新时代基层公安机关公共安全治理转型研究

上海公安学院“党的二十大与公安工作”课题组

（上海公安学院，上海 200137）

党的二十大报告对“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”进行了专章论述，其中关于提高公共安全治理水平，强调要“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。[1]公安机关作为捍卫国家政治安全、维护社会安定、保障人民安宁的专职机关，保安全是公安机关的首要职责和不懈追求。本文立足总体国家安全观，从公共安全治理本身以及公安机关职责与具体实践等层面，探讨实现公共安全治理模式转型升级的载体和路径。

一、 公共安全治理要严防“灰犀牛”、警惕“黑天鹅”

2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，指出：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件”。[2]

“灰犀牛”“黑天鹅”最初是经济学家提出、用于刻画金融系统性风险的两个隐喻，时常结对出现。[3]两者有相同之处，又有不同之处，两者的异同直接影响公安工作的着力点。“灰犀牛”指生活在非洲草原上的一种动物，其体型笨重、反应迟缓，通常不会靠近人类或对人类造成伤害，然而当其受到惊吓狂奔时，会产生致命的危险。因此，“灰犀牛”的隐喻义为潜在的大概率、冲击破坏力强、在某种程度上可预见、但常被忽视的风险。[4]

“黑天鹅”的风险隐喻含义则源于美国经济学家纳西姆·尼古拉斯·塔勤布（Nassim Nicholas Tabel）所著的《黑天鹅：如何应对不可预知的未来》一书。[5]17世纪前，欧洲人认为天鹅都是白色的，但澳大利亚黑天鹅的发现，则完全颠覆了人们之前的认知。[6]因此，“黑天鹅”往往用来比喻难以预料、小概率但影响巨大的事件。

由上述概念可知，“灰犀牛”是可以提前预见的风险，因其量变到质变的过程都伴随着一系列警示信号和迹象。“黑天鹅”则具有突发性特征，由于超出了人们固有经验的认知范围，可谓“防不胜防”。相较于“黑天鹅”的“出乎意料”，“灰犀牛”多有先兆，但最终还是发生了，究其根本原因，还是对苗头迹象的忽视或轻视，或出于主观上准备不足或客观上能力不够，意识不到、发现不了隐患的存在；或虽已认识到隐患，但要么熟视无睹、要么心存侥幸，无所作为；或看到了隐患并采取了一定措施，但隐患并未彻底消除，“灰犀牛”事件仍可能爆发。

就公安工作而言，绝大部分风险事件都属于“灰犀牛”，“黑天鹅”少之又少。“灰犀牛”是公安工作中常打交道的，是有迹可循、有法可防的。一般而言，排摸到大量的风险点就可能大大降低风险发生的可能性。因此，公安机关应该把工作重心放在发现和防范“灰犀牛”上。“黑天鹅”虽然理论上“不可知”，但不等于“无需作为”，最可行的办法是建立健全预案体系，以确定性措施应对不确定性风险，进而以高效处置确保把影响降到最低。同时，事后从处置中吸取教训、举一反三，对方案预案作进一步完善，做到化危为机。

二、上海基层公安机关在公共安全治理中的实践探索

习近平总书记考察上海时指出，一流城市要有一流治理……上海要继续探索，走出一条中国特色超大城市管理新路子，不断提升城市管理水平。[7]中共上海市第十一届委员会第九次全体会议指出，城市是生命体、有机体，上海作为超大城市，人口总量和建筑规模更庞大，生命体征更复杂，城市治理需要更用心、更精细、更科学，如履薄冰地守牢安全底线，以系统性思维强化整体协同，以全周期管理提升能力水平。[8]

为了深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，上海公安机关自2021年起，以动态隐患清零为抓手，逐步推开全方位、无死角除患工作，形成了7大领域69类500种“隐患清单”，并在探索实践过程中逐步固化上升为智慧清零、反查清零、协同清零等工作机制，形成了一套全面覆盖、重点突出、平战结合的动态隐患清零主动防范体系，带动工作重心从“事后预防”向“事前除患”转变，助力上海公安机关接连顺利完成庆祝建党100周年、党的二十大、进博会等一系列重大安保任务，同时也对公共安全治理作出了有益探索，积累了宝贵经验。

作为上海公安机关动态隐患清零工作的首批试点单位之一，上海市公安局嘉定分局（以下简称嘉定分局）在先行先试过程中逐步明晰了“全面推开、重点突破、智慧清零、全员发动”的工作思路，并将其作为“牛鼻子”工程牢牢抓在手里，在公共安全治理领域走在全市前列。

