进一步加强和改进公安派出所社区警务工作的思考——以上海市公安局浦东分局为例

王培冬，瞿 剑

（上海市公安局浦东分局，上海 200135）

党的二十大报告中提出了全面建设社会主义现代化国家8项主要目标任务，其中就包括改革开放迈出新步伐，国家治理体系和治理能力现代化深入推进。《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》于2021年7月正式发布，在浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的新征程上，融入、服务、保障引领区建设是公安机关的重大任务和历史使命。在此背景下，本文以“大抓基层、大抓基础”为导向，围绕“派出所主防”改革思路和“少出事、不出事”的工作目标，着眼于完善派出所社区警务工作模式和运行机制开展调研并形成初步思考，以期为浦东健全城乡社区治理体系、深入推进平安建设提供破题之策。

一、理解与把握“大抓基层、大抓基础”的深刻内涵

公安基层基础建设，关乎着国家长治久安、公安建设发展的全局、社会治理的成效和群众的满意度。社区警务作为基层基础建设的基石和表现载体，是全面落实党对公安工作方针政策、措施要求的“最后一公里”，是公安机关维护稳定、服务群众的“最初一公里”，地位和作用至关重要，对于“大抓基层、大抓基础”内涵的认识与理解，对于认清基层基础落后于现实需求的现状，对于社区警务工作开展的方向有着现实的指导意义。要准确理解与把握“大抓基层、大抓基础”的深刻内涵并在实践中充分践行，必须回答好三方面的问题：一是何谓基层、何谓基础的问题。从词义上解释，“基层”是各种组织中最基本的直接联系群众的部分。笔者认为，公安工作的基层不应仅仅简单理解为层级概念或地域概念，而应理解为一种功能概念，以是否直接面对群众为区分，这一工作层级，是释放党和政府执政理念、直面人民群众现实需求的信息交换层，是各项公安工作方针政策、措施要求落地实施的直接执行层，是融合客观规律性与主观能动性的实践创新层，是体现公安战斗力和树立良好警察形象的终端展示层。通俗而言，基层就在“群众的身边”。“基础”是事物发展的起点或根本，实践中，公安基础包括工作基础和内部基础，工作基础涵盖人口管理、治安管理、消防监督管理、案件查处、安全防范、纠纷调解、风险排查等内容和机制，内部基础主要包括警力配置、业务素质、队伍管理、办公环境、警务装备、科技赋能等方面内容，公安基础是各项公安工作可持续发展的基本保障。二是如何“抓”的问题。抓，即指着重某方面的工作。基层基础工作具有长期性、稳定性、持续性的特点。实践中，个别派出所辖区表现出的对象越打越多、警情一个不少，民警越来越忙、群众感受不好的现状，真实地反映出了忽视基层基础建设的弊端，是“急功近利、碎片无序”做法的后果。我们应认识到，违法犯罪、风险隐患产生的根源在社会、在利益分配、在人财物的大流动，“不出事、少出事”目标导向下，“以防为主”定位更为清晰明确，抓的方向首先要围绕前端治理、源头治理开展，从警力资源建设、组织体系建设、工作制度建设、科技智能建设等方面着手综合施策，坚持导向不变、方向不偏、常抓不懈、日积月累，持续增强公安工作的后劲，让群众感受度和民警获得感持续增强，最终实现可防可控、平安无祸目标。三是如何体现“大”的问题。做强基层的关键在派出所，做实基础的关键在社区，但基层基础工作只着眼于派出所就会越做越小、越做越死。“大”，从体制上看，既在于全局统一的强基战略实施，又在于各个部门自觉战建同步的能动性推动；从内容上看，既在于实体环节的力量、硬件建设，又在于体制、机制、制度、保障等软实力建设；从效用上看，既在于着眼当前“打防管控”的实战需求，又在于未雨绸缪的前瞻性战略布局。只有把这些问题想明白、想透彻，我们才能真正朝着基础牢、出事少、治安好、党和人民满意的工作目标不断迈进。

