检察机关开展行政违法行为监督的理论与实践*

张相军 马 睿*

一、问题的提出

党的二十大报告指出,“加强检察机关法律监督工作”,这在历届党的代表大会报告中是第一次。检察机关探索开展行政违法行为监督,最早是党的十八届四中全会部署的改革任务。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”这是党中央文件中第一次提出检察机关应当对行政违法行为开展监督。习近平总书记在说明中明确,“作出这项规定,目的就是要使检察机关在对执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出检察建议并督促其纠正。”(1)习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第101页。2015年12月,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中明确要求,“检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督,行政机关应当积极配合”。党的十八届四中全会后,各地检察机关积极探索,办理了一批行政违法行为监督案件,最高检成立“四项改革”领导小组,加强对这项改革的研究论证。2018年《人民检察院组织法》二审稿第十六条第二款曾作出“人民检察院行使上述职权时,发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正”的规定,当时国家监察体制正在进行改革,相关职权有待明确,该条款最终未能保留,此后,检察机关对行政违法行为监督的探索暂停。

2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中发28号文件)要求“全面深化行政检察监督。检察机关……在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”这些党的文件突出强化对行政权力的监督和制约,指明中国特色社会主义检察监督制度的发展和完善方向,拓展了行政检察监督的范围,明确检察机关可以对行政诉讼活动和行政活动开展行政检察监督。(2)参见应松年:《以行政检察监督推进法治政府建设》,载《人民检察》2021年第16期。这不仅是对党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关行政违法行为监督规定的重申,更进一步明确了行政违法行为监督的案源发现方式、监督内容和监督手段,是在总结各地行政违法行为监督实践经验的基础上对行政诉讼外监督的延展,对于全面深化行政检察监督具有重要意义。(3)参见张相军:《在“全面”和“深化”上发力,做实行政检察监督》,载《人民检察》2021年第21-22期。检察机关开展行政违法行为监督,是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的生动实践和原创性成果,是中国特色社会主义检察制度基于法律监督机关的宪法定位,推进全面依法治国和法治政府建设的创造性发展。同时,也是行政检察贯彻落实习近平法治思想,落实以人民为中心的发展思想,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。(4)参见杨春雷:《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求,探索推进行政违法行为监督》,载《人民检察》2021年第21-22期。

中发28号文件印发后,已有北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、江西、山东、湖南、湖北、重庆、云南、甘肃、西藏、新疆等17个省级人民检察院,出台专门的行政违法行为监督工作指引、指导意见、实施方案等文件。福建省人大常委会出台《福建省优化营商环境条例》,其中第六十一条规定:“检察机关在履行法律监督职责中,发现行政机关违法行使职权或者不行使职权,损害市场主体合法权益的,可以依法督促其纠正。”从地方性法规层面对检察机关开展营商环境领域行政违法行为监督提出要求。同时,各地检察机关还结合本地区实际情况,积极稳妥探索开展行政违法行为监督,办理了一批效果较好的案件、建立了有助于诉源治理的协作机制。根据2023年最高人民检察院工作报告,2018年至2022年,检察机关对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权行为,提出检察建议7.7万件,助力法治政府建设。(5)《最高人民检察院工作报告(第十四届全国人民代表大会第一次会议 张军 2023年3月7日)》,载最高人民检察院网,https://www.12309.gov.cn/llzw/gzbg/202303/t20230317_608768.shtml,最后访问日期:2023年7月18日。同时,理论界和实务界对于检察机关开展行政违法行为监督的正当性、监督方式、与行政公益诉讼的诉前程序和当事人权利救济的界限等问题,还存在分歧。本文尝试通过分析监督理据和实践情况,对上述争议性问题作出初步回应。

二、检察机关开展行政违法行为监督的理据

党中央领导下推出的改革举措,均遵循先制定政策、再实践探索、后推动立法的基本模式,以确保法律制度兼具科学性和实践性,避免立法的盲目性,这是法治中国建设的一条重要经验。在全面依法治国的时代背景下,如何实现国家公权力的合法化运行,事关法治国家、法治政府建设的成效,是依法治国的关键。(6)参见李林:《习近平法治观八大要义》,载《人民论坛》2014年第33期。近年来,随着行政公益诉讼制度的建立以及行政诉讼监督制度的完善,我国检察机关逐步拓展出对行政权进行法律监督的新路径,不断促进行政机关依法行政,协力推进法治政府建设。(7)参见秦前红等:《打造适于直面行政权的检察监督》,载《探索》2020年第6期。检察机关开展行政违法行为监督,其实质是检察权对行政权的监督,符合我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位和行政权应广泛接受监督的法治原则,契合我国法治发展的本土实践。

(一)一元权力结构下法律监督机关的基本职责

检察权作为国家权力的一部分,必然会处于一种权力结构之中,与国家权力的其他组成部分发生各种各样的关系,从而构成一种体现检察权不同地位和作用的国家权力架构形式,即权力结构模式,而权力结构模式决定着检察权的地位和作用,决定着检察职能分工。(8)参见樊崇义:《法律监督职能哲理论纲》,载《人民检察》2010年第1期。我国实行的是一元多立的权力架构,在这种权力架构下,人民代表大会及其常委会固然有权对由其产生与下辖的诸权能实施监督,但这种监督只能是宏观的监督和对国家、社会重大事项的监督,而不可能是经常的具体的监督。为了弥补制约监督的不足,防止权力腐败和被滥用,保证国家权力在法治的轨道上正确运行,就必须在人民代表大会下设立专司监督的法律监督权能,并将该权能赋予某一机关,使其成为专门的法律监督机关。(9)参见朱孝清:《中国检察制度的几个问题》,载《中国法学》2007年第2期。根据《宪法》第134条(10)《宪法》第134条:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。的规定,检察机关是行使该权能的国家法律监督机关。因此,检察制度作为国家制度不能仅从诉讼制度角度进行研究,而应当考虑其在国家权力安排中的功能需求,从国家制度层面进行考察。法律监督权作为一种独立的国家权力,其目的和功能是监督、保障和促进宪法和法律的统一正确实施。我国的检察机关不具有与法律监督平行或并列的其他职能。(11)参见孙谦主编:《中国特色社会主义检察制度》,中国检察出版社2009年版,第24页。规制国家公权行为既是法律监督价值追求之所在,也是实现法律监督的根本路径,法律监督之本意即通过对公权行为的合法性进行审查与监督,以保障法律的正确统一实施。(12)参见秦前红:《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》,载《东方法学》2018年第1期。检察机关对行政违法行为开展的合法性监督即是实现法律监督权能的重要表现形式。

