关于完善发展建筑业农民工工伤保险的建议

李 欣 然

(南开大学法学院,天津 津南区 300350)

1 优化建筑业农民工工伤保险制度的必要性

根据国家统计局《2021年农民工监测调查报告》,截至2021年,中国农民工共2.925亿人,男性占比64.1%,女性占比35.9%,平均年龄41.7岁,平均月工资4432元.其中从事制造业的农民工人数最多,占总人数的27.1%.而在全部农民工中,建筑工人占比19%,共5557.7万人,人均月工资5141元,比平均工资高709元.①

建筑业农民工不仅和其他行业的农民工一样,都存在文化程度低、年龄较大、素质较差、家庭负担重等问题,该行业还存在流动性高、工作环境危险、易发生工伤等特点.由于建筑企业层层分包的特殊性,农民工更少与承包商签订劳动合同,享受的保障更低.因此,加快发展建筑行业农民工工伤保险就显得尤为重要.首先,对于农民工个人和家庭而言,如果没有工伤保险,发生事故后工人极可能选择私了,雇主则会千方百计阻挠他们进行工伤认定和评级,力求以最小的代价解决问题,导致工人的权益得不到保障,并因此可能导致其家庭发生因伤致贫、因伤返贫等一系列问题.为农民工缴纳工伤保险,既保护了劳动者的尊严,也能够为他们和家庭树起一道安全屏障.

其次,对于建筑施工企业(下称建工企业)而言,发生事故后,企业将面临经济损失和伤者家族的巨大压力.通过工伤保险,可以将财务风险合理转嫁,对于企业是利大于弊的举措.

最后,积极拓展农民工工伤保险的覆盖面,还有利于政府从源头上化解矛盾,使全体劳动者都能享受到基本的安全保障,彰显社会公平,能够促进社会秩序稳定和长久健康发展.对于个人、企业和社会,工伤保险都具有重要的价值,基于此,本文拟尝试总结建筑行业农民工工伤保险制度现状和存在的问题,并对制度的完善和发展提出一定建议.

2 建筑行业农民工工伤保险的发展历程和制度特色

2.1 相关法律、法规和政策的发展历程

2004年中国发布第一部《工伤保险条例》(下称《条例》),并于2013年修订实施.这是中国对于工伤保险最全面、具体的一部行政法规.

2011年《中华人民共和国建筑法》将第四十八条修订为:“建筑施工企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费.鼓励企业为从事危险作业的职工办理意外伤害保险,支付保险费.”这是第一次从立法层面要求将建工企业所有员工纳入到工伤保险的范畴,将工伤保险的地位置于商业保险之前.

2011年7月1日《中华人民共和国社会保险法》颁布实施,其中第四章共十一个条款对工伤保险的参保群体、缴费主体、参保费率、非工伤情形、基金与单位支付范围、先行支付制度等事项进行了规定,进一步提升了工伤保险的法制化程度;随后,《工伤保险条例》据此进行修订.《社会保险法》颁布后,工伤保险覆盖范围扩大,保障水平进一步提升,其法律框架初步建立.

2013年底,《人民政协报》上一篇《伤不起的建筑工人》,揭露了建筑工人,尤其是农民工在工伤维权过程中遭遇的各种困难,引起全国政协领导的高度重视.2014年全国政协就建筑工人工伤维权问题进行了专题调研,发现建筑农民工中与承包商签订劳动合同的只有13.1%,参加工伤保险的只有不到四分之一.②工人没有工伤保险,一旦发生工伤便只能私了,即使有工伤保险,也往往由于索赔程序繁琐等原因导致维权难.针对建筑工人工伤保险参保率低、劳动关系确认难、工伤处理程序繁琐等问题,2014年,人社部、住建部、安监总局、全国总工会联合发文《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》(下称《意见》).此文件对中国加快扩大建筑业农民工工伤保险覆盖比例起到了至关重要的作用,下文进行简要分析.

2.2 《意见》的要点和特色

2.2.1 强制性、优先性和单独性

从事施工建设的总承包企业必须缴纳完工伤保险,提供项目参保证明,才能取得建筑工程施工许可证(下称许可证).此条切合行业特色且行之有效,对于按建设项目参保的农民工,即可在未办理其它四项保险的前提下,单独优先办理工伤保险.这是国家为保障建筑工人的安全赋予的优惠政策.

