美国国防海运发展现状及启示

汪元昌, 刘宝新, 孙成焕

(1.陆军军事交通学院,天津 300161;2.山东省自然资源厅,山东 济南 250014)

过去数十年来,美国将国防海运作为满足国家军事战略需求的重要支撑来建设,形成了组织完善、指挥统一、力量齐全的国防海运能力,为其实现在全球的部署和作战提供了强大支撑[1]。但近年来,舰船老化和运力不足等问题持续困扰美国的国防海运体系,使其无法支撑基于“大国竞争”的国防战略。美政府综合考虑提出了多种重振美军国防海运能力的措施和建议,对我国加强未来国防海运建设具有启迪作用。

1 美国国防海运体系现状

海运是美军战略投送能力的支柱之一,承担战时90%以上的部队装备和95%以上的物资运输任务[2]。美国防海运能力主要分为两个部分:第一种是灰色船体的建制内海运舰艇,由美国本土的舰船和部署在全球战略要点的预置舰船构成,主要为快速海运船队与海上预置船队;第二种是建制外、拥有美国船籍、具备军事用途的商船,并且加入了美国“海运安全计划”“志愿联合海运协议”和“志愿油船协议”等协议,由国防后备船队和地方商船运力组成。

1.1 快速海运船队

快速海运船队由军事海运司令部直接负责指挥,共有28艘舰船,主要包括战时运输国防部货物的油船、货船和快速海运船,其中快速海运船8艘、大型中速滚装船11艘、干货船3艘、运输油船5艘、杂货船1艘,它们可在接到命令5 d内启动。其中8艘快速海运船航速均可在30节以上装载一个陆军机械化师的所有装备,并能在海上或普通港口通过驳船向岸滩进行装备和补给品的卸载[3]。

1.2 海上预置船队

目前,建制内海运力量主要为美军的海上预置船队,拥有各类舰船173艘,负责在冲突爆发后能及时做出响应,为美军提供可靠的海运能力。海上预置船队主要包括海上预置船、后勤预置船和战斗预置船等,这三类舰船按照预置需求混编在一起组成四个不同的中队,目前现役保留的是迭戈加西亚2中队和关岛3中队。每个中队装载着可装备一个旅级海军陆战队的车辆、装备、补给品和弹药。预置中队的运力非常强大,以常驻关岛、塞班一线的MPSRON3中队为例,包括7艘船:3艘6.2万t级BOBO级滚装船,2艘6.2万t级沃森级滚装船,1艘4万t级克拉克级弹药干货船,1艘8万t级MLP远程浮动平台。这个中队运载的是15 000人重装陆战旅全部武器装备和30 d高强度作战所需物资,包括2/3的车辆装备、2/3的集装箱物资、1/2的油料和15%的饮水。

1.3 国防后备船队

国防后备船队的舰船属于政府资产,依据战备状态不同可分为第一类预备役船队和不封存、封存、保留监督权利等四类建制外的商船,截至2020年4月,该船队共有船舶89艘。国防后备船队的舰船相对船龄较长,大多建于1970-1990年代,处于封存状态的船舶满载排水量相对较小,只有第一类预备役船队的船舶具有实际动员价值。第一类预备役船队的船舶由商船和部分退役海军通用船舶组成,平时由交通运输部海事管理局管理,战时作战控制则由军事海运司令部负责。目前在册船舶46艘,其中滚装船35艘(含8艘快速海运船FSS)、油船1艘、起重船6艘、载重船或驳船2艘、散货船改装的航空后勤支援舰2艘。

1.4 地方商船运力

地方商船运力包括海事安全项目船队、志愿联合海运协议船队、志愿油船协议以及盟国交叉协议船队等。平时承接美国国内外的运输业务,动员后即可作为建制内海运力量的补充,特别是在油轮领域,商船可提供的总吨位远高于建制内船舶,因此在美国防海运体系中占据了重要地位。从船舶规模结构分析,目前美军实控远洋运输船161艘,其中现役及预备役船舶61艘,协议商船100艘,商船占比62.1%。若进一步将预置、打捞、搜救、驳运等船舶作为整体考虑,美军目前实控船舶达560余艘,其中现役及预备役船舶约150艘,协议商船为414艘,商船占比达72.8%。此外,必要时美国还可从盟国及其他国家租赁商船[4]。