同时,这种法律监督职责也源自检察官的客观义务。正如萨维尼所指出的:“检察官应担当法律守护人的光荣使命”,这正是检察官与行政人员之间的本质区别:对于行政人员来说,法律乃是其执法依据,法律没有规定其行使的职权不得行使;而检察官的义务在于实现法的目的,并非依法行使即可完结。(13)参见姜涛:《检察机关行政法律监督制度研究》,载《东方法学》2016年第6期。检察机关对行政违法行为开展的法律监督,不仅追求以行政行为合乎立法为核心的形式法治,还关注具体行政任务的实现是否符合立法者预定的目标,以促进应责胜任的法治政府建设。

(二)严密国家监督体系的应有之义

在公权力体系中,行政权因其主动性和行政体系的庞大而面临较大的法治风险。(14)参见朱全宝:《法律监督机关的宪法内涵》,载《中国法学》2022年第1期。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》指出,“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。”行政机关作为承担社会管理、市场监管、公共服务等广泛职能的国家机关,应当接受最广泛的监督。(15)参见张步洪:《行政检察以“我管”促“都管”的作用机理》,载《检察日报》2022年5月11日。基于及时发现行政执法中存在的违法问题,实现行政执法公正高效规范有序的要求,在对行政执法秩序保持最小影响的前提下,需要在对行政权力监督线索来源和监督主体上保持开放,以实现对行政行为适当性的有效监督。一方面,行政自身是法治政府建设的主体,政府通过自身的制度建设实现自我限制和自我规范,针对已经存在的与法治政府目标设定相违背的普遍做法,予以系统性纠正。(16)参见刘国乾:《法治政府建设:一种内部行政法的制度实践探索》,载《治理研究》2021年第3期。另一方面,要“推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调”,以体现法治政府建设过程中严密的行政权力监督体系、实现对行政权力的广泛监督。检察机关开展行政违法行为监督与人民法院行政审判是司法机关对行政权监督的两种制度。其中,行政审判的监督性在以行政机关为诉讼客体和审查对象、由被告行政机关负举证责任等许多规定中得到体现。(17)参见胡建淼:《行政诉讼法学》,法律出版社2019年版,第3页。目前,行政诉讼是实现对行政权力监督的最直接和最经常的司法监督方式。但是,行政诉讼遵循有限审查原则,即司法对行政行为的审查权限不是完整的,而是恪守在一定界限之内。(18)参见江必新:《司法审查强度问题研究》,载《法治研究》2012年第10期。若要司法监督在推进应责胜任的法治政府建设进程中充分释放监督效能并发挥更大作用,需要让尽可能多的行为可以接受司法机关的监督,特别是对资源配置、利益协调更具广泛影响力的行政规则;同时随着公共行政事务日趋繁杂,现代行政中需要依靠多个部门积极参与和多重手段综合应用的行政活动越来越多,多阶段行政行为和复数行政活动来达成行政管理目的亦不鲜见,行政审判则受制于不告不理的诉讼原则,必须在行政诉讼法确定的有限审查范围内进行,必须对被审查的行政活动是否合法作出要么是要么不是的裁判,对整体性行政活动的关注和审查较为有限。检察机关开展行政违法行为监督,目前的制度机制尚未完全定型,相关文件的规定也较为原则,“检察机关……在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”的表述为检察机关开展探索,补足行政诉讼运行过程中的缺憾提供了较为广阔的能动空间。一方面,对于检察机关而言,其对行政诉讼活动的法律监督可以由办理行政诉讼监督案件中对案涉行政行为的监督,向诉讼外“履行法律监督职责中发现”的行政违法行为开展监督,挣脱原诉争行政行为的限缩,逐步从行政诉讼监督转向诉争行政行为之外的行政检察监督。(19)参见高杰等:《行政违法行为法律监督的职能定位、类型与办案程序研究》,载《行政检察工作指导》2023年第1期。另一方面,检察机关开展的行政违法行为监督能够补足现阶段司法监督对未型式化、未类型化的多阶段行政行为、行政活动、行政规范性文件、排除在受案范围之外等行政行为监督的不足,以发挥检察监督作为国家、社会监督体系的一环,最大限度地实现对严密行政权力监督体系的补充和协同作用。

(三)以提高司法效能实现“以人民为中心”

