混合所有制改革对国有企业公司治理的影响

周洁萍 云南交投集团经营开发有限公司

因为混合所有制改革对国有企业的管理来说存在着非常关键的作用和意义，所以本文就混合所有制改造下对国有公司管理方面的作用展开论述，首先阐述了我国公司混合所有制改革的思路，然后深入研究了混合所有制改革下的促进企业公司实力增强的重要因素，再阐述了在混合所有制改革下国有企业发展方面的作用，最后根据总体提出了相关的政策建议。

一、关于国有企业混合所有制改革的基本思想依据

对于我国社会主义的社会性质而言，国有企业占据了经济产业结构的主体，因此，当社会将全面深化改革推进实施时，国有企业的改革毫无疑问成为重中之重。早在2013 年，国家就已经通过各项政策明确的强调要将国有企业在混合所有制下的改革作为改革的主要目标，也正是由于这一目标的确立，才使得大多数混合所有制国有企业的确立。由于大部分国有企业公司已根据提出的总体目标完成混合所有制的改革，因此能够明确地观察到从公司总体生产运营业绩出发，国内外大部分专家学者对这一问题已取得初步共识，即国企混合所有制改革促进公司业绩的改善。更直接的证据说明，正是由于有股比重的提高，企业主体的丰富程度也更高，从而保证了改革体系的健全，国有企业也能更快地实现运营绩效的改善。从改善公司内部治理结构的视角出发，混合所有制改革对国有企业改善国内资源配置提出了有效的路径，通过降低政府压力来降低公司的成本。

另一方面，随着内部管理框架的完善，公司在进行企业管理时能够进行更为合理的判断。从微观角度分析，国有企业创新绩效不足的现象十分普遍。以某国有地产公司为例，在未实现大规模社招的前提下，往往缺乏专业的房地产开发人才，由于没有商品房开发经验，在初期进入地产行业后，只能通过财务投资，与民营品牌地产公司合作，在核心业务条线没有话语权，前几年的项目只能通过委派自己的员工进入项目公司，学习合作方成熟的开发经验。由于有地方政府部门的特殊背景，国家掌握股权，而国有企业的实际管理人又是地方各级政府，导致了一些国有企业需要多担负一点其他社会性任务，对国家参股企业（办）的管理考评更偏重政策性指标，而淡化了经营性目标。因此，对有些地方政府部门而言，他们更关心于怎样较好地解决地方百姓的稳定就业情况，以及怎样维护地方经济社会发展的稳定平衡。但是，在公司必须投入巨大人力物力研发新项目之际，当地政府领导也不会采取相应的鼓励举措来保障这种危险性很大的项目的运作。

二、在混合所有制改革下，影响公司实力增强的因素问题

（一）改革内涵存在一定的模糊性

应当清醒地认识到，国有企业混合所有制改革过程中还存在一些关键概念，如，如何界定混合所有制的基本概念等。这种理论上的混乱严重地干扰了混合所有制改造的进程。就目的而言，深化国有企业混合所有制改革后的终极目标是促进国有企业股份制组织的多样化。不过，在推动混合所有制改革的进程中，尽管许多国有企业进行了工作，其企业的公司治理结构却未出现相应的改变，只不过企业的注册形式出现了一定幅度的改变。在这种情况下，投资结构与管理结果并没有达到混改的根本目的。同时，由于在推动国有企业混改的实践中，部分单位未能真实彻底地认识国企改革的内容与外延，从而导致了在混合改制工作中的某些混乱，股份多元化的目标也并未全部达到，最后反而发生了混合股权的现象。在这种情形下，国有企业就很难有精力去大力开展技术创新活动，从而导致了中小企业的技术创新水平无法得以提高。