二、分局社区警务现状概览

1.基础数据情况。目前，分局共有63家属地派出所对应12家街道和24家建制镇，其中户籍派出所60家、治安派出所3家。全区共确定划分147个责任区。截至2023年2月底，全区居（村）委数量共1499个，已全面完成专职社区民警一居（村）一警配置，17个居（村）委符合市局规定并入相邻居（村）委开展社区警务工作，专职社区民警均兼任居村联勤联动站常务副站长，党员社区民警全部兼任居（村）委党组织副书记。从社区民警年龄段看，21岁至30岁占比8.4%外，相对比重偏小，其余年龄段均呈平均分布状态。从社区岗位任职年限看，从事专职社区民警15年以下的占绝大部分，15年以上的占比约为10%。

2.机制建设情况。分局始终高度重视和推动基层基础建设。一是先后制定下发《关于浦东新区公安派出所所长兼任街镇党（工）委委员的实施意见（试行）》《关于党员社区民警参与社区党建工作的实施意见》《浦东分局关于社区民警开展社区巡防工作的方案》《浦东分局派出所社区警情通报和社区民警述职工作规范》《浦东分局派出所社区警务室工作规范（试行）》《浦东分局社区警务工作责任清单》等规范性文件，明确社区民警总体职责任务和工作内容，制定《浦东分局社区民警岗位调动审批办法》，明确社区民警社区岗位最少在职年限、离任补缺审批规范，制发《关于进一步强化社区警务基础保障工作的通知》，进一步落细落实社区警务各项保障举措。二是全域推开社区民警参与居村联勤联动工作，形成社区综合治理工作合力；制定涵盖入户走访、矛盾纠纷排查、场所日常管理、重大敏感案（事）件回访等方面的系列性工作规范，细化社区警务工作业务流程；逐步推动完善责任区巡防工作体系，制定派出所街面巡逻防控和群防群治力量协同参与巡防工作规范。三是在治安支队成立基层基础工作督导组，针对派出所基础工作开展一线综合指导，以一体化、扁平化模式开展日常运作，同步发挥公安处督导和派出所自查作用，规范各项社区警务工作的开展；牵头通过集中授课、专题培训、送教上门、练兵比武等多种形式，开展多元化的业务培训，提升社区民警业务能力；严格按照《上海公安机关社区民警工作规范（试行）》有关规定，实行社区民警弹性工作制，社区民警每周一次中班及一个双休日错时开展社区警务工作。

3.警务保障情况。一是硬件配置方面。全面配置社区民警工作包、社区警务工作手册，实现“一包一册”配置；全区警务室增加至1346个，会同区委政法委综治处，建成平安屋371处。配置用于社区工作机动车236辆、非机动车404辆。二是群防群治建设方面。全区实有人口信息专职采集队伍共配置队员4066人，均交由派出所日常管理和使用。三是科技支撑方面。由治安支队自主研发“群体性矛盾隐患排查风险指数评级”核心应用场景及“黄赌整治”等9个基础管控实战应用场景，通过数据碰撞靠前预警，支撑社区警务实战需求。

三、存在的主要问题和薄弱环节

1.机制运行有待提升。一是个别单位对社区警务主防战略定位认识仍有不足，以基层基础为纲的主线、以防为主的导向不明晰，社区警务基础性地位没有体现，共建合力没有形成。二是基层任务偏重，全年工作繁杂，考核任务繁重，有的基层派出所疲于应对，各项工作对有限警力资源的整体消耗大而补充少，对社区警务工作的统筹性和持续性无暇兼顾。三是部分派出所未建立起由综合指挥室统筹指挥“两队”的“打防管控建”一体化、扁平化运作的模式，案件办理队与责任区警务队在打、防、管之间衔接融合问题未有效解决。