坚持以人民中心,是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的一条红线,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。人民是我们党执政最深厚的基础和最强大的力量。习近平总书记强调,要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“以人民为中心”的法律监督,不仅关注适用法律的正确性,同时也给予行政目标的实现、人民群众的司法体验等同等的关注,要求在实体上确保实现公平正义,在程序上让公平正义更好更快地实现,同时要以让人民群众能感受、可感受、感受到的方式来实现。检察机关开展行政违法行为监督的任务,则是在公正、效率、体验等方面最大限度释放司法效能,在法律规定明确的领域,以行政行为符合法律规定、实现法律目的,推进依法行政为主;在法律规定空白或者不明确的领域,克服僵化、拘泥、束缚等消极因素,允许或者推动行政机关予以适度突破,促进提升行政效能以更好实现“以人民为中心”的行政管理,推动应责胜任法治政府建设和法治体系的发展和完善。长期以来,行政检察监督局限于对人民法院行政诉讼活动的个案监督,有些案件经过一审、二审、再审、抗诉、抗诉后审理,诉争仍难以解决;有些案件虽然解决了争议,但耗时费力;有些案件中暴露的问题属于制度性、体系性、普遍性问题,个案监督纠正难以有效预防类似情况再次发生;有些由于不能对行政活动予以全视角审查,局部监督难免一叶障目。现有的行政检察监督模式已不能适应新时代对提高司法效能、回应人民群众期待的新需求,不能有效发挥检察监督在推动法治政府建设中的作用。检察机关开展行政违法行为监督,允许法律监督透过行政审判直接面向行政权力的运行,是解决上述问题较为有效的策略选择和制度安排:以检察机关履职的能动性补足法院行政审判囿于审查方式等诸多限制而在某些情况下产生的司法僵化;以检察机关履职的独立性削减行政系统自我监督在某些情况下引起的中立性质疑;以检察机关履职的权威性增强争议弱势一方的话语权,使其合法合理诉求得到有关方面的重视。尤其在涉及法律概念解释和法律未明确规定时如何实现法律目的方面,检察机关可以采取更加能动的立场,在最大限度遵守现有明确规定的前提下,综合考虑行政效率、当事人体验、行政管理目标的实现等因素,运用某些法律原则,推动行政机关的行为更加符合社会期待。

三、检察机关开展行政违法行为监督的范围

范围,意指周围界限。检察机关开展行政违法行为监督的范围,是检察机关开展此项工作的基础,也是探讨行政违法行为监督命题的话语逻辑起点。关于检察机关开展行政违法行为监督的范围,有的观点认为,行政违法检察监督将检察监督的范围从诉讼领域延展至行政领域,包括具体行政行为、行政主体制定的规范性文件违反上位法或制定规范性文件的程序违反法律规定等。(20)参见江国华等:《行政违法行为的检察监督》,载《财经法学》2022年第2期。有的观点认为,检察权只有严格按照法律规定的解释行使监督权,才能实现国家权力的相互平衡,才能真正发挥检察院在行政违法行为预防和纠正方面的重要作用。范围一般界定为严重损害国家利益或社会公共利益但尚未构成犯罪的行政违法行为和行政主体不适格的;未履行或者怠于履行法定职责的;超越职权、滥用职权的;适用依据错误的;主要证据不足的;违反法定程序行使职权的;违反法律规定影响人民法院公正审理行政诉讼案件的行政违法行为等。(21)参见邹焕聪等:《行政违法行为的检察监督范围探析》,载《山西警察学院学报》2018年第1期。有的观点认为,根据检察机关的“国家法律监督机关”性质,对违法行政行为监督的范围包括行政机关所有行政管理领域。但实践中,应当根据协同和补充监督原则、循序渐进原则、不代行行政权原则,并结合各地实际情况确定各地检察机关对违法行政行为监督的范围。(22)参见姜明安:《论新时代中国特色行政检察》,载《国家检察官学院学报》2020年第4期。综合来看,以上观点关于监督范围的认识的角度并不完全相同,有的从行政行为的性质出发,讨论对具体行政行为的监督、对规范性文件的监督;有的立足于行政行为的违法性,确定监督范围;有的则认为监督范围应结合实际情况以领域确定。

笔者梳理了北京等17个省级人民检察院出台的关于开展行政违法行为监督的文件,关于监督范围的表述主要有两种形式:

第一种方式是以参照人民法院行政诉讼受案范围,以类型化的行政行为确定监督范围,同时根据相关司法解释的规定、检察实践中总结的违法多发情形,确定检察机关开展行政违法行为监督的监督范围。以《山东省人民检察院行政违法行为检察监督工作指引(试行)》为例,该文件第8条规定,“人民检察院开展行政违法行为检察监督,对行政行为是否合法进行审查。在履行法律监督职责中,发现行政机关的行政行为有以下违法情形之一的,应当进行审查并提出处理意见:(一)行政拘留、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告、通报批评等行政处罚违法的;(二)限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行违法的;(三)行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复行政许可申请,或者行政机关作出的有关行政许可的其他决定违法的;(四)行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定违法的;(五)征收、征用决定及其补偿决定违法的;(六)行政机关应当履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(七)行政机关侵犯行政相对人或者利害关系人的经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;(八)行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;(九)行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;(十)行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;(十一)行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;(十二)行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为;(十三)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出执行行为,扩大执行范围或者采取违法方式实施的;(十四)行政调解违反自愿、合法原则,或者损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益的;(十五)行政裁决行为损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益的;(十六)其他需要监督的行政违法行为。”该条规定第一项到第十二项基本是人民法院行政诉讼的受案范围明确列举的情形,参照行政诉讼作为确定检察监督范围的根据。第十三项是检察职权范围,第十四、十五项是实践中矛盾较多的两种情形。