（一） 全面推开

即着眼养成习惯、形成自觉，逐步推动动态隐患清零与日常警务工作深度融合、相互促进。一方面，坚持抓在平时、融入日常。整合警情、来电、信访等渠道，每日筛查潜藏其中的高风险，配套落实流转、核查等环节，确保日结日清。在嘉定分局和下属各单位两个层面建立动态清零每周例会制度，针对不放心隐患逐一过堂、推进清零；另一方面，强化激励引导、复查评估。坚持“除患就是立功”，对及时清除重大隐患的民警即时记功嘉奖。构建派出所、业务部门、分局三级复查评估体系，查堵漏洞，倒逼责任落实。

（二） 重点破题

即聚焦各类困扰基层久、风险系数高、解决难度大的重点隐患，深入研究，找准症结，力求破题。比如，防范精神病人肇事肇祸是困扰基层的老大难问题，嘉定分局通过走访卫健专家，了解掌握精神类疾病基本发病规律，最大限度防止漏排漏管、兜尽风险。此外，嘉定分局在独居老人火灾隐患治理、道路交通安全“生命防护工程”等重点领域均有创新之举。

（三）智慧清零

即坚持“科技+人力”，用好大数据智能化手段，尊重基层创造性，深化模型研发，精准除患清零。如针对辖区物流园区多、易滋生非法存储运输危化品行为的实际，将危化品车辆备案数据导入嘉定分局智能图像系统，车辆进入无资质园区即提示预警，通过人工二次研判后，视情下达指令要求属地派出所到场处置。此外，嘉定分局还研发推出了易激化矛盾筛查发现、易致祸交通违法辅助发现等智慧清零模型，赋能清除了一大批潜在隐患。

（四）全员发动

即充分发挥公安机关组织者作用，依靠党委政府，协同政府其他职能部门，组织发动人民群众，最大限度整合力量资源，形成协同清零局面。比如，部门街镇齐抓共管方面，嘉定分局通过推动消防、民政、商务等部门落实主管责任和街镇属地责任，在严重失能独居老人住处安装联网式烟感报警器，在一般独居老人住处安装独立式烟感报警器，推动隐患集中的市场园区转变业态或整体改造等，营造了既齐抓共管又各司其职的良性局面。发动群众方面，嘉定分局研发了“警民e嘉”小程序，发动群众注册应用，即时通过线上反映情况；创新组建数千个警民微信群，发动网民提供电动车违规充电、“三合一”违规住人等隐患，发现一处、清除一处。

嘉定分局的工作实践是上海公安机关推进隐患清零、深化公共安全治理的一个生动缩影。除此之外，各业务警种和地区分局还有很多行之有效的机制做法，共同汇聚成为上海公安机关公共安全治理模式。

三、新时代基层公安机关公共安全治理转型研究

2023年全国公安厅局长会议指出，今后五年，是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，全国公安机关要紧紧围绕贯彻落实党的二十大精神、奋力推进公安工作现代化这一主题主线，聚焦聚力平安中国建设、法治中国建设两大战略部署，健全完善同国家安全体系和能力现代化要求相适应的捍卫政治安全体系、维护社会稳定体系、公共安全治理体系三大职能体系。可见，公安部党委已将公共安全治理置于职能体系层面加以谋划推进。关于公安机关职能体系，中共中央书记处书记、国务委员、公安部长、党委书记王小洪在全面深化公安改革推进会上强调，要进一步明晰职能定位，加快构建符合实战化要求的公安机关职能体系，要按照“党委领导、部级抓总、省级主责、市县主战、派出所主防”的思路，明确不同层级的职能定位，构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的职能体系。[9]

公安部党委系列会议精神，为新时代公安机关深化公共安全治理指明了方向，其中的关键在于落实派出所主防，这既是构建公共安全治理体系的现实需要，更是深入贯彻落实习近平总书记关于新时代公安工作重要论述、牢固树立大抓基层、大抓基础鲜明导向的应有之义。为全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻落实习近平法治思想特别是习近平总书记关于新时代公安工作的重要论述，公安部印发《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023—2025年）》，进一步强化派出所主防理念、落实派出所主防责任对捍卫国家安全、维护社会稳定、保障公共安全的战略性、基础性支撑作用。[10]

为有效解决公共安全治理体系路径问题，笔者以为，公安机关要传承新时代“枫桥经验”，坚持以“枫桥式公安派出所”创建为载体，紧紧围绕“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”三句话，明确目标、探索路径、建立机制、逐步完善，着力打造派出所预防警务体系，助力构建公共安全治理模式2.0版本。

（一）深化矛盾化解调处，守住公共安全治理初心

当前，各类矛盾纠纷成为引发“民转刑”“刑转命”案件的主要诱因，对公共安全产生严重负面影响。矛盾不上交，强调的是派出所应发挥主观能动性，穷尽措施办法，努力把矛盾化解在基层，重点应抓住三方面。