2 美国国防海运存在问题

美国战略与预算评估中心出台的《加强美国国防海运业基础》报告指出,美国当前的国防海运能力缺口增大主要是因为建制内舰船老化以及美国籍商船队萎缩。此外,美国海运业还存在造船厂设施老化、维修能力和人力资源均不足等问题,这些问题同样制约了美国的战略投送能力。

2.1 舰船老化突出

美海军建制内船舶老化问题非常突出,平均舰龄达40余a,严重影响到美军海运力量的战备水平。美军运输司令部在2019年9月举行的“增压激活”演习中发现,61艘应急海运船舶中(含军事海运司令部15艘和海事管理局46艘),只有39艘能够完成准备。在32艘启用船舶中,有9艘船存在缺陷,无法开展远洋运输。美军向众议院军事委员会递交的报告提到,从2024年开始,美军的军力投送能力将面临风险,到2034年,补给船队中70%舰船的舰龄将超过60 a,远远超过其经济使用年限,这将进一步削弱美军的海外部署能力[5]。

美军建制内油轮运力缺口更大,国防部目前只有2艘军事海运司令部所属的油轮、5艘军事海运司令部的长租油轮以及2艘加入“海运安全计划”的油轮。根据美国陆军运输司令部副司令2016年3月在众议院武装力量委员会海上力量和投送力量分委会上的证词,这些油轮仅能满足国防部应急油料运输需求的10%。即便美国防部能够充分使用其国内商船队中的46艘油轮,以及其他不适合载运军用油料的美国籍油轮,也只能满足预期需求的四分之三。

2.2 商业运力萎缩

马岛战争和海湾战争的经验显示,拥有一支庞大而活跃的商业船队是保障美国防海运能力的重要基石。但目前由于竞争力不足和美国政府货运量的减少,美国从事国际贸易的大型商船锐减到87艘,现有商业船队的不断萎缩、可用船只的大量减少,使美军很难在战时找到符合远洋海运要求的后备船舶,导致建制内海运能力缺口难以得到有效补充。同时,商船队的萎缩还导致合格海员人力资源储备下降。美智库研究显示,即使美国具有资质的海员全部投入国防海运,且不考虑正常的海员休班,距离海军国防海运对海员人数的要求仍存在15%的差距。

2.3 维修保障力量不足

当前,美国造船业已丧失能够满足美国战时需要的造船速度、维修和改造大型船舶的能力。大型造船厂工作量过于依赖政府计划,受海军兵力结构调整和政府预算调整影响过大;中小型造船厂则面临着商业订单不足同时又难以及时承接政府订单的局面,劳动力经验不足、用工缺口日渐增大等问题也导致船厂经营困难重重。此外,钢材和人工费用致使美国国内造船成本居高不下,而国外造船在政治上和战略上对美又没有吸引力,美军基本上只能从地方采购二手商船改装使用。随着美国防部和诸军兵种开始发展分布式作战力量和增强机动性以提高军队生存能力和杀伤力,预计美国防海运能力缺口将进一步加大。

3 美国提升国防海运能力的主要思路举措

为解决建制内海运船舶老化和商业船舶运力不足等问题,提升国防海运能力至与其全球战略匹配,美海军在2018年3月发布的《国家海运要求》文件中明确提出,将采用分阶段替换老旧海上运输船的思路来提升国防海运能力,主要方案包括延长舰船使用寿命、大量购置二手船舶、新建大型海运船舶、重振美国造修船业等。但在美国海运业整体萎缩的背景下,方案的可行性及预期效果并未得到广泛认可。因此,美国政府和相关智库在2020年提出了以“国家海运战略”为牵引、以租赁商船为主力的全新发展思路,具体建议如下:

3.1 以“国家海运战略”引领海运业发展

通过政策法规引导、工业基础建设和促进创新,重新激发美国国家海运业的活力。同时,统筹商业海运和国防海运的协调发展,明确发展重点,为提升国防海运能力做好坚实后盾,从根本上解决美军国防海运能力不足的问题。

3.2 重振美国商船队

通过采取市场、政策和监督激励等措施相结合的方式,引导和促进美国籍商船队发展壮大,并建立适当规模的后备海员队伍。具体措施有:扩展现有的“海运安全计划”,稳定并增加补贴额度,吸引更多民船特别是特种船舶和油轮加入,快速提升海运能力;进行税收改革和法规调整,帮助美国籍商船降本增效;提高海员职业资格学习便利性和基本待遇,并确认参战海员有资格获得退伍军人福利。