第二种方式是依据履行法律监督职责予以类型化,实际上对行政违法行为本身并未作出具体规定。比如,《辽宁省检察机关关于开展行政违法行为监督的实施意见(试行)》规定,“四、监督范围。行政机关妨害诉讼的行政违法行为;裁判结果监督案件中存在的行政违法行为;执行监督案件中存在的行政违法行为;非诉执行监督案件中存在的行政违法行为;强制隔离戒毒检察监督工作中发现的行政违法行为;自然资源执法查处领域、依法护航民生民利专项活动等工作中发现的行政违法行为;对依法应当追究刑事责任,同时需要由行政机关给予行政处罚或者其他行政处理但未依法作出的;已立案侦查案件作撤案决定后,依法需要由行政机关给予行政处罚或者其他行政处理但未依法作出的;行政机关在检察机关决定不起诉、法院作出无罪或者免予刑事处罚判决后,依法需要给予行政处罚或者其他行政处理但未依法作出的行政违法行为;其他涉及服务大局、保障民生领域违法行使职权或者不行使职权造成重大影响或重大损害的行政违法行为。”其中,妨害诉讼的行政违法行为主要指《人民检察院检察建议工作规定》第九条规定的“人民检察院办理行政诉讼监督案件或者执行监督案件,发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为”;裁判结果监督案件、执行监督案件、非诉执行监督案件、强制隔离戒毒检察监督工作、自然资源执法查处领域和依法护航民生民利专项活动等属于行政检察具体的履职内容;刑行双罚、补罚等属于检察机关开展刑事处罚和行政处罚衔接工作的履职内容。再如,《安徽省检察机关办理行政违法行为监督案件工作指南》第四条规定,“人民检察院在履行法律监督职责中发现下列行政违法行为的,应当由行政检察部门依法予以监督:(一)对依法应当追究刑事责任,同时需要由行政机关给予行政处罚或者其他行政处理但未依法作出的;(二)对已立案侦查案件作撤案决定后,依法需要由行政机关给予行政处罚或者其他行政处理但未依法作出的;(三)行政机关在人民检察院决定不起诉、法院作出无罪或者免于刑事处罚判决后,依法需要给予行政处罚或者其他行政处理但未依法作出的;(四)公益保护以外的行政行为存在违法情况,侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的;(五)在办理民事、刑事执行、控告申诉、检察司法鉴定等案件中,检察机关发现行政行为存在违法情形的;(六)其他存在违法行使职权或者不行使职权情形的。”同样没有对什么是行政违法行为作出具体规定,而是从履行法律监督职责作出分类。

检察实践中,上述两种表述方式均具有较强的指导意义。无论是聚焦监督对象从具体规定行政违法行为的类型,还是兼容线索来源从细化履行法律监督职责的角度规定监督范围,回答的都是检察机关可以监督哪些行为。笔者认为,能够纳入检察机关监督范围的行为,至少需要同时满足三个条件:1.在性质上具备可监督性;2.在来源上符合中发28号文“履行法律监督职责”的要求;3.可以成为检察机关的监督对象。

(一)性质上的可监督性

行政诉讼与行政违法行为检察监督同属对行政权开展的司法监督,基于我国行政诉讼以主观诉讼为主的构造,确定行政诉讼的受案范围以当事人权益的可救济性为主,兼顾司法审查能力,以此限定行政审判的疆域。然而,行政违法行为检察监督之目的在于维护法秩序的统一、推动应责胜任的法治政府建设,在确定检察监督范围时应采取不同于行政诉讼受案范围的路径,考量行为本身的可监督性。一些不属于行政诉讼受案范围的职权性行为,如果具有可监督性,也属于检察机关开展行政违法行为监督范围。具体而言,行政职权行为是否应当接受检察机关作为外部机关的司法监督,是考量该行为能否纳入监督范围的首要因素。正面而言,一些行政诉讼未予关注或者关注较少的行为,如果具有可监督性,应当进入检察监督范围。比如,行政诉讼法规定了行政规范性文件的附带性审查制度,但这种审查运用较少。而且,附带审查以行政规则付诸实施转化为行政行为、行政行为又以被提起诉讼为前提,不能应对行政规则在未转化为针对个人或组织的行政行为之前即造成个人或组织权益受到损害的情形,也不能应对行政规则让个人或组织面临遵守或不遵守都会使自己权益受损的两难倾向。(23)参见沈岿:《行政法理论基础:传统与革新》,清华大学出版社2022年版,第242页。再如,行政公产的保护。公产在公共使用目的的设定、废除和变更、公产界线的划定、公产的相邻关系、公产的维修、不能转让性以及公产保护的处罚、公产的使用等诸多方面,都应受到行政法特殊规范之约束。(24)参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1997年版,第301-365页。在公私合营的民营化过程或国企改制中,管理者的腐败、过低的股价、经验决策多于依法科学决策、决策责任制的缺失等因素,或居其一,或多个交织,造成国有资产的流失。(25)参见王乐夫等:《我国政府公共服务民营化存在问题分析——以公共性为研究视角》,载《学术研究》2004年第3期。类似于这些行政职权行为,或缺少有效的外部监督、或存在行政内部监管的失灵,均可引入检察机关作为外部机关开展司法监督以补不足。反面而言,国防外交、人事任免、政务处分等行为,已经超越了行政管理权力行使的范围,不属于法律监督对权力的监督范围,不具有引入司法监督的可监督性。

行政违法行为能否在本案中通过检察监督得到纠正是考量该行为能否纳入监督范围的第二个因素。违法行为可以在本案中得到纠正是指经检察机关提出检察建议,行政机关启动自我纠错程序后,变更或者撤销原违法行为。对于显著轻微的违法行为(主要指不规范的行为)、或者虽然违法但因公共利益的需要无法得到纠正的行为,不宜以个案提出检察建议的方式开展检察监督。比如,某检察机关针对行政机关办理行政处罚案件中,办案人员未在勘验、检查笔录和询问笔录中签字、归档材料不完备等问题制发检察建议,建议行政机关在今后的执法工作中避免此类问题的发生。在本案中,勘验、检查笔录未签字是否影响其效力?行政机关能否依据未签字的笔录作出行政处罚?归档发生于行政执法结束之后,材料不完备是否属于违法行使职权的行为?从检察建议的内容看,本案的建议仅仅具有预防功能,并没有在本案中解决或者纠正发现的这些问题。从监督效果看,检察建议并未发挥应有的功效,本案的检察履职实为无效履职。检察机关开展行政违法行为监督,应当注重违法行为的可纠正性,在办案中发现的行政执法瑕疵问题,可以通过行政检察白皮书、年度报告等方式向相关部门通报,而不是作为行政违法行为监督案件办理。

