内蒙古林草碳汇生态价值实现路径探讨

张 亮

气候变化是全球共同面临的严峻挑战，究其根源是以二氧化碳为主的温室气体超额排放造成的。2020年9中国政府明确提出了“2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的宏伟目标，2021年10月中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和的意见》，碳达峰、碳中和“1+N”政策体系逐步建立。世界主要发达国家碳排放已实现达峰并回归下降通道，实现碳中和缓冲时间在六七十年左右，而我国2060年前实现碳中和只有三十多年时间，相较世界主要经济体时间更短，需要付出更加艰苦卓绝的努力。内蒙古自治区积极响应党和国家号召，迅速制定了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和的实施意见》和《内蒙古自治区“十四五”应对气候变化规划》，作出了一系列部署，取得了积极成效。但是，内蒙古经济社会尚处于工业化、城镇化快速发展阶段，经济发展水平偏低，随着经济发展和城市化推进，碳排放仍将刚性增长。同时，钢铁、建材、化工等高耗能行业碳排放总量高居不下，能源结构“一煤独大”问题突出，面临着产业结构和能源结构调整的双重压力。2020年数据显示，自治区碳排放量居全国第四位，单位GDP碳排放和人均碳排放是全国平均水平近4倍，碳排放强度较2015年不降反升13.86%，对标国家2030年碳强度下降65%目标任务，面临着还欠账、赶进度、控总量、降强度的多重压力。

与此同时，内蒙古是祖国北疆万里绿色长城的主体部分，在北方生态安全屏障建设中发挥了重要的作用。长期以来存在着生态产品价值实现机制不明确，生态价值转化途径不够丰富等诸多问题。特别是东部地区生态碳汇产品价值转化困难与东北部企业发展所需排放空间供给不足的问题同时存在，缺乏打通东西部碳平衡的市场化、政策化平台。这也是内蒙古东西部经济社会发展不平衡不充分问题的具体体现。为此，如何能发挥好内蒙古生态资源优势，进一步加大生态碳汇在碳达峰、碳中和中的贡献，拓宽碳汇等生态产品价值实现途径是我们当前要认真思考和研究的重要现实问题。

一、内蒙古碳汇产品转化形势与案例

（一）全区碳汇资源与市场化情况

内蒙古自治区山水林田湖草沙生态系统完备，森林面积26万平方公里，位列全国第一；草原面积54万平方公里，是我国面积最大、系列最完整的温性天然草原；湿地约为6万平方公里。广袤的森林、辽阔的草原、雄浑的荒漠和多样的湿地，形成了我国北方最大的生态碳库。自治区2020年碳排放约6.3亿吨，按照“十四五”期间全国碳排放强度降低18%的总目标，自治区需减排1.134亿tCO2-e（吨二氧化碳当量）。经测算，2020年全区林草湿碳汇量为1.19亿吨，完全可以抵消自治区年排放量的18%。但是目前国家规定CCER（碳汇等国家自愿核证减排产品）仅可抵消不超过5%的碳排放。以上数据表明，自治区在林草湿生态固碳作用方面作出了巨大贡献，但在国家CCER框架内，自治区生态碳汇价值不能够充分地体现自身市场价值，实际贡献量与所得市场回报不成比例。以内蒙古大兴安岭重点国有林区为例，以森林蓄积年增量2000万立方米保守估算，林木年固定二氧化碳3600万吨以上。但以CCER林业碳汇方法学标准，以及内蒙古森工集团开发的《天然次生林经营碳汇项目方法学》来评估，每年理论上仅有107万吨的碳汇量可用于交易，可转化部分不足贡献量的4%。总的来说，生态功能可核算的价值很大，生态产品转化的实际份额很小，既不能体现生态贡献，体现生态保护建设的投入；也没有可观的经济拉动、发挥绿色经济引领作用。

在国家自愿减排交易市场（CCER交易途径）不能充分释放自治区生态碳汇资源潜力与碳汇产品价值的情况下，通过发挥东西部区各自优势，破解“既多又少”的问题，盘活东部碳汇资源、扩大西部企业排放空间，构建“东纳西控碳中和”市场，构建生态碳汇产品价值转化和企业、组织、个人“碳中和”需求的交易平台，推进具有自治区特色的碳中和交易，成为自治区建立东西碳平衡的当务之急。

（二）内蒙古森工集团碳汇交易探索

内蒙古大兴安岭重点国有林区森林蓄积9.4亿立方米，森林碳储总量稳定在17.2亿吨以上，生态系统每年固定二氧化碳达8500万吨以上。完备的生态系统、丰富的森林资源为内蒙古森工集团落实国家“双碳”战略和自治区建设我国北方重要生态安全屏障提供了广阔空间和巨大潜力。森工集团2014年开始积极探索林业碳汇交易，确立了“六个一”的发展方向，开展了以下工作：