（二）无法得到正常的市场主体地位

国有企业混合所有制改革的第一个任务就是实行政企分开。不过，在实操方面，许多情形下，国企混改还不能达到理想的目标。国家制定的有关优惠政策中明文规定，国有企业根据主营业务可分成公益性和商业性。但是在有关优惠政策文件中，关于国有企业的划分没有具体的细则要求，关于国有企业划分后怎样实施公司制度，采取什么样的管理方式，也缺乏相应的依据。以某大型国有建设集团为例，下属多个二级子公司，其中有部分子公司的业务为公益类，比如承接了市属保障房建设、道路建设等，部分子公司的业务为商业类，比如进行商品房开发及建设，还有部分子公司的业务为老城改造并将其中部分资产进行商业运营，因为部分业务存在重合，分类并不明显，如果在实际操作中，进行企业管理，缺乏明确的政策依据和实施途径。导致在这种情况下，很多国企的混合所有制改革流于表面，可操作性差。公司内部如何在有效监管的前提下，保证所属混合制公司的经营管理自主权是混改取得成功的关键之一，由于没有真正的市场话语权，没有彻底的混改往往导致混合所有制改造后的企业内部没有得到严格控制，政企分开的任务就不能有效实现。在政企关系没有明确的前提下，国有企业很难取得真正的市场控制话语权，企业运营决策也不能像一般公司那样实施市场化战略。所以，在面临如何进行企业项目的决策上，国有企业可能会遭遇当地政府部门的限制，使得项目决策无法充分依靠企业视角，长远而言创新能力不会获得显著提高。

（三）制度依赖仍然存在

国有企业在深化混改的进程中，也面临的即使多元化企业进入，对原有所有制企业采用新的经营策略和管理方法后仍然存在的问题。在这些前提下，因为混合所有制改造使企业的决策方法和企业管理策略无法满足公司的要求，国有企业也无法有效提升企业运营效益。尽管减少一些过度投资是国企混改的目标之一，但通过一些专家的分析，各种所有制企业投入混改后将出现不同的后果。有研究者指出，外商投资和民营企业加入的国有企业混改后在防止非理性投机上的成效截然不同。外资投资能够在一定程度上解决这一问题，但民间资金的大量投入却并没有达到其目的。这是长期制度依赖造成的问题。

（四）不同所有制资本融合存在一定难度

在推动国有企业混合所有制改造的过程中，对不同所有制资产的评价与管理都面临着若干问题。以某国有地产公司为例，公司设立后增资扩股或者原参与项目退出的情况，在地产行业颇为普遍。因为国有股权的性质，按照法规及政策的要求，需经评估后在相应的产权交易平台上完成操作，且该流程有严格的时间和程序的限制，对于地产这个高周转模式普遍存在行业来说，民营资本因为追求“高周转、快结转”，往往在选择和国有股权合作时，希望可以打擦边球。在这个前提下，国企决策者对其规模是否会由于机制不健全而丧失存在相当程度的忧虑。相对的，部分民营资产拥有者对国有企业的混合所有制完成后如何保持相同的份额与权益存在疑虑。这样，各种所有制资产融合的问题就出现了。同时，当面对如何进行新项目的选择上，因为不同的公司有不同的创新激励，公司很有可能选择性不介入新项目，错失成长机会。

三、混合所有制改革对国有企业发展领域的影响

（一）通过有效缓解委托代理冲突促进企业创新

在深化混改的进程中，国务院把部分国有企业的生产管理权下放给了管理公司生产的管理者。因为在国有企业高层中缺少必要的监管，严重的代理问题时常出现。众所周知，在提升项目的运行质量的过程中总是伴随着很大的风险，如果创新项目没有按期实现，国有企业高层管理者也会承受相应的政策影响。混合所有制改革完成后，既因为大批非国有公司企业的进入，又因为他们更加关注于未来公司经营绩效的改善，这就导致了全体股东与公司改革创新活动之间的联系越来越密切。同时，随着混合改制完成后，非国有公司的企业在法律规定和章程的要求下，一定程度上介入公司的经营管理流程，能够逐步解决委托代理方面产生的各种困难。同时，混改成功后，由于监管机构更加健全，国有企业高层管理者投入企业经营的积极性更高。混改成功后，企业管理人员的收益和公司的运营绩效密切挂钩，极大减少了委托代理等引发的技术创新环节缺失的状况，提升了企业的创新能力。