(二)线索来源符合“履行法律监督职责中发现”的要求

一般认为,中发28号文件“履行法律监督职责中发现”是对行政违法行为监督线索来源的限制。有的观点认为,线索来源宜仅限于对行政诉讼活动进行法律监督中发现的行政违法行为。理由在于,中发28号文件将检察机关监督行政机关违法行为作为全面深化行政检察监督中的一项内容加以规定,对此,应该在特定条文中,结合前文加以理解。有的观点则认为,线索来源应当与《行政诉讼法》第25条和《公益诉讼办案规则》第24条保持一致,包括向人民检察院控告、举报,人民检察院在办案中发现,行政执法信息共享平台上发现,国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交,新闻媒体、社会舆论等反映,其他在履行职责中发现。理由在于,检察机关的职责即为法律监督职责,从文字表述看,《行政诉讼法》第25条第4款对行政公益诉讼的规定是“人民检察院在履行职责中发现……行政机关违法行使职权或者不作为……”与中发28号文件“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权”并无差别。笔者认为,线索来源的宽窄直接决定案件规模,既不能不当限缩,更不能不当泛化,应从以下标准予以把握:

1.“履行法律监督职责”应理解为履行刑事、民事、行政、公益诉讼等各项法定检察职责,而不仅限于履行行政诉讼法律监督职责。从制度定位来看,行政违法行为监督是检察机关履职与行政机关自行纠错履职相衔接的制度,是党中央基于系统观念对检察工作提出的总体要求,并不是对某项具体的检察业务提出的要求。最高人民检察院《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》规定,其他检察部门在履行法律监督职责中发现行政违法行为监督线索的,移送行政检察部门统一筛查办理;属于公益诉讼案件线索的,移送公益诉讼检察部门办理。

2.将行政违法行为监督线索来源理解为与行政公益诉讼线索来源等同,属于不当扩展。如前所述,从《行政诉讼法》和中发28号文件的表述看,行政违法行为监督与行政公益诉讼并无差别。但是,行政公益诉讼在线索来源之外,还要具备损害国家和社会公共利益和法定领域两个要件,即使在线索来源保持开放,从制度设计上也不会导致监督泛化。相比于行政公益诉讼,行政违法行为监督不受公益受损、法定领域的限制,需要在线索来源方面作出适当限制,避免检察监督的不当扩张和对行政权力运行的不当干预。因此,“有关机关、社会团体移送和人大代表、政协委员等转交;新闻媒体、社会舆论等反映;其他履职中发现”,现阶段原则上不宜作为线索来源,只能进行有限度地探索和突破。

3.“在履行法律监督职责中发现”属于依职权发现的途径。当事人直接对行政违法行为提出控告、申诉,属于向检察机关申请监督,从文义解释看,原则上不能作为线索来源。《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》第2条规定,“人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序,应当坚持诉访分离、统一受理、分类导入、保障诉权、及时高效的原则”。只有对控告申诉中的诉类事项,才根据检察机关的受理条件和标准,分类导入相应检察监督程序,从而形成检察监督案件。检察机关办理上述检察监督案件中如发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,则依职权启动行政违法行为监督程序。而对不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项,根据“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”原则,人民检察院控告检察部门应当告知控告人、申诉人向主管机关反映,或者将控告、申诉材料转送主管机关并告知控告人、申诉人,同时做好解释说明和教育疏导工作。因此,对于控告、申诉符合《人民检察院行政诉讼监督规则》规定的检察监督管辖范围及受理条件的,导入行政诉讼监督程序办理;不符合行政诉讼监督案件受理条件的举报、信访等事项,不宜作为行政违法行为案件进行监督,否则可能致使检察机关异化成政府信访部门或者政府行政执法监督部门。《湖南省人民检察院关于充分发挥行政检察职能积极探索开展行政违法行为监督的通知》中更是明确,“注重在履行审查逮捕、审查起诉和诉讼监督等检察职能中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的线索”“要防止四面出击查找线索或用宣传手段发动社会公众举报、控告发现线索”。

4.检察机关与行政机关建立和运用信息共享、案件移送等机制,可以作为行政违法行为监督的线索来源。检察机关基于办案或者共享机制开展的数据获取,属于检察履职的必要过程,处理、筛选过程性信息发现线索,属于办案履职的合理延伸。比如,检察机关利用“两法衔接”平台或者行政执法信息共享平台开展监督工作,亦属于“履行法律监督职责中发现”。

(三)可作为检察机关的监督对象

监督对象,是指检察机关可以对行政机关哪些职权性行为开展监督。确定监督对象应当立足检察职能,以检察机关办案中发现的行政违法行为为基础,实现与其他监督制度有机衔接。主要包括:

1.行政诉讼受案范围规定的行政行为。纳入行政诉讼受案范围的行政行为,均应受到人民法院的司法审查。《行政诉讼法》第11条规定,人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。检察机关的行政诉讼监督与行政审判同属行政诉讼法框架,行政诉讼可审查的行政行为当然能够成为检察机关开展行政违法行为监督的监督对象。

2.行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书、准予执行裁定书作出的执行行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项的规定,上述不属于行政诉讼受案范围。这是基于此类行为具有一定的“司法性”,不属于可诉行为而排除。但是,由于此类行为属于人民检察院行政非诉执行监督范围,因此,应当成为行政违法行为检察监督的监督对象。

3.损害国家利益、社会利益和他人合法权益的行政调解行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定,“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于行政诉讼受案范围,但实践中有的行政机关以调解为名,不当插手民事纠纷、利用行政优势地位强迫当事人接受调解,损害国家利益、社会利益和他人合法权益,人民群众反映强烈。因此,将其作为行政违法行为监督对象能够有效加强对该类行为的司法监督。