确立“一个目标”，2020年，习近平总书记在联合国气候雄心峰会上提出，到2030年我国森林蓄积量比2005年增加60亿立方米的目标。依托森林资源现状和增长潜力，森工集团确立了“力争到2030年，内蒙古大兴安岭林区森林蓄积量比2005年增加6亿立方米，完成同期国家森林蓄积增长10%任务”的工作目标。继续推行以森林经营方案为基础的森林培育、保护利用机制，科学制定林地保护利用规划，提高生态系统碳汇能力。

构建“一套体系”，通过不断完善碳汇资源矢量数据库，对接优选项目登记备案平台、碳汇交易平台、温室气体清单平台，构建以“一库三平台”为基础的林业碳汇资源管理体系。注册成立碳汇科技公司，明确了碳汇“统一开发、统一管理、统一销售”的运营模式，严格实行平台碳汇交易，累计实现碳汇产品销售3516万元。当前，森工集团正在开展增持中国林业产权交易所股权的尽职调查，积极参与生态价值转化平台建设，寻求更多话语权。

打造“一个基地”，以生态系统年固定8500万吨二氧化碳的贡献，260万公顷可开发碳汇项目面积和年均减排二氧化碳700万吨当量的项目潜力为基础，积极争取国家林草碳汇试点政策，争当重点国有林区碳汇示范，打造全国最大的国有林碳汇储备基地。与中国林业集团、包钢集团等企业集团签署林业碳汇战略合作协议，与呼伦贝尔林业集团、鄂温克旗人民政府签署《林草碳汇经济发展战略合作框架协议》，在林草碳汇项目产品开发、开展碳资产交易等方面迈出新步伐。

开发储备“一批项目”，2014至2020年分批次在6个森工公司开展项目试点，共开发储备了涉及两种方法学三种模式的碳汇项目9个，预计减排4855.8万tCO2-e，年均减排113.76万tCO2-e。并于2017年12月完成了首批次碳汇产品销售。同时以强技术、做储备为目的，在19个森工（林业）公司推动VCS和CCER碳汇项目储备工作，确保每个基层单位至少储备一个碳汇项目，根据国家政策调整和市场变化，适时投放交易。

着力培养“一批人才”，与大中院校、科研机构联合建立高端人才库和科技服务专家团队，实行“揭榜挂帅”，开展人工林固碳能力峰值经营等关键性技术联合攻关。2021年1月注册成立了二级公司大兴安岭碳汇科技有限责任公司，专业化、市场化运营林区碳汇资源。瞄准碳汇评估监测、森林经营增汇技术、碳排放权交易、碳汇金融产品开发等重要领域，加大实地培训、技术交流、创新与推广，建设一支业务精湛、素质优良、结构合理、具有国际视野的人才队伍。

力争实现“一个突破”，针对CCER现行方法学体系中天然林经营项目空白，开发了《天然次生林经营碳汇项目方法学》，积极推动实现备案。科学开展《林区碳汇计量监测体系建设试点示范》《兴安落叶松增汇经营技术研究推广》等科技推广项目，努力为林业碳汇与碳减排市场拓展空间，提升森林可持续经营的综合效益。

目前来看，内蒙古森工集团开展的碳汇交易探索存在着国内CCER项目备案签发程序暂停、国际VCS项目政策波动大、碳汇价值转化途径匮乏等问题，亟须自治区层面在顶层设计、体制机制和区域市场建设等方面推动问题解决。

二、区域碳中和交易体制机制探讨

建设区域碳中和市场是自治区完成“双碳”总体目标，推动绿色低碳高质量发展的系统工程，也是盘活闲置生态碳汇资源，调动企业、单位、个人自愿减排，有效补充国家统一的碳排放权交易市场的政策设计。从区域碳中和市场的顶层设计来看，需要建立健全“五大机制”。

（一）建立碳中和产品开发机制

参考国家《碳排放权交易管理办法（试行）》，将符合自治区碳中和标准的碳汇等作为交易产品。生态保护建设主体（业主）通过区域碳中和交易体系备案的方法学标准，开发碳汇产品，按照登记备案程序进行平台登记备案和签发（如图1所示）。

图1 碳中和产品开发流程示意图

（二）建立碳中和产品交易机制

有减排需求的企业、单位、社会团体和个人（排放主体），通过碳中和交易平台购买碳汇产品，用于抵消生产经营、大型活动和会议等碳排放，开展生态环境破坏惩戒、脱贫攻坚、生态补偿等生态价值转化。经过第三方机构的核查报告，认证“碳中和”企业单位、“碳中和”会议活动、“碳中和”商品，并发放相关证书（如图2所示）。

图2 碳中和产品交易流程示意图

碳中和交易系统包括注册登记和交易结算管理两个平台，对应以上碳汇产品开发和交易两个流程。一是注册登记平台，主要完成对碳汇产品的注册、备案和签发，按相关规定将生态固碳贡献核准为碳汇产品；二是交易结算平台，负责开展碳汇产品线上、线下交易，并根据交易往来在买卖双方账户间划转碳汇额度，交付交易资金，完成交易结算。

交易主体主要由卖方和买方构成。卖方主要包括从事生态保护建设和经营管理的企业、单位和个人。买方既包括各类型碳排放企业（不仅包括配额管理企业，也包括一般性排放企业），也包括对其日常运营、活动、会议、产品等有碳中和需求的机关、单位、社会组织、团体、个人等。