2.2.2 不以签订劳动合同为必要条件

针对建筑行业人员流动性高,签订劳动合同较少的实际情况,对未签订合同的工人,以工资支付凭证、工作证、考勤纪律、招工登记表等作为审核事实劳动关系的依据,实行动态实名制管理,使得未签订劳动合同的从业农民工同样有机会享受工伤保险的保护.

2.3 不受分包行为合法性的影响

建设单位、施工总承包单位或具有用工主体资格的分包单位将工程发包给不具备用工主体资格的组织或个人,该组织或个人招用的劳动者发生工伤的,发包单位与不具备用工主体资格的组织或个人承担连带赔偿责任.工人不必为承包过程是否合法承担责任,这使得其工伤保险不因分包行为是否合法而受影响.

2.4 缴费方式灵活

在投保工伤保险时可按用工人数参保,也可以建设项目为单位参保(以项目工程总造价的一定比例或项目的总平米数计算保费).按项目缴费符合建工企业的行业特色,具备创新性和现实性.另外保险期间从施工许可证发放之日起至项目竣工验收合格,覆盖了整个项目期间.

2.5 规范和简化工伤认定和劳动能力鉴定程序

各地社会保险行政部门和劳动能力鉴定机构要优化流程,简化手续,缩短认定、鉴定时间.探索建立相关材料网上申报、审核和送达办法,提高工作效率.

《意见》体现了政府对农民工的深切关怀,是政府相关部门之间的相互协调、通力配合的结果,符合中国的实际国情和建筑行业特色,富有创新性和实用性,对提高建筑业农民工工伤保险覆盖率起到重要作用.

3 目前该项保险中存在的问题

3.1 工伤保险覆盖率不足

2021年建筑业农民工为5557万人,假设参保率达到80%,参保人数应为4445万人.当年全国农民工总人数为2.925亿,参保人数为9086万人,③扣除建筑工人后,其它行业平均参保率只有18.7%,考虑到27.1%的农民工从事工伤保险覆盖率较高的制造业,该数据存在一定不合理之处,建筑业农民工的实际参保率可能不足80%.实际情况与报道的中国新开工建设项目工伤保险覆盖率达到99%这一数据差距较大,④原因有两点:一是建筑施工人员团体意外伤害保险(下称“建工意外险”)地位的变化,《建筑法》修订前,建工意外险在中国建筑工程实务中一直作为强制险种出现,缴纳后才能办理施工许可证;2011年修订后,工伤保险成为强制险种,建工意外险变为鼓励险种.但是由于地方性法律规范等相关文件未能及时修订,建工意外险在很多地方依然被当作强制保险,这就影响了工伤保险的普及.二是部分房地产项目和政府项目在没有办理许可证的前提下开工建设,俗称“先上车,后补票”;还有一些限额以下的小型工程不需要办理施工许可证,这两种情况企业下也没有办理工伤保险,同样对工伤保险的参保率有一定影响.

3.2 宣传力度有限,导致企业和农民工个人认识和需求不足

对于以逐利为目的的企业而言,其社会责任感不强,对安全事故往往抱有侥幸心理,对工伤保险缺乏全面、深刻的了解和认识,往往只关注费用,而忽略其保障作用,主动投保的意愿不强.只因住建部门把缴纳工伤保险作为办理许可证的必要条件,企业才被动地办理.负责人和管理人员对工伤保险认识模糊,部分人员甚至分不清办理的是商业保险还是工伤保险.具体办理过程中,管理人员只向工人统计身份证信息,而并未说明用途及保险的作用.由于建筑行业层层分包的行业特点,处于底层的分包商可能都不知道总承包商已为工人缴纳了工伤保险.由于对工伤保险认识不足,事故或职业病发生时企业往往也无法及时地利用保险资金为工人提供医疗救援和帮助.

对工伤保险的直接受益人农民工而言,其本身最直接的诉求是工资.建筑业平均工资高于其它行业,进入门槛更低,这样的行业特点是吸引他们进入建筑工地的主要原因.对于工伤保险,他们一般并无明确意识,找工作时同样关注较少.在大部分农民工的朴素认知中,一旦发生工伤,责任应该归于雇佣他们的老板,但对于工程属于几层分包,雇佣者是否为自己办理工伤保险则知之甚少.部分工人即使知道已经办理保险,但对于具体是商业保险还是工伤保险也不清晰.囿于文化水平的低下和对风险认识不足,农民工群体对于工伤保险的态度比较漠然,部分人甚至认为缴纳了保险会减少自己的工资收入.他们对于保障范围、赔付金额、发生工伤和职业病时的理赔渠道以及权利得不到保障时的维权手段缺乏最基本的了解,在维权时,往往找不到法律依据和正确途径,浪费了大量时间和精力,耽误了治疗的最佳时机.