2.警力存在缺口。派出所尤其是社区警力缺乏，除“一居一村一警”基本要求外，社区管段差异性大，仅实有人口管理一项内容，不同居（村）委之间存在较大差异，人口体量最极端的差距达到20倍，对于一居多警配置的现实需求非常迫切。同时，根据市委办公厅、市府《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》中“居委管辖范围以1500户为宜，原则上不超过2000户，对超过2000户的可根据实际情况予以逐步调整或增配管理力量”的精神，新区将根据各街镇需求，从2022年8月起至今，已经拆分新建居委110家，后续警力缺口问题亟需重视。阶段性、指令性、考核性任务仍持续制约社区民警下沉社区时间。经调研，社区民警每周下沉时间“五个半天”“80%的时间在社区”等标准化要求实际难以全面实现。

3.重视程度不高。社区警务工作见效慢，无法即时“创收”，导致长期处于不受重视的“边缘化”位置，社区民警经常被充当“挡门面”“干杂活”的角色，忙于完成突击式的急活，投入社区本职工作的时间少，慢工细活没有精力做。在2022年关注人员管控督导、重点案件与事故反查等工作中反映出个别单位、个别民警基础信息采集仍不全面，对辖区关注人员新情况、新动态不跟进掌握，社区工作网络仍较薄弱、工作办法不多等情况，侧面表明社区基础工作仍仅是“规定时间规定任务”之一，仍未与警务实际工作有机融合促进。个别民警存在履职不到位、措施不落地，对自身辖区各项工作要素“脱手”的“躺平”现象。

4.外部协作弱化。根据实地调研，浦东部分居（村）委综治站长及相关工作人员均为兼职，日常工作大半时间用于应付各种条线及各类平台的签到打卡。部分社区民警反映，某些社区工作人员综合素质不高，对工作不熟悉也不上心，甚至对主责主业的社区矛盾纠纷调解也敷衍了事，存在“公安托底”、有事打“110”这样的错误想法，未能有效履行风险防范及协助维护治安等工作职能，社区工作配合上存在缺位。

5.综合能力不强。从“收益”考虑，派出所舍不得把青年民警、优秀人才投入社区，以青年骨干为主体的梯队尚未形成。为了迎合“一居一村一警”的配置硬要求，有些派出所简单将军转干部、新警等力量分配充实社区民警队伍，直接导致目前从事专职社区民警岗位5年及以下的占比较高，社区民警的工作经验和业务能力不够强。在走访中还发现，原有的社区警务传帮带机制缺失，有的社区民警只是参加了简单的培训就直接上岗，工作中没有好的师傅带教，只能靠自己逐步摸索来开展工作。另外也发现，个别社区民警“拨一拨动一动”机械式执行倾向仍然存在，有的民警身上还存在作风机关化、任务外包化的不良倾向。

四、加强和改进社区警务工作的设想

笔者认为，新时代浦东公安派出所社区警务发展的方向，应更突出精准治理，在风险因素“控存量、减增量、防变量”上下功夫，聚焦以防为主导向，迅速堵漏洞、补短板、强弱项；更突出源头治理，在掌握底数、筑牢底板、备足底牌上下功夫，持续坚持“百万警进千万家”入户走访排查机制，完善街面巡逻防控体系，当好地区安全的“守护神”“守夜人”；更突出系统治理，在直面基层系统性问题和需求上下功夫，真正理解“矛盾在社区、警情在社区、风险在社区”的重要含义，推动警务全覆盖、责任全覆盖，扁平化、一体化组织开展社区警务工作。

