多方同心聚力创新发展新时代中国特色社会主义城市居家养老“红色”新事业

李宗盛

一、我国人口老龄化趋势与居家养老政策措施

2022年8月21日，新浪财经头条号“法治中国60分”以《家中晕倒无人知 独居老人现状堪忧》为题，报道了重庆市井口街道白杨村社区一独居老人不小心在家中摔倒后被社区工作人员及时救助的故事，故事中独居老人已有93岁高龄，常年一人生活，但腿脚并不利索，这次摔倒能被及时发现，实属万分幸运。

实际上，近些年各地常有老人在家中不幸去世而无人知晓的新闻报道出现。如2020年9月，辽宁省沈阳市某小区一住户家中突发大火，一名老人独居家中、腿脚不便，没能及时逃脱，待消防员到达时，已不幸身亡（搜狐新闻报道）；2021年8月，上海一居民小区内一位63岁的独居老人在家中去世多日却无人知晓（上海电视台官方微信公众号“新闻坊”报道）。这一桩桩老人独居意外事件的背后给我国城市老人养老服务工作提出了极大的挑战。

其实，我国于20世纪90年代开始，在社区建设和社区服务业发展的政策框架下逐渐推行居家社区养老服务，于2000年左右在国内部分城市的社区中启动居家社区养老服务的“星光计划”试点，于2006 开始在经济社会发展和老年事业发展规划政策框架下全面推进居家养老服务工作，并以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发 〔2013〕 35 号）》 发布为标志于2013年正式提出加快发展居家社区“智慧”养老服务业。此后，国务院及其下属部委（如民政部、发展改革委员会、工业和信息化部、国家卫生健康委员会等）又先后发布了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）、《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》（工信部联电子〔2017〕25号）、《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《民政部关于进—步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）、《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》（发改高技〔2019〕1903号）、《智慧健康养老产品及服务推广目录（2020年版）》、《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》（国办发〔2020〕45号）、《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》（工信部联电子〔2021〕154号）等重要文件，为全面发展智慧型居家养老事业提供了强有力的制度保障和政策引领。

需要认清的是，按照联合国关于老龄化社会的评判标准（60岁以上人口占比超过10%或65岁及以上人口展比超过7%），我国于2000年（60岁以上老年人占比达10.46%，65岁及以上占比达6.91%），便开始步入老龄化社会国家行列；此后，2010年我国60岁以上和65岁及以上的人口占比分别达到13.26%和8.87%，2021年分别达到18.70%和14.20%，预计2025年前后我国60岁以上的老年人口将突破3亿，我国老龄化程度将进一步加深，逐渐步入中度老龄化国家行列，在人口结构上总体呈现出老年人口基数大、老龄化程度发展迅速、人口出生率低下的特征，并同时面临“未富先老，未备先老”的现实挑战。未来三十年，我国人口老龄化形势十分严峻。

为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称 《“十四五”规划建议》）正式将“应对人口老龄化社会、发展老年人服务事业”提升为国家战略。“十四五”时期是这一国家战略实施的关键时期，要以满足亿万老年人美好生活需要为中心—这也是“十四五”立足新的发展阶段要落实好的工作重点。为了落实这一国家战略，2022年7月和8月，习总书记分别考察了新疆乌鲁木齐天山区固原巷社区和辽宁沈阳市皇姑区三台子街道牡丹社区，在两社区的考察时都非常详细地了解了当地的老年服务问题，总书记一再强调“对老年人的服务要跟上”。我们要好好落实总书记的指示，做好老年人的服务工作。落实好老年人的服务工作最重要的是做好养老工作。面对老龄化社会，我国推行的是“9073”养老模式，即 90%居家养老、7%社区养老、3%机构养老。相对于机构养老模式，大多数老人乐于选择比较熟悉的居家养老环境，这也是居多发达国家采用的主要养老模式。因此，做好居家养老服务工作是未来解决老龄化社会问题、做好广大老年人服务工作的最关键环节。

然而，当前阶段，居家养老服务仍是新时代养老服务供需矛盾最突出的领域之一。发展完善的居家养老事业面临诸多挑战。一是，养老服务管理制度和法律体系并不完善；二是，居家养老服务行业规范和标准体系不健全；三是，养老服务人才培养、认证和激励体系缺失；四是，居家养老设施和产品有待进一步开发和推广；五是，现代技术与居家养老服务业融合不足；六是，居家养老服务市场开发不足，养老服务主体监管薄弱。

二、我国居家养老事业发展建议

未来数年，居家养老模式推广得怎么样，居家养老水平提升得如何，直接决定着我国的养老事业发展好不好，也是有效解决老龄化社会问题的根本所在。梳理国外老龄化国家的先进经验和国内部分省市的典型案例，笔者认为当前我国的居家养老事业应从以下方面聚力发展。