3.3 工伤保险操作环节的缺点

首先,人社部门缺乏对企业管理人员的培训,更不必说深入到工地向农民工进行宣传、宣讲.尽管人社部门建有相关网站,但是缺少生动、形象、易懂的普及形式,农民工对相关网站的关注又较少,因而最终往往无法达到将工伤保险的知识普及到广大农民工当中,使他们对其有比较完整的了解和有效的运用的目的.

其次,对于农民工无法全部做到动态管理,导致理赔速度较慢.部分地区已做到动态管理农民工考勤,但许多地区对于农民工在编人员仍然执行每月一次的申报统计.以每月20日进行申报统计为例,这就导致每月21日至下月19日之间进入工地的农民工不能及时被纳入工伤保险范围.根据统计,由于对工作环境和工作内容陌生,工人最初进入工地七天到半个月正是最易发生工伤的时期,但此时他们反而可能因尚未被纳入保险范畴,无法享受工伤保险待遇,最终不利于其权益的维护.

再次,工伤保险赔付过程中存在实际受益人错位的问题.事故发生时,企业一般先行垫付住院、陪护等费用,工伤保险理赔手续由企业办理,赔付资金所在的银行卡也由企业掌握,赔付资金实际受益人是企业而非工人,在企业代为办理有关手续的过程中,赔付资金可能并未全部支付给工人.在上述情况下,尽管工伤保险规定的受益人是工人个人或其直系亲属,但实际操作中往往发生“企业管理全部资金,工人获取部分资金”的错位.

最后,企业主在申报工伤保险时存在一定顾虑,导致部分本应申报的工伤出现少报或瞒报的情况.当工人出现重伤或死亡时,企业主本应第一时间申报理赔,然而一旦企业主如实申报,政府部门就可能根据规定对企业的施工资质进行降级处理,从而影响该企业后续其他工程的承接.为避免资质降级,企业往往选择通过私了解决问题.这样一来,不但农民工的权益无法得到全面的保障,企业处理事故的费用也无法合理转嫁,工伤保险形同虚设.这就导致一些企业对于缴纳工伤保险意愿不足,这一矛盾也是学者和政府相关部门今后应予以研究和解决的.

4 加快发展建筑业农民工工伤保险的相关建议

4.1 加快工伤保险的立法和《条例》的修订,完善立法体系

中国现有关工伤保险的立法主要包括《中华人民共和国社会保险法》、《条例》等,在法律这一层级上缺乏有关工伤保险的专门立法,立法体系有待完善.而《条例》作为行政法规,效力低于法律,与劳动者保护自己权益的强烈要求已不相适应,且立法层级偏低不利于法律权威性的确立,因此应尽快对工伤保险进行专门立法.《条例》是2010年在2004年版基础上修订的,随着互联网渗透到社会的方方面面,十年来许多新型行业和职业纷纷诞生,例如网约车司机、快递员、外卖员、网络直播、远程教师等,带来经济增长动能的同时也引发很多新的问题,《条例》本身也应当与时俱进,及时修订完善,以适应发展的需要.

4.2 优化工伤保险流程

政府应加快推动员工出勤动态实名制管理,要求企业设立专门的考勤通道或进行电子考勤,并由监管部门负责定期督查,避免出现工人已经上工却尚未纳入保险的空白时期.在工伤赔偿阶段,还应当加快理赔速度,尤其是优化工伤认定的流程.根据《条例》,目前工伤认定工作由社会保险行政部门承担,相较于发达国家由工伤医生或其他机构进行检查、评定,表现出专业性得到缺乏.此外,假如劳动者对行政部门做出的认定结果不满,则救济需要经过行政复议或诉讼流程,耗时较长,这有可能为劳动者及时收到赔付,维护自身权益制造障碍.