3.3 平衡国防海运船队组合

从现有国防海运船队基础出发,提升美国商船队地位,将其升级为国防海运的主要力量。具体方法为:改变预置船队模式,将目前政府已建立的两个预置中队模式转变为海事管理局租用商业预置船队的模式,增加预置船舶总数并降低船龄;将船龄不足10 a的预置船队船舶转入军事海运司令部的快速海运船队,提高快速海运船队的应急战备能力;按照新的“海运安全计划”,从2025财年开始,以年均3艘的速度增加33艘运输船,替换军事海运司令部的快速海运船队和海事管理局国防后备船队中老旧的封存船舶,同时也能增加后备海员储备。

4 对加强我国防海运能力的启示

稳定可靠的海运业是构建国家国防海运能力的重要基础,决定了战时持续开展海上运输的能力上限。通过分析美国近期出台的国防海运相关文件可以看出,美国虽已建立了种类齐全、结构均衡的国防海运体系,可是一旦海运业基础发生动摇、支撑力不足,其表面上完备的体系和机制就会立即失灵,美国的国防海运将面临严峻挑战。因此,必须充分利用我国海运业发展优势,大力加强国防海运能力建设,为国家安全和国防战略提供重要支撑。

4.1 推进国防海运战略发展

当前,我国海运业正持续蓬勃发展,根据交通运输部2022年交通运输行业发展统计公报,截至2022年12月31日,沿海运输船舶数量10 997艘,净载重量9 370.31万t,载客量26.84万客位,集装箱箱位59.88万标准箱;远洋运输船舶数量1 387艘,净载重量5 155.77万t,载客量2.06万客位,集装箱箱位183.67万标准箱。此外,在新造船舶方面,2022年已突破4 000万载重t,造船能力已经超过二战期间位于巅峰时期的美国。可见,在国防海运后备力量储备上,我国有着巨大的潜力。应以此为基础,在推进国防海运战略发展完善的过程中,结合国防军队和国家交通运输体制机制改革实际,以执行重大任务为牵引,突出海上军事斗争和军事斗争准备,适应国家战略利益发展新要求,使其更好地服务于国家安全战略和国防战略,以有效维护海上利益安全,为国防海运体系筑基增效。

4.2 增强海运船队发展潜力

民船的军事运用植根于国防海运能力体系,美国海运业萎缩导致的国防海运可用商船数量持续减少,对我国防海运发展无疑具有警示作用。应认清海运船队在海运市场的主体地位,构筑与其他大国相当的经济政策,增强我国海运船队的市场竞争能力,从而提高海运企业承担国防运输任务的能力。一是融资类政策。对商业船队的发展应以开放、公平竞争为政策导向,通过合理制定海运融资政策,降低地方船舶融资成本,鼓励海运业发展。二是企业所得税选择政策。当前,主要海运大国皆建立了吨税制,企业可按所得税税率缴税或按吨税计算的税额缴税,然而我国当前企业所得税明显高于其他海运大国,应推进吨税制发展,降低企业运行成本。三是海员所得税。虽然海员工资普遍较高,但按照现行的海员所得税政策,要保证海员同等税后收入,企业实际支付成本更高,为鼓励海员群体和企业的良性发展,可对海员所得税实行优惠政策。

4.3 健全民船征用法规体系

要维持国防海运有序运转,必须用完善配套、执行有力的法规体系作为制度保证,美国先后制定了《国家安全海运政策》《国防部运输政策》《1996年海运安全法》等一系列与国防海运相关的法律。相比美国,目前我国关于国防海运的法律仍较少,应尽快从以下几个方面采取措施:一是健全完善配套的法规体系,依法推进民船动员建设,为民船动员全过程提供有力的法治保障。首先在法律层面优化顶层设计,而后在法规层面抓好衔接配套,最终在规章层面加快充实完善。二是严格落实民船动员法规,通过建立民船动员法律监督机制,强化法规规章执行,推进民船动员依法建设、依法实施,加强民船贯彻国防要求的执行力度;同时积极推广相关经验成果,充分发挥法律援助作用,妥善处理各类补偿异议。三是深入完善补助补偿机制,在明确征用补偿主体的基础上,采用提高规范补助补偿标准范围、构建多元配套的补助扶持政策等措施,调动相关企业参与动员的积极性和主动性。