1. 优化顶层设计，完善分级养老服务体系

养老事业高质量发展必须由政府牵头做好养老事业的顶层设计和科学引导。当前我国确立的是以居家养老为主，以社区养老和机构养老为辅的“9073”格局的新时代养老服务体系，为科学合理分配养老资源、鼓励老人自立自理、倡导全民积极参与养老志愿服务，政府应该建立以居家养老为一级养老（初级养老）、社区养老为二级养老（中级养老）、机构养老为三级养老（高级养老）的分级养老服务体系，并依据养老服务需求和需求专业程度制定三种级别的养老服务内容和标准，同时根据个体自理能力、家庭情况、个人意愿等建立三种级别的养老模式分流标准和程序。政府应根据三种级别的养老服务内容和需求规模配置相应的基础设施，并给予足够的技术支撑和经费支持服务。

2. 完善居家养老服务法律和制度体系

《关于全国推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄工作委员会等十部委于2008年联合发布）明确指出：居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等方面服务的一种服务形式。居家养老服务过程中的服务提供主体、监管主体、服务客体和政府之间关系（权利和义务）都需要通过一些法律和制度来加以确认和规范。2014年是居家养老服务法律体系构建的开端，2015年全国首部居家养老服务的地方性法规— 《北京市居家养老服务条例》颁布，此后，各省市相继出台了有关居家养老服务的法律条文。截至 2022 年 7月，全国各省市基本建立了以《中华人民共和国老年人权益保障法》为基础蓝本的居家养老服务条例。但需要指出的是，这些条例性法规依旧存在粗粒度化、碎片化，无法针对具体的服务程序、服务项目、服务产品、处置措施等给出专业的指导和遵循，如居家养老上门服务程序及内容界定、居家养老紧急救助流程、居家养老医疗护理内容及规范、居家养老服务过程中的安全责任认定细则、居家养老上门服务的语言规范等等，这些都需要政府依托专业机构或行业团体进行系统研制，以在全社会内形成统一规范的高质量服务指南，以提升全社会的居家养老服务水平和质量。

3. 居家养老人才队伍建设必须专业化路线

人才队伍是一个事业健康发展的核心要素，要保障2亿多老人的居家养老事业健康发展必须培育好、管理好、发展好一支专业化的人才队伍。当前，大部分城市的居家养老服务专职管理人员较少（街道一般安排1～2人，社区安排2～3人），社区居家养老工作主要靠政府外包给相关业务企业来实施，并通过社会志愿者、社区义工、社区党员群体来进行服务人员补给。整体来讲，参与居家养老服务的工作人员社工经验不足、社工专业技能缺乏、工作时间分散、流动性较大，无法实现工作人员的系统培育和管理。为有效应对系统复杂的居家养老问题，国家、企业、社区和社会志愿服务层面就居家养老事业的人才队伍建设做出系统谋划、贡献一份力量。一是，国家教育部门应针对居家养老市场专业需求及时调整专业设置，鼓励有条件的大中专院校（特别是职业院校）积极自主设置养老服务相关专业、并增设相关技能课程，培育一大批文化层次高、专业技能扎实的毕业生；二是国家人力资源与社会保障部门，应针对社会养老服务事业需求及时设置养老服务职业类别，完善相关职业资格认定和职级晋升政策体系；三是，企业层面，应积极提升服务品牌，拓展有市场竞争力和用户满意度的特色居家养老服务，拓展品牌企业在养老市场中的生存空间，吸引和留住更多优秀管理人才和技师型人才，并为其制定中长期职业规划，提供更广阔地成长空间；四是，社区层面应积极调动政府和社会资源，提供充足的场地和继续教育资源，既可为专业的社区工作者提供常设性的继续教育和技能培训帮助，也可为相关专业在校学生提供实习和社会实践机会，构建社会养老专业人才的“（学）校-（社）区”协同培养模式；五是，社区应根据所管辖区域的居民资源，积极发掘具有相关专业背景（如医护专业、心理教育专业等）或其他生活技能的优秀社区志愿服务人员，并通过一定的方式激励他们就地开展特色的养老志愿服务工作。