4.3 建立奖惩一体化机制

尽管工伤保险属于社会责任,但实务中其有时也会成为事故发生时转移财务风险的有效工具,因此必须将工伤保险与绩效考核、办理《施工许可证》资格、工程款支付等问题联系起来管理,促使企业真正重视工伤保险.企业应当在建筑工程的逐层分包合同中,将工伤保险保费的分担作为合同中的一项固定内容来明确约定.农民工也应重视自己的安全保障,在入职时关注工伤保险缴纳情况,在事故发生时第一时间想到利用保险进行赔偿,积极运用法律手段进行维权,真正发挥工伤保险对农民工的保障作用.

政府部门应将工伤保险覆盖率纳入政府绩效考核,并公开绩效自评或支出报告,并对《施工许可证》发放设置与工伤保险缴费情况挂钩的申请条件,加强法律法规规制,杜绝企业先开工后补证的情况.江苏省在《省人力资源社会保障厅关于明确全省工伤保险费率浮动调整工作有关问题的通知》中明确规定了周期浮动费率制度,即根据工伤保险支缴率和工伤发生率调整未来年度缴费费率,⑤起到对企业的正向激励作用,该经验可为其他各省吸取,从而推动实现建筑业工人工伤保险的全面覆盖.

4.4 加强对工伤预防和工伤康复的重视,加快形成工伤预防、工伤赔偿、工伤康复三位一体体系

从源头上降低工伤率,增加伤后返岗率,必须在制度设计、施工过程和医疗体系中进一步重视工伤预防和工伤康复,建立完整的工伤社会保障体系.观察德国、日本、美国等发达国家的工伤保险制度,它们均对工伤预防和工伤康复给予高度重视.例如,德国发挥同业公会的作用,由其直属研究机构大力推动工伤预防科学研究;日本注重工伤预防科研工作,划拨专项经费支持高校专业建设、人才培养和调查研究工作;美国同样建立了包括劳动者参与在内的完备工伤预防体系,和一站式支持的工伤康复系统.

中国可以利用部分工伤保险基金开展工伤预防研究工作,并通过缴费手段和费率机制让企业重视工伤预防,通过与其经济利益相结合强化企业的内生动力,从总体上节约社会资金.施工过程中的预防由安全生产监督部门负责,职业病防治由卫生部门负责,工伤保险基金由社保部门负责,这三个部门应加强通力合作,做好工伤预防工作.此外,应当加强对工伤康复阶段的重视,尝试在部分医院建立专门科室,为工人提供专业康复服务,促进其回归工作.

4.5 工伤保险与商业保险互为补充

中国目前以工伤保险为工伤赔偿的主导,商业保险为工伤保险的补充形式.较为重要的商业保险有建筑施工企业团体意外伤害险(下称建工意外险)、和雇主责任险、建筑施工行业安全生产责任保险等.在工伤保险优先的前提下,应当鼓励企业适当办理商业保险作为补充.

以建工意外险为例,在2011年《中华人民共和国建筑法》修订以前,这一险种在我国建筑工程实务中一直作为强制险种出现,该法修订后则变为鼓励性险种.目前建工意外险属于人身保险中的团体险,其保险费有按照被保险人人数计收、按照建筑工程项目总造价计收、按照建筑施工总面积计收等不同方式,以按人数为例,基准费率在2‰上下.该险种基本涵盖了发生事故后业主需承担的经济赔偿费用,包括法律费用、从业人员保险、第三者保险、救援费用等,有助于农民工权益的保护和企业财务风险的有效转嫁.对于建筑施工企业而言,工伤保险属于强制性投保,但在此外补充一定商业保险,不仅有利于减轻企业的赔偿负担,更有利于充分保障农民工权益.

注 释

①《2021年农民工监测调查报告》,载中华人民共和国中央人民政府官网,http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/29/content_5688043.htm,2022年4月29日。

②李大君:《谁在拖欠农民工的血汗钱?——当代建筑业欠薪机制与劳资冲突调研报告》,载乌有之乡网刊,http://www.wyzxwk.com/Article/gongnong/2014/12/335023.html,2014年12月13日。

③《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》,载国家统计局官网,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html,2022年2月28日。

④报道数据来自王维砚:《全国工伤保险参保人数超2.82亿人》,载中工网,http://wap.51ldb.com/shsldb/wq/content/01814b07de21c0010000df844d7e124a.html,2022年6月10日。

⑤《省人力资源社会保障厅 关于明确全省工伤保险费率浮动调整工作有关问题的通知》,苏人社函〔2022〕381号,2022年10月28日发布。