4.行政规范性文件。有的观点认为,行政规范性文件涉及法律法规细化、政府重大行政决策制定等,目前行政机关内部已有比较健全的行政规范性文件合法性审核和备案审查制度,且行政复议、行政诉讼活动中也规定了当事人对行政规范性文件的附带审查制度,不宜作为行政违法行为检察监督的对象。有的观点则认为,检察机关作为国家的法律监督机关,抽象行政行为也理应属于监督范围,应该有权对规范性文件的合法性进行检察监督,而且这一职责在整个检察监督中应该居于首要地位。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)规定,“(十)强化备案监督。探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制,推动行政监督与司法监督形成合力,及时发现并纠正违法文件。”对于检察机关监督规范性文件提供了支撑。同时,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条的规定,规范性文件属于人民法院司法审查的范畴。因检察监督遵循“全面审查”原则,所以规范性文件应属于行政违法行为检察监督的对象。制定与发布规范性文件,是行政机关实施行政管理、行使行政职权、履行行政职责的一种重要方式。实践中,有些行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权利,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。早在2004年《法治政府建设意见》中就指出,“公民、法人和其他组织提出的审查建议,要按照有关规定认真研究办理。对违法的规章和规范性文件,要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。备案监督机构要定期向社会公布通过备案审查的规章和规范性文件目录。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定未将行政规范性文件列入行政诉讼受案范围,但在第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”体现了对司法机关对行政规范性文件进行附带性审查的思路。根据附带性审查的思路,行政规范性文件并非行政违法行为直接监督的范围,但检察机关在办理案件中如果发现行政规范性文件存在超越职权制定;限制或者剥夺公民、法人和其他组织依法享有的权利;增设行政许可条件;扩大实施行政处罚的行为、种类和幅度不合法情形的,可以实行附带性审查,向制定机关或者有权机关提出审查建议。一些地方检察机关也对规范性文件监督开展了探索。比如,湖北省十堰市某区人民检察院在办理一起行政裁判结果监督案件中,发现行政机关在该案中提交的《区矿产资源管理办法》部分内容与上位法内容相抵触,区人民检察院向区司法局提出检察建议,认为司法局负有对全区行政规范性文件进行合法性审查的职责,建议司法局依法处理上述规范性文件与上位法相抵触的内容,全面加强全区的行政规范性文件合法性审查工作,该建议得到了司法局的采纳,司法局已建议相关单位及部门中止适用该规范性文件,目前该文件正由区自然资源和规划局修订。

5.行政机关违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为。作为检察机关监督对象的行政违法行为,不等同于行政行为。对于一些违法的行政职权性行为,如法律、法规、司法解释作出明确规定,也应作为检察机关的监督对象。《人民检察院检察建议工作规定》第9条规定,人民检察院办理行政诉讼监督案件或者执行监督案件,发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为的,可以向有关执法、司法机关提出纠正违法检察建议。根据该规定,行政机关违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为属于监督对象。

6.在以上列举的五种监督对象中,还存在两种需特别提及的情形:

(1)检察机关开展两法衔接反向衔接工作中发现的行政违法行为。《行政处罚法》第27条规定,对依法不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。实践中,“不刑不罚”问题较为突出,有的行政机关接收案件线索后,并不能依法作出行政处罚,导致违法行为人逃避应当承担的行政责任。最高人民检察院《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》规定,检察机关决定不起诉的案件,行政检察部门审查后认为需要给予行政处罚的,经检察长批准,提出检察意见,移送行政主管机关处理。行政检察部门对行政主管机关的回复和处理情况要加强跟踪督促,发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。据此,检察意见的跟踪督促中,发现行政机关未依法作出行政处罚的,检察机关可以制发检察建议督促纠正。

(2)行政诉讼监督案件中与案涉行政行为存在关联的多阶段行政行为。行政管理具有过程性,包括受理、审查、形成处理决定等环节,有时还涵盖多个行政决定。实践中还较为典型的多阶段行政行为如首次行政许可与许可延续、建设规划许可与竣工验收、房屋征收拆迁与关联程序、内部批复调查与处置决定等,在该类行为中,虽然各个行为已经具备了行政行为的成立要件,能够独立地对外产生行政行为的效力,但先行为是后行为所必须的权利来源和内容基础,且先行为的合法性能够对后行为产生影响。对于这种存在较高关联的行为,检察机关在办理行政诉讼监督案件中可作为监督对象一并审查,以提高监督效能。

四、检察机关开展行政违法行为监督的监督方式

检察机关开展行政违法行为监督主要是为了督促行政机关依法行政和严格执法,促使其自查自纠,发挥预警效果。相关行政行为的违法性只是依据法律进行的推断。(26)参见刘艺:《构建行政检察监督机制的意义、方法和重点》,载《人民检察》2016年第16期。检察监督的本质在于以程序性的制约权来实现对实体的监督。(27)参见刘树选等:《法律监督理论和检察监督权》,载《国家检察官学院学报》1999年第4期。中发28号文件提出“可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”检察建议是检察机关开展行政违法行为监督的最重要方式。《人民检察院检察建议工作规定》第五条规定了检察建议的五种类型,即再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议。2018年研究修订《人民检察院检察建议工作规定》时,最高人民检察院曾在第五条检察建议类型中规定了“监督履职检察建议”,并专门规定一条“人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关应当履行职责而未正确履行,致使个人或者组织合法权益受到损害的,可以向行政机关提出监督履职的检察建议”。但考虑到2018年人民检察院组织法未就检察机关对行政机关违法行使职权或者不履行法定职责进行监督作出规定,2019年正式发布的《人民检察院检察建议工作规定》就删除了这一检察建议类型。从17个省级院出台的文件看,多把行政违法行为监督检察建议归入纠正违法和社会治理检察建议两种类型。比如,《吉林省人民检察院行政违法行为监督工作指导意见》规定:“人民检察院向行政机关制发督促履职检察建议,可就纠正行政违法行为、履行法定职责、停止实施违法行为、更换行政执法人员、移送涉嫌犯罪案件、加强和改进社会治理等提出建议”。又如,《上海市检察机关关于探索开展行政违法行为检察监督工作的工作方案》规定:“对行政机关行政不作为的,可以发出纠正违法类检察建议,及时督促其依法履行职责;对行政机关在执法过程中存在违法行为的,可以发出纠正违法类检察建议,督促相关行政机关纠正其违法行为;对行政行为存在执法不规范、不合理的,可以发出社会治理类检察建议,督促相关行政机关改进执法行为”。再如,《安徽省检察机关办理行政违法行为监督案件工作指南》《湖南省人民检察院关于充分发挥行政检察职能积极探索开展行政违法行为监督的通知》《新疆维吾尔自治区人民检察院行政违法行为法律监督工作指引(试行))》等文件规定,开展行政违法行为监督可以制发纠正违法检察建议,提出改进工作、完善治理的检察建议。