1.完善基础运作模式。一是明确工作内容。作为社区警务最小作战单元，派出所责任区警务队应全面承担《中华人民共和国人民警察法》第二章第6条赋予的14项法律职责，实现人口管理、治安管理、消防管理、巡逻防控、案件办理、基础建设一体化融合的全覆盖责任体系。二是理顺责任架构。派出所所长全面负责，副所长以条为主、兼顾块面，明确“大责任区”团队运作的模式，派出所根据实际情况，在专职社区民警基础上自主增配一定比例的社区勤务民警，由专职社区民警负责“人、事、地、物、组织”等各类静态基础要素和风险隐患的全量排摸，由责任区警务队队长统筹组织开展风险隐患处置、小型专项治理、案事件办理等单个民警无法完成的警务活动。三是充实社区警力。全面实现“一居一村一警”基础版警力配置，通盘考虑临退休2年的专职社区民警数量，提前配置到位，用2年的缓冲期通过跟班带教逐步提升补位民警的工作能力。科学核定派出所综合指挥室和案件办理队警力，将可调整警力全部充实到责任区，使“大责任区”模式初步成型磨合运作。目前分局专职社区民警平均管理实有人口约4302人，结合居（村）委之间治安状况差异，优先考虑对实有人口超过9000人的社区，增配一名专职社区民警。后续根据实际情况，按照《全国公安机关社会治安防控体系建设指南》要求，逐步实现实有人口超过3000人或1000户即配置一名专职社区民警。在当前社区警力存在缺口的情况下，按增倍比例增配警务辅助力量予以缓解。

2.完善基础感知体系。群众是“行走的信息库”，社区警务的基础就是感知和采集基础信息，如仅满足于“二手”“三手”乃至“N手”的信息，获得的信息失真概率高，将极大影响决策判断。因此，笔者认为以“百万警进千万家”为主要形式、以社区民警为主体构建基层感知体系刻不容缓，把“群众身边有我，我在群众身边”的理念在实践中进一步深化：一是走访。将辖区住宅、商铺、场所、企事业单位的“全量”入户走访作为工作主线，将全年划分若干周期，定期全量完成管段内走访工作，开展防范宣传、了解治安动态、倾听群众呼声，协同居（村）委等社区力量做好社区服务工作。二是接访。坚持把社区警务室做实做强，努力让警务室独立成间，将社区民警的公示牌在小区楼栋规范张贴，公布电话号码、专属二维码和警务格言，把社区警务室打造成深入社区、联系群众的平台，让群众接触警务服务距离更短、更便捷。三是回访。许多重大案件会有一定的前兆，比如“110”警情、显性矛盾、反常状态等，对这些风险前兆落实闭环回访机制极端重要，矛盾不见底、隐患不清除不收兵，真正做到防患于未然。派出所领导和责任区警务队队长应全量完成关注人员、重点单位、高危场所、重大案（事）件、风险隐患的自查复访，同步收集群众对警务工作的评价，真正把社区警务队伍打造成为群众喜闻乐见的“身边人”。

3.完善基础巡防体系。派出所巡逻力量是分局整体巡逻工作体系的基础，24小时显性用警是必然要求，这其中要注重三方面的工作：一是认清巡逻是一项警务工作而非特定警种，是责任区警务一体化建设的组成部分。常态化状态下，应以责任区为巡区单元，由责任区警力承担除夜间班次外的常态巡逻，夜间以派出所辖区为统一单元开展巡逻，真正实现网格布警、屯兵街面。同时，巡逻工作有着丰富的内容，包括在重点时段、重要部位开展巡逻防控，接受和处置“110”警情、各类案（事）件，对关注人员开展应急管控处置，以及盘问、巡查、巡访、非专业交通执法等工作，并非目前部分派出所理解的仅仅承担接处警功能。因此，在基础巡防体系建设过程中，既要杜绝把巡逻工作简单回归巡逻队的做法，也要杜绝用传统社区警务工作来简单代替巡逻的做法。二是巡逻工作需要建设一定的支点。通过对外区工作实际情况的调研，笔者认为逐步推广以治安岗亭、平安屋为基本形式的街面驻勤点是较好的一种形式，借助属地街镇支持，在每一个责任区巡区设立一个街面驻勤点，辅警24小时入驻，巡区勤务时间民警动态入驻，使之成为街面屯兵点和服务点。同时，按照市局要求，逐步使配枪机动巡逻车组兼具移动警务站功能，朝中型化战术小组方向建设，使用车型更大且能够装载长警棍、防暴叉等处突装备的警车执勤，增配2至3名勤务辅警，提升应急处置的实战能力。三是把握群防群治力量是巡逻防控体系重要补充的定位。根据新区综治部门和分局联合发布的《关于进一步深化社区警务改革加强社区治理工作的通知》要求，按照实有人口1.5%至2%的比例建立群防群治队伍，并在各个社区组建至少一支以社区民警、辅警、居委干部、保安员、社区志愿者为骨干的实质性运转的巡防队伍。在规避重复建设的前提下，最大范围动员、指导、整合辖区机关、企业、银行、学校、医院、市场、便利店的24小时值守力量建设“平安屋”，配备基础的防护、救助装备，开展社会性守望相助。

