样发展出的“一镇一品”的地方生产系统有着单一化、个性化的生长特性。但在产业升级和市场激烈竞争中，原先“草根”式、单打独斗的乡镇经济已不适应现代产业体系的发展要求。要从省域一体化和产业协同发展的角度，整合城乡产业资源要素，打造数个具有核心竞争力的产业集群，在省域范围内引导产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，进而形成比较良性的城乡融合和地区协作的关系，让各类人才都能在城乡之间畅通流动。这既有利于培育出各个细分行业的“单项冠军”，又有利于涌现出龙头链主企业、“全能冠军”，还能避免出现国外城市化进程中出现的产业转移—人口流失—主城区衰败或由人口过度集中导致拥堵、污染等“大城市病”弊端。策