现行的《人民检察院检察建议工作规定》虽未考虑对行政违法行为监督的检察建议类型,但规定了“其他检察建议”。“其他检察建议”指四类检察建议之外的其他类型的检察建议,为检察建议工作的创新发展预留空间。现阶段,宜将行政违法行为监督案件中制发的个案检察建议解释为其他检察建议。

首先,该类检察建议不同于社会治理类检察建议。社会治理检察建议的目的是为了促使相关单位、行政机关更好的履行职责,性质上是法律监督职能的一种延伸;而行政违法行为监督检察建议本身就具有法律监督的性质。从内容上看社会治理类检察建议主要是督促行政机关、行业主管部门完善相关工作制度、改进工作、依法履行相关职责等内容,其中包含一部分行政违法行为监督的含义和内容,同时也可以普遍适用;行政违法行为监督多是涉及具体的行政违法行为,聚焦督促监督纠正行政机关不履职或不依法履职行为,适用上个别性较强。从对象上看,社会治理类检察建议的发送对象可以是企事业单位或社会组织等,较为宽泛,而行政违法行为监督检察建议只针对行政机关,其专门性、针对性更强。

其次,该类检察建议不同于公益诉讼类检察建议。公益诉讼检察建议在范围上专门针对特定领域;在目的上重在保护国家和社会公共利益;在性质上与后期的诉讼具有同一性,作为诉前检察建议的色彩更加浓厚,要求同时能够保障后期的行政公益诉讼得以顺利进行。因此,与行政违法行为监督检察建议的目的和性质存在明显区别。

最后,该类检察建议不同于纠正违法类检察建议。纠正违法类检察建议的性质和目的主要在于保证行政诉讼的顺利进行,适用范围和线索来源上局限于诉讼监督活动,与行政违法行为监督检察建议有明显的区别。

办理行政违法行为监督案件,除制发“其他检察建议”纠正个案行政违法行为外,对于行政行为难以在本案中得到纠正,但确有监督必要的,可以适用《人民检察院行政诉讼监督规则》规定的办理行政检察案件的其他监督方式,如向行政机关通报、向党委人大报告等予以监督。需要说明的是,有的观点认为,提出抗诉不仅是对法院审判权的直接监督,也是对行政执法行为的间接监督,也属于行政违法行为的监督方式。(28)参见崔建科:《论行政执法检察监督制度的构建》,载《法学论坛》2014年第4期。笔者认为,通过抗诉对行政行为的监督属于监督法院生效行政裁判产生的附随效果,不宜将抗诉作为监督行政违法行为的方式。

五、检察机关开展行政违法行为监督的界限问题

检察监督是党和国家监督体系中的一环,与行政监督、民主监督等同属监督体系的重要组成部分。各种监督方式在促进行政权力依法运行方面可以发挥各自功能,形成监督合力、增强监督实效。以行政诉讼监督为主要内容的行政检察与行政审判同属行政诉讼法框架下的行政权监督制度,应当区分行政违法行为检察监督与行政复议、行政诉讼的界限,以及与行政公益诉讼的界限。

1.与当事人权利救济的界限。当事人不服行政行为,可以向复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。原则上,检察监督不能取代复议和诉讼制度。对于经过人民法院实体审查的行政行为,检察机关通过对行政诉讼活动的监督,实现权利救济;对于未经过实体审查的行政行为和当事人丧失复议权和诉权的行政行为,通过对行政行为进行实质性审查和判断,以监督纠正、促成和解等方式,实现权利救济;对于当事人不具有诉权且未提起复议或者诉讼的,符合前文所述监督范围的,检察机关可以开展监督。

2.与行政公益诉讼诉前程序的区分。行政公益诉讼的诉前程序是检察机关针对特定领域损害公益的行政行为提出检察建议的监督程序,属于广义上的行政违法行为监督范畴。(29)一些学者持行政公益诉讼与行政违法行为监督具有从属关系的观点。参见刘畅等:《行政违法行为检察监督的边界》,载《行政法学研究》2017年第1期;肖中扬:《论新时代行政检察》,载《法学评论》2019年第1期;秦前红:《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》,载《东方法学》2018年第1期;刘艺:《中国特色行政检察监督制度的嬗变与重构》,载《人民检察》2018年第2期。换言之,行政公益诉讼是行政违法行为监督的方式之一,行政违法行为监督范畴更大。实践中,公益诉讼检察和行政检察并行发展,在检察机关内部也分别由公益诉讼检察部门和行政检察部门分别履行相应的法律监督职责,因此,有必要划出原则性边界。