一是做实排查化解工作。派出所社区民警要结合下社区要求，滚动排查掌握各类突出矛盾纠纷，常态化梳理涉矛盾纠纷的警情、案件、信访、热线等，及时发现、跟进化解显性和隐性风险隐患，按照高、中、低等级研判确定风险，配套落实所领导、警长、社区民警牵头包干制度，确保件件有着落、事事有回音，防止小事拖大，大事拖炸。

二是推进共建共治。派出所作为基层社会治理生力军，应发挥居村干部、楼组长等群防群治力量人熟、地熟、情况熟的优势，有效参与干预家庭、邻里和感情纠纷，依托“三所联动”、解纷“一件事”等机制平台，积极推动有关部门和基层组织落实调处责任。

三是提升巡防处置能力。处置能力是公安机关核心战斗力，应急处置是公安机关安全防范的最后一道防线。应着力构建以派出所社区警务队为主体、派出所其他警力、机关增援警力为叠加补充的巡逻勤务体系，坚持屯兵街面，突出显性用警，针对性强化重要时段、重点区域巡逻守护，确保一旦有事快处妥处，努力把影响降到最低。树牢舆情意识，确保实体处置和舆情管控双双取得最佳效果。

（二）综合落实打防管控措施，筑牢公共安全治理基础

派出所的工作都是围绕平安来开展的，平安不出事，与公共安全治理直接相关。新时代派出所工作更应立足各自辖区，深耕细作、日积月累，守护辖区平安“底色”。

一是严管各类治安要素。工作中，各类要素种类繁多、风险不一，应聚焦关注人员、枪支弹药、管制刀具、危爆物品等最不放心的要素，深化“见底行动”，在底数排摸、登记管理、网上巡查、日常管控、非法查处等环节严密线上线下联动措施，切实提升发现管控处置能力。

二是加大打击整治力度。“派出所主防”绝不等于“派出所只防”。作为基层综合性战斗实体，派出所承担必要的打击职能，既是公安机关的职责所在，也是保持派出所震慑力的现实需要，否则派出所就成了“没有牙齿的老虎”，失去了对辖区治安大局的掌控力。应树立“打击是防范的特殊手段”理念，优化完善派出所办理刑事案件负面清单制度，理顺派出所与专业警种办案分工协作关系，聚焦特定类案和治安案件，多办快办辖区民生小案，积极深挖违法犯罪线索，始终保持综合性战斗实体的震慑力、控制力。此外，还应经常性排查治安乱点和突出治安问题，分级加强警情案件数据监测和分析研判，及时发现整治群众反映的突出治安问题。

三是保障城市公共安全。派出所扎根基层、力量充实，是城市公共安全治理的一支有生力量，在社会安定中发挥着重要作用。同时，派出所背靠街镇党委政府，能够协调更多力量资源投入城市公共安全治理。以道路交通安全管理为例，应树牢为人民管交通理念，探索在交警为主、派出所协同的框架下，组织派出所警力参与高峰交通疏导、安全防范宣传等工作，协调街镇改造优化路政设施，减少警情事故。又如，消防安全管理方面，派出所承担基层防火监督职责，应聚焦一般单位中的老旧小区、群租房、“三合一”场所、高层住宅等火灾隐患突出的单位区域，坚持排除隐患、强化督改、严格执法一体推进，协调街镇对集中充电场所等开展消防基础设施建设，严防发生小火亡人事故。

（三）优化公安为民服务，拓展公共安全治理外延

公安服务，既是公安机关的职责之一，也是实现公共安全管理职能的重要载体和阵地。优化公安服务，密切警民联系，为公共安全治理争取最广大的群众基础，是其应有的内在逻辑。

一是常态化为民办实事。社区民警和辖区群众的“双向”熟悉度，一定程度上影响风险隐患发现率。派出所社区民警应围绕群众急难愁盼问题，最大限度提供公安服务。对于人员走失、物品遗失等求助事项，依法合规尽最大努力，穷尽各种手段，提供必要帮助，守好人民的心。对于留守儿童、孤寡老人等特殊群体，配合基层组织健全落实走访帮扶机制，从中发现安全风险，努力落实安全守护。

二是深度融合基层治理。派出所应在党委政府的领导下，以平安建设考评为抓手，密切与有关部门、基层组织的协作配合，推动落实监管责任、主体责任、属地责任，加快建设各方社会力量参与的社区警务队，在协同开展困难帮扶、巡逻防范、邻里守望的过程中，一体推进服务联动、问题联治、平安联创，在管理治理过程中实现全方位服务。