（二）通过改善国有企业技术条件的合理配置推动产业技术创新

国有企业混合所有制改革之前，在许多情形下，由于公司的生产运营过程中深受各政府部门的影响，在一定程度上扭曲了公司的内在因素，特别是创新与资源的合理分配。值得一提的是，国有企业在市场生产运营过程中拥有的政策资源更多、投资途径更广阔等优点。但是，国有企业在市场运营中也有相应的劣势。因此，和部分民营企业比较，对于创新要素的配置也相对较少。所以，在混合所有制变革的大背景下，伴随着公司各种所有制资产的进一步融合，公司的各类资产的分配可能更加优化。同时，就国有企业的发展目标来说，发挥了多元化股东的优点，能够发挥异质人才的优点，也能够吸纳国内外科技与教育的优势人才，提升自身的创新能力。以某国有地产公司为例，随着土地红利开发时代的远去，各大房企均在向规模化、高周转和精细化大运营要效益方向挺进。目前很多城市陆续实行“两集中、三批次”供地政策，该公司立足先做强再做大的发展思路，通过与市场上头部企业合作，一方面增加获得土地的概率以增加货值储备和规模，同时引进他们商品房开发建设经验和管理模式，通过打造精品工程，提升公司品牌价值及市场认知度。通过与股东方的协商，发挥社会主义市场机制功能，将生产资料所有权多元化和健全的经济实体管理架构结合起来，利用国内外市场竞争优胜劣汰来促进社会主义国有经济的经营积极性、市场控制力、社会影响力和抗风险能力的提高，发挥各自优势和专业水准，达到取长补短、相互监督、相互促进的效果，实现1+1＞2 的倍增效应。目前该公司共有混改（或新设混改）企业25 个，其中商品房开发企业24 个，均属于这类做法。

四、政策建议

（一）时刻坚持党的领导、加强党的建设，做好培“根”固“魂”工作

不管政治制度怎样变，保持党的领导，做好党建工作是国有企业的“根”和“魂”，党建工作只能加强，党建引领的核心作用要持续推进。以某国有地产公司为例，存在问题主要在党建引领方面，合作项目的25 个企业中有11 个未落实党建进章程。下一步，将与各企业合作方交流商榷，根据相关文件的规定，坚持企业党组织对国家投资控股、参与公司经营的管理责任，将强化党的领导与健全企业管理结合起来，把党的建设有关规定写入条例，进一步明确了党在企业治理机构中的法定作用。这也是下一步推进混改工作需要注意的重点事项。

（二）坚持授权与监管相结合，作为提升企业创新能力的抓手

以某国有地产企业为例，一方面，该企业已根据《权责手册》确定了企业战略理事会、技术发展理事会、行政董事长、总管、副行政董事长、各事业部、各分支机构等之间的职能、权力及分配。总经理及执行总经理由职业经理人担任，同时职业经理人兼职下属各项目公司董事，职业经理人在项目公司组织架构上得到充分授权，使得职业经理人机制充分发挥。公司经营相关的一般性业务事项，由总经理审批制，极大地提高市场响应与决策速度，另一方面，在放权的同时通过建立完善监督体系，保障国有资产保值增值。该公司在深化市场化改革同时，统筹用好党委、纪委、法务、审计等各种监督力量，从企业文化、制度建设、日常监督、外部举报与沟通等多个层面进行全面的建设与监督，有力保障公司经营规范有序。

（三）进一步拓宽混改工作的广度

混合所有制改革，是对民营企业进一步提高生产运营效率、实现经济效益与社会效益双丰收的需要。对于实现中国企业混合所有制改造的最高目标，我们首先需要坚定不移地扩大国企混合所有制改革的广度和深度。进而需要逐步克服民营企业各种股权之间资金无法融通的问题，进一步增强国企在技术创新过程中对各种知识技术的吸收能力，最后利用企业技术创新的提高推进民营企业的高质量增长。

五、结语

综上所述，混合所有制改造对国有企业集团的改造将具有积极的影响，同时也存在着一些问题。其所产生的正面影响主要在于，使国有企业公司能够在混合所有制改革下通过更完善的经营管理而进一步增强发展能力，但是也存在着由于改革方面的缺陷性而使国有企业的总体实力的发挥大受影响，进而严重影响了对国有企业公司的经营管理，所以，要在不断深入混合所有制改革的同时，加以反省和改进，使得改革真正能帮助对国有企业公司进行更好的经营管理。