有的观点认为,特定领域和损害国家和社会公共利益是区分行政公益诉讼和行政违法行为监督的标准。笔者认为,目前,公益诉讼通过行政诉讼法、单行法律授权,形成了“4+10”行政公益监督领域,(30)包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4个诉讼法明确列举的领域和英雄烈士保护领域、未成年人保护领域、军人地位和权益保障领域、安全生产领域、个人信息保护领域、反垄断领域、反电信网络诈骗领域、农产品质量安全领域、妇女权益保障、无障碍环境建设领域。公益诉讼的特定领域比较明确。但是,行政检察监督与行政公益诉讼均代表国家和社会利益,即使在“4+10”领域中,如行政生效裁判和案涉行政行为损害国家和社会公共利益时,检察机关可依职权启动行政诉讼监督程序。同时,还有一些案件显然不宜通过公益诉讼程序予以监督。以“周某某与湖北省武汉市某区行政审批局撤销公司登记检察监督案”为例。2021年11月,湖北省武汉市居民周某某在办理新公司注册登记时得知,同年3月15日有人冒充其身份通过网络电子登记的方式注册成立了某江茂商贸有限公司(以下简称江茂公司),周某某被登记为公司法定代表人、股东、执行董事兼总经理,该公司连续三个月未进行纳税申报,共欠缴税款36.36万元,被税务部门认定为非正常户。周某某遂以其身份被冒用为由,向武汉市某区行政审批局(以下简称区审批局)申请撤销江茂公司登记并向某派出所报案。区审批局受理周某某的申请,向湖北省市场监督管理局了解江茂公司网上注册情况;向登记注册的电子签名系统提供商某网络科技有限公司确认人脸识别过程存在造假视频的情形;到江茂公司注册地址进行了现场核查,发现该处房屋为他人住宅而非江茂公司的注册地址和办公地址,最终认定周某某被冒用身份注册了江茂公司的事实成立,遂通过国家企业信用信息公示系统进行了为期45天的公示,公示期间无人提出异议。区审批局还先后向区社保局、区税务局、区公安分局、中国银行武汉分行营业管理部去函征询意见。除区税务局回函称该公司自登记以来共欠缴税款36.36万元并被认定为非正常户外,其他单位均未回函。区审批局认为,在江茂公司尚有欠缴税款的情况下,撤销登记可能对社会公共利益造成重大损害,不同意周某某撤销江茂公司登记的申请。周某某多次向区审批局提出异议。在党委政府优化营商环境工作部署中,职能部门加强联系协作、情况通报、协调处理的背景下,区审批局主动向武汉市某区人民检察院(以下简称区检察院)移送案件并邀请介入,区检察院审查后认为,根据《国家税务总局关于规范实名办税工作若干问题的通知》,税务机关对主张身份证件被冒用于登记注册的法定代表人,根据登记机关登记信息的变化情况,更改法定代表人与纳税人的关联关系。江茂公司的欠税信息并不会因该公司被撤销登记而删除。在江茂公司被区审批局撤销登记后,周某某需要向区税务局提出更改申请,由区税务局对周某某与江茂公司的关联关系进行更改。检察机关就此征求了税务部门意见,最终认定区审批局未依法撤销登记行为违法,向区审批局发出检察建议,督促其依法履职,及时撤销江茂公司的登记,同时对类似申请进行清理,对符合条件的申请及时办理撤销登记手续,避免类似情况再次发生。本案很难认定为行政公益诉讼诉前程序案件。因此,是否涉及损害国家和社会公共利益并非区分行政公益诉讼诉前程序和行政违法行为监督的当然标准。

与行政违法行为监督相比,行政公益诉讼更加注重“可诉性”,只有具备可诉性,才具备提起行政公益诉讼的条件。换言之,行政公益诉讼的诉前检察建议,如果没有得到被建议单位的采纳,检察机关有权提起行政公益诉讼,该类检察建议以诉的形式保障其效力。行政违法行为监督的检察建议,如果没有得到采纳,检察机关不能提起诉讼,应当依据《人民检察院检察建议工作规定》第二十五条,“被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,经检察长决定,可以将相关情况报告上级人民检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关”之规定,通过向上级单位等部门报告,保障检察建议的效力。在制发检察建议时,要从是否存在适格的诉讼主体作为被告、是否存在损害国家和社会公共利益的事实、是否属于法律明确规定的领域、是否存在明显的行政违法行为四个方面判断和把握“可诉性”。以“是否存在损害国家和社会公共利益的事实”为例,行政公益诉讼的诉前检察建议更强调公益受损,一般应当有具体的公益受到侵害的事实,而行政检察下的行政违法行为监督对侵害是否已经发生并无界限要求,行政违法行为监督更多是立足个案发现的普遍性、苗头性或者倾向性问题开展监督,可以是事后监督性质的,也可以是预防性质的。比如,“特定行业涉刑人员行政处罚大数据监督模型”中,检察机关发现司法机关、行政机关、用人单位之间存在数据壁垒,部分特定行业涉刑人员通过隐瞒、谎报等方式逃避了刑罚之外的行政处罚,向相关部门制发检察建议推动特定行业开展涉刑人员专项排查,把涉刑记录核查作为特定行业从业准入和资格审查的必经环节,实现由个人提供无犯罪记录证明到主动治理的模式转变。(31)《数字检察,“能量”究竟有多大?》,载《检察日报》2022年11月20日第2版。通过主管部门的提前有效履职,落实特定行业的资格准入制度,从制度机制上预防行政机关以“不掌握情况”为由的行政不作为问题。

六、结语

知其所来明将所往。在全面依法治国的时代背景下,应责胜任的法治政府建设被提到了更加重要的位置。检察机关开展行政违法行为监督作为推进法治政府建设的协同力量,应重点思考如何在检察职权范围内最大限度释放司法效能,在恪守检察权的边界的前提下依法能动履职,进而在严密国家监督体系、维护人民群众合法权益等方面有所探索和突破。目前,检察机关开展行政违法行为监督的实践探索仍在继续,地方实践已经走在了理论研究和制度规范的前列。检察机关在进行探索的同时,必须保持清醒和冷静,以规范化促进这项工作的长远发展。