易“失守”的基层公章

章梦晗

“以前这章就放在居委会柜台上面，大家谁用就说一声‘我盖个章，也没有台账记录。”四川自贡大安区纪委发现，基层一枚小小的公章，看似不起眼，却是一些人员钻空子的要害。

在基层组织，公章使用混乱、把关不严、管理失范，人情章的现象屡见不鲜。一些基层干部反映，基层公章的乱象不仅在于公章管理本身，也在于公章盖在什么文件上。

去年，杭州市萧山区义桥镇推出了“智慧公章”系统，为公章的管理提供了一个新思路。但廉政瞭望·官察室记者采访发现，不同地区的基层公章管理问题既有共性也有特性，面对容易“失守”的基层公章，一些干部认为，应该努力让“管得住”向“管得好”转变。

谁在拍板？

2019年，李燚被派驻到四川某贫困村做驻村第一书记。与这批派驻的其他干部一样，他此次工作的核心就是脱贫攻坚，帮助该村摘掉贫困的帽子。然而，就在他上任没多久，便有一个年轻人拿着刚分户的户口本到他这里来申请优惠政策。

“当时中央文件有规定，脱贫攻坚期间到验收摘帽，是不允许分户的，要等验收摘帽之后才可以启动相关程序。如果要去派出所分户，必须要村里出证明。出现问题后我们就展开了倒查，去乡民政科以及派出所调取这名村民的分户资料，发现了村上给他开的证明，还盖了公章。然而我们到村上去调查时，所有村干部都不承认是自己盖的。”李燚通过这件事发现，自己所在的村镇没有具体的公章管理制度和规定，不仅盖章随意，谁盖的章也没有记录，“找不到责任人。”

对此，杭州市萧山区义桥镇纪委书记陈高樑也有一个明显的感受——以往的不合理公章能盖下去，都是由于拍板的人没和盖章的人分离开。“村里是熟人社会，滥盖章现象比较多，本来不能盖，因为有一层‘关系，就把公章盖了。一些人管公章，却把公章管进了私人的口袋，别在自己的裤腰带上。”

义桥镇是杭州市萧山区下面的一个大镇，下有26个村，约12万人口，經济相对活跃，近年来因为美丽乡村建设，村上相关事务涉及的资金量比较大，公章管理混乱带来的弊端暴露得越来越多，给镇上带来了不少经济损失，盖章违规引起的信访案件也不少。

“像农民建房，就有人因为和村主任关系好，直接盖了公章，而没有经过镇建办（村镇建设管理办公室）的同意。房子造起来之后就成了违建房。”陈高樑说，还有村委会因此被法院判定实体违法，赔偿了30万元。

“以前管理松散，一个章谁拍的板、谁盖下去的都很难溯源。”成都锦江区某街道办主任郑天表示，这几年，随着防范意识的增加，“章权分离”、走程序、留台账是基层公章使用中的基本操作。记者在采访中了解到，一些地方盖章需要根据不同类别的需求，到相应分管办公室提出申请，有的地方在留下台账后，需要盖章申请人签字，然后交由分管领导二审签字，手续齐全后，到公章保管人员处盖章。在村委会，一般公章由文书保管。

但一些基层干部认为，这可能只是让公章管理看起来规范，实际上还是会有问题出现。

重庆黔江区某镇干部任巩告诉记者，管得住拍板的，但可能管不住管章的。他说该镇在几年前就落实了台账管理，但实际上并不严格，“台账有的写了有的没写。”任巩说，镇上的公章制度村里也要求执行，但去年该村就有人在没向分管领导申请的情况下，直接找到保管公章的人盖了章。“最后出事倒查回来，才发现领导根本没签字。”任巩通过这些事例发现，不给领导签字，公章也不是盖不下去。

采访中记者发现，一些村级公章从之前存放在普通柜、抽屉里，改为放进保险柜里。在记者追问如何保证管理人员不擅自用章时，一些领导认为这涉及干部觉悟，一般会加强教育，而出问题的解决办法则是倒查追责公章保管人员。

谁要盖章？

基层公章管理、使用混乱并不是一个新鲜事。一旦公章落下，责任就归属到了公章主体——基层组织。谁要来盖章，盖什么章，该不该基层组织来盖章？难管理的基层公章背后，是管理能力问题，还是责任归属问题？

自贡大安区某社区工作人员罗晓琴，曾利用当地社区公章兼具财务章的功能，将社区公章盖在支票上挪用了公款。“社区公章由专门的负责人来管理，但是平时群众办事也盖这个章，一章多用，管理容易出问题。”大安区纪委张强回忆这一案件时说，尽管看上去作案手法毫无“技术含量”，但暴露了基层公章管理失范带来的问题，“可以这么说，平时这章就放在柜台上，谁要用就说一声，根本不存在管理”。

任巩所工作的镇政府就以村盖章管理疏忽大意易出现隐患为由，将其公章收到镇上进行代管。不过，一段时间后，又将公章还予村上。因为“群众办事要在村上盖，拿走总不是办法”。

“有些地方村上离镇远，如果在山区，还可能隔着山头，在村上盖个章还要跑到镇上，甚至需要来回跑，‘村章镇管不是办法。”李燚认为，这种管理方式实际上是以所谓的帮助管理名义，行自己权力扩张之事。

还有一些干部并不认为现有的公章管理制度存在什么问题，“公章基本就是盖盖证明，很少用作他用，搞复杂了村民也不方便。”