（三）建立第三方核查机制

参照国家自愿减排的审定核证机构的设置，对区内外有相关资质、技术能力的科研院所和企业进行筛选，授权3-5家机构为碳中和第三方机构（DOE），特许开展碳汇项目的审定、核证工作，以及对提出需求的排放主体开展碳排放报告和“碳中和”相关证书签发。由政府相关部门对第三方机构进行管理，对项目审定开展审计和监督。

（四）建立碳中和抵消机制

为了更大范围推进区域碳中和，发挥区域碳中和的作用，吸引企业开展区域碳中和交易，相关部门按照规定将碳汇指标用于控排企业配额的清缴抵消。初步参照国家和试点省市自愿减排交易配额抵消安排，在碳达峰目标实现前碳汇可抵消企业排放量的5%—10%，在碳达峰目标实现后逐步提升生态碳汇抵消的额度，彰显生态大区特点，优化营商环境。

（五）建立政策法规保障机制

建立以地方性政策法规来规范和推进区域碳中和市场发展的保障机制。参照国家碳排放权交易管理办法制定出台自治区《区域碳中和交易管理办法》总体规范区域碳中和交易。制定发布《区域碳中和方法学备案管理办法》《区域碳中和第三方机构认证与管理办法》《区域碳中和项目审定与核证指南》《碳汇抵消碳排放量指导意见》《“碳中和”认证标准》等，确保“五大机制”规范运转。

此外，加强区域碳中和的方法学标准体系。参考国家自愿减排、地方自愿减排等标准，凸显内蒙古生态大区特点，制定区域碳中和交易的方法学标准体系。制定包括但不限于碳汇造林、森林经营、生态管护、草原恢复、湿地保护、林草防火、病虫害防治、冻土保护等碳汇方法学标准。

三、碳汇产品生态价值实现探索

（一）碳汇+金融产品

以碳汇产品为基础，探索推进碳汇+金融，探索由持有碳汇产品的企业和相关金融机构合作发行运作金融产品，完善社会企业和个人持有、买卖碳汇金融产品的机制和平台，通过国有平台发售和交易、回购，确保碳汇金融产品既可持有保值增值，也可用于碳抵消。同时，动员相关企业、商家提供不同层次的消费优惠和公共服务优惠，引导社会团体和大众购买持有碳汇金融产品，开展与消费者活动相关的“碳中和”。为第三方机构挂牌的“碳中和”企业单位在税收、用能等方面提供政策优惠，真正发挥生态产品对社会经济绿色低碳发展的带动力和影响力。

（二）碳汇+公益项目

依托区内外相关生态类公益组织和相关平台，推进公益造林+碳汇、公益增汇等项目落地自治区，广泛引导区内企业、个人参与碳汇公益造林、碳足迹消除、捐资造林等公益活动，营造更好绿色低碳发展氛围，推进自治区“双碳”目标完成。在较为完善的方法学标准的基础上，开展碳汇+公益项目探索，借鉴福建三明“碳票”、福建顺昌“一元碳汇”等挂钩脱贫攻坚、乡村振兴等形式，开展公益性质的碳汇销售，并将所得资金用于自治区退化草场保护、林草湿生态修复等生态增汇项目。

（三）碳汇+生态补偿

我国生态保护补偿制度目前以转移支付、流域生态保护补偿等财政资金为主，由于生态碳汇价值核算标准、交易价格和交易平台等不够健全，造成市场化、多元化补偿方式不多。自治区开展相关探索应从以下两方面着手：一是以县行政区（旗市区）为单位开展碳汇与碳源核查，通过科学设定每个行政区的碳汇、碳源标准，建立碳收支考核，以此作为生态补偿的标准。碳汇大于碳排放，则获得生态补偿；碳汇小于碳排放，则为碳赤字，支付补偿费用，最终实现自治区层面的碳排放指标平衡。二是将碳汇作为生态损害赔偿标准，开展以碳汇为标准的生态环境损害惩处，对生态环境损害案件，从以往的以货币为标准的赔偿，改变为以生态碳汇损失为标准的碳汇补偿，赔偿义务人通过购买碳汇履行替代性生态修复义务。

（四）碳汇+储备林

从目前的市场价格来看，森林产生的碳汇价值远不足以支撑造林、抚育等森林经营管理成本，以碳汇为唯一目标的森林经营是没有经济效益。开展碳汇造林投资目前必须依赖政府财政补贴，不然则因缺乏资金渠道而不可持续。因此，开展碳汇造林一方面不能忽略森林经营的其他方面，例如科学合理的木材利用、林下经济、森林旅游等生态价值转化形式；另一方面，在资金上需要更加灵活的财政支持手段，比如更长周期的低息、免息贷款等。基于此，建议以长期的储备林建设为抓手，开展“碳汇+木材（或林地）”为抵押物的长期低息贷款，获取当前的造林资金，拉长资金偿还周期，综合考虑该项工程的生态、经济和社会价值。