4. 创新社区服务与物业服务深度融合的居家养老服务模式

社区服务一般由城镇居民自治组织—社区居民委员会组织提供，主要包括国家法律法规政策宣传、社区精神文明建设宣传、科普宣传、社区法律援助、计生服务、社区公共卫生服务、社区治安、纠纷调节及其他综合性公共事务代办服务。社区居家养老服务是为适应老龄化社会而依托社区资源兴起的一种服务内容，目前处于探索期，主要以政府提供资金引进养老服务企业提供各类养老服务，养老服务项目主要包括生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务。相对于其他企业，小区物业公司在承接养老服务项目时具有诸多优势。一是，地缘优势。小区物业公司更熟悉小区环境、熟悉小区居民生活状态、更容易被小区居民特别是居家老人所接受，在开展物业服务的同时便于开展各项养老服务。二是，多方管理优势。小区物业公司在承担居家养老服务时，不仅接受项目委托方政府或者政府下派机构（如街道或社区）的项目审查验收，而且还会接受小区业主委员会的监管。三是，公共资源优势。除了自身物业服务中的人力资源和物业平台资源外，小区物业公司在前期服务中与当地街道办事处、社区居民委员会、水电部门以及周边商业服务单位保持密切联系，具有丰富的外部社会资源优势，能为小区的居家老人提供更为便捷的综合服务。将社区居家养老服务工作与小区物业服务工作进行深度融合，不仅能拓展物业公司的业务范围，而且能助推物业公司升级改造，提升服务水平和工作能效，也能充分发挥政府（街道、社区）与小区业主委员会对居家养老服务工作的协同监管作用。但需要提出的是，物业公司要努力在提升物业品牌形象和专业人才配置上多下功夫，努力提供专业性更强、项目更多样、服务更贴心的居家养老服务。

5. 借助新兴技术和智能产品实现居家养老服务的智慧化改造

社区居家养老服务工作是一个系统复杂的民生工程，面对持续加深的人口老龄化趋势，加之家庭结构小型化和年龄长寿化趋势，未来居家养老服务对象的规模越来越大，服务需求也会不断拓展，个性化需求会普遍增加。一方面， 面对庞大的居家养老服务对象，要想做好精准服务，必须对个体的身体素质、性格特征、衣食住行习惯、日常健康监测记录等数据进行采集、整理和归档，并能随时调出分析、制定服务预案和服务提醒，这一过程必须借助具有养老监测分析功能的智慧服务系统来完成。另一方面，针对养老服务对象的个体需求预约、日常身体监测、突发事件呼叫、日常看护提醒等服务，如果只能通过传统的方式报备、呼救和健康指标检测，不仅会错过很多最佳时机，还会增加很多人工成本，不利于居家养老工作高效运转，新时代的养老工作必须借助智能化的健康监测产品，且这些产品必须经过适老化设计认证，方便老人们随身使用，一键呼叫。因此，要综合提高居家养老服务质量和效率，实现服务能力快速升级，必须由政府联合企业开发一个集监测、采集、分析、传送和共享的居家康养服务平台和多功能呼叫和预订设备终端产品，让居家养老事业插上智能科技的翅膀。

6. 依托社区党建示范项目创新养老服务“红色”新生态

中共中央办公厅在2014 年 5 月28日印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》中明确指出：“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础……街道、社区党组织要围绕建设文明和谐社区搞好服务，定期开展民情恳谈，组织在职党员到社区报到、为群众服务，开展群众喜闻乐见的文化活动。”社区基层党组织在社区居家养老服务工作中理应成为排忧解难的中间力量。2020年新冠疫情封城期间，武汉众多小区在社区党组织、小区党支部的基础上建立了各种专业党小组，为小区群众排忧解难。如武昌区徐家棚街道湖大琴园小区，封控期间自发建立了楼栋党小组、就医购药党小组、物资搬运党小组、心理医疗党小组等，定期为小区孤寡、病弱老年群体上门送菜、代购生活物资、代买慢性病药品等，解决了诸多生活问题，很好地发挥社区基层党组织的组织优势，及时为小区困难群众特别是老年群体送去了温暖。面对不断增长的老龄化服务群体，社区党组织要牢牢把握建设基层服务型党组织的总体要求，结合实际找准施力点，通过“党员日间服务站”“党员民生政策宣讲团”“党员康养科普课堂”“红色故事会”“红色影视剧场”“心理疗养坊”等等党建示范项目发挥社区基层党组织的“红色”服务作用，为提升社区居家养老服务贡献基层党建力量。

三、结束语

“十四五”期间，国家要加大资金和技术投入力度，加快构建分级多元的养老服务体系，严格落实居家养老、社区养老和机构养老的分级养老标准和分流方案，合理分配和高效利用社会养老资源。通过国家的政策引导和资金投入来激活养老市场，通过大数据、物联网、区块链、云计算等新兴技术构建智能化养老服务环境，通过法制建设和人才建设来规范养老服务事业，吸引和鼓励众多有社会责任感的品牌企业和高端专业人才进入居家养老事业，通过并深耕养老行业，创新中国特色社会主义居家养老“红色”事业。