但在采访中，也有干部对群众的“证明章”感到头痛。成都市武侯区某社区书记刘明告诉记者，虽然在程序上来说他是“拍板”的人，但什么章能盖，什么章不能盖有文件明确规定。记者在《成都市证明事项保留清单》上看到，该清单对属于基层社区权力范围的盖章种类做了明确规定，只有三类，所涉及索要单位分别是市规划和自然资源局、市农业农村局以及市民政局，涉及用途主要为乡村建设规划许可，户主、田块变更以及收养登记。

郑天告诉记者，一些户口在辖区内的特殊群体，如困难户、残疾人等，街道、社区早有登记名册，需要对其特殊身份进行证明的章，社区可以盖。“但证明‘我妈是我妈这种章明显不合理。现实中这种证明并不少。一些保险公司、担保公司、银行还有法律服务机构，经常让群众向我们索要证明，比如收入证明、无犯罪证明、父母子女关系证明。”

郑天认为前两者完全不属于社区的盖章范围，索要单位不想进行入户调查，就把责任推到社区，最基层的社区成了这些机构“责任兜底”的对象。“像这种不合理章我们会和群众进行解释，如果一些单位非让群众向社区索要，我们有时候会直接和索要单位联系，说明情况。”但郑天也说，有些群众在两个单位之间来回跑，会感觉自己被“踢皮球”，“火气发到我们身上来的事情经常发生。我们可以理解，但是不在我们职责内的章确实不敢盖。”

去年，巴中市平昌县查处了一起关于私自盖证明章的案件。据悉，当时的金宝街道七里村被纳入县公墓建设范围，村上开始征地拆迁，失地农民可以购买失地农民保险。村民石某看到机会，想借机给自己办失地农民保险。而干部鲜某某经不起村民石某多次纠缠，故意将公章放桌上，借机走开，使石某在土地证上盖上了村委公章。

村委會办事章是村民最常申请使用的公章。

杭州萧山浦阳镇干部在学习“智慧公章”系统使用办法。

在调查中记者发现，许多基层公章问题都可能涉及劳务、土地承包、建房等事项。一些地方还有涉及财务的公章，除了进行工资派发的财务章外，还有经济联合社（以下简称“经联社”）专用章，用于基层组织的经济活动中。但由于各地经济发展差异，一些地方“经联社”公章的管理存在滞后性。自贡大安区庙坝镇九房村党支部书记李霞告诉记者，该镇于一年前就成立“经联社”，设有专用公章，但相关管理办法一直未出台。

谁来管章？

有专家认为，在未来，一些地方基层组织的经济活动将会更加活跃，“小公章”可能也会涉及“大财产”，这是对当下基层自治水平的一个考验。

自贡大安区纪委相关负责人告诉记者，在2014年底，大安区就出台了《大安区农村集体资金资产资源规范化管理暂行办法》等5个管理办法，其中就涉及公章管理。类似的管理办法在其他地方也并不少见，但由于制度执行力弱，有些基层公章管理制度成了挂在墙上、说在嘴上、编进书中的“摆设”。

李燚在发现村上存在一章多用的情况后，曾建议设立给村民开证明的专用章，与涉及重大款项和重要事项的公章进行区分。“还是要有一些防备。我们还设计了证明专用章的样式，中间有日期滚轮，可以来回调整。”李燚说，在做驻村干部期间，他最担心一些人把章复刻出来，以村委会的名义去跟有关企业和银行做抵押贷款，将村基地的山林做抵押。

李燚的担心并非没有根据，2018年，湖北省纪检监察机关通报了6起私刻印章典型案例。荆州市沙市区经信局原局长周天新伪造公章和土地出让金交款票据，骗取国土部门为其购买的关沮镇水利站办公楼及所在宗地办理权属证明。另有咸宁市通城县大坪乡内冲瑶族村委会原主任胡幼平为逃避监督，与村委会委员、报账员杨望美私刻村务监督委员会印章用于报账。

不过最后，上级以没有相关政策为由并未批准，设立专章的事情在李燚结束派驻工作后不了了之。

像李燚这样为公章管理想办法的干部并不在少数，他们认为与其将公章管起来、锁起来，不如发挥治理智慧，让基层公章从“管得住”向“管得好”转变。

一些有条件的地区曾在近两年启动清廉村社“码上工程”。“‘码上工程里出的是电子章，线上盖一下，实体层面看不到实物，对于一些事项，实体章是必不可少的。”陈高樑说。

杭州市萧山区义桥镇因经济活动多，近年来一直被公章监管问题所困扰。台账记录走流程、分管监督、“码上工程”一样没落下，但效果不尽如人意。不过数字化管理思路为该村提供了一个新的切入点。

现在，义桥镇自行设计，与相关公司合作研发了公章电子套筒系统。电子套筒中的公章是实体章，在平时锁住，审批需要走电子流程，主管领导同意盖章才可以解锁，解锁后盖一下就会自动收进套筒中，而解锁就会有记录，并对盖章文件进行扫描，不可规避。

“这个系统推广后，套筒的ORC（通用文字识别功能）将会对数据、关键词等进行提取，会产生海量数据，供后台进行大数据分析。”陈高樑说，数据分析可以让村级权利事项、权利清单拥有数据支撑，哪些是老百姓最关心的，哪些部门还在要求出具违规证明，在分析之后可以进行一个预警。

据统计，在公章电子套筒落地前，义桥镇湘南村有时一个月只有2次公章使用记录（台账），而在电子套筒落地后，当月的使用量就达到了200余次。“一些村每月能有600多次用章记录。”之前公章使用管理中的漏洞可窥一斑。

不过这类设备以及系统的设计、购买和后期维护成本并不低。但通过数字技术手段，让小微权力在阳光下运行不失为一个可以展望的办法。未来可能会有更多基层治理智慧，更好地解决基层公章以及其他小微权力的监管困境。

（应采访对象要求，文中李燚、任巩、刘明、郑天为化名）