4.完善基础数据基座。信息化为社区警务提供了全新的路径，各类信息化平台、轻应用和警务终端为基础数据采集带来了便利，为基层日常管控和打击工作提供了有力的支撑。立足于社区警务，应明确有且仅有一个数据汇集主基座，目前状态下，建议以现有智综系统“一标三实”模块、“派基”模块为静态、动态信息汇集基座，实现社区民警对辖区状态“一屏观全貌”，在数据汇集上，给予派出所充分的自主权，改变“只能采不能用”的现状，让派出所综合指挥室切实承担起“信息主脑”作用，通过系统功能，对接、汇总本辖区总体信息加以分析研判，为社区警务工作提供精准指导和有力支撑。由分局科技部门牵头，不断汇集社区民警使用问题，协调市局有关部门修正、整合功能，减少重复劳动和无效劳动，真正体现数据基座的实战赋能。对于各种轻应用和数据模型，赋予社区民警自主选择权，把实用管用作为主要标准，淘汰作用重复、捆绑其他工作要求的应用模型，消除“指尖上的形式主义”。

5.完善基础评估体系。一是以社区基础工作完成度作为内部评估核心，坚持问题导向、结果导向，在如实受立案的基础上，将辖区警情数下降、本辖区案件结案率上升作为主要考量因素，引导派出所“守好门、管住人、干好事”。二是以群众安全感、满意度提升作为外部评估核心，引导各派出所立足可防可控、平安无祸要求，围绕基础情况摸排、隐患排查清零、矛盾纠纷调处、全量入户走访、关注人员管控、提线打击破案等社区安全主线任务开展工作。三是作为承担基础感知功能的社区民警，在评估导向上，建议侧重评估高质量情报的提供数，检验将基础信息提炼成有价值情报的能力。侧重警民双向熟悉率，检验全量入户走访成效。侧重“零发案”“零火灾”小区的创建率，检验动态隐患清零实战效果。四是严格反查机制。反查机制有利于发现和检视顶层设计、制度建设、机制保障、执行落实、队伍管理等方面存在的薄弱环节，真正做到“一案一反查、一案一分析、一案一评估、一案一整改”，能切实推动各派出所在可防可控、主动作为上下功夫，在考核评估过程中，明确发生有责“行转刑、刑转命”及因明显工作疏忽引发的重大案（事）件作为社区安全稳定“红线”，实行“一票否决”，全面提高基层派出所对安全风险的掌控、防范意识和能力。

五、有关意见建议

1.制定长期战略。2021年，公安部以1号文件的形式下发了《关于进一步做实城乡社区警务工作的意见》，这是继2006年公安部《关于实施社区和农村警务战略的决定》下发后时隔15年，公安部再次对城乡社区警务工作提出的新的工作要求。市局也相应下发了《上海市公安局关于进一步做实城乡社区警务工作的意见》。2022年，公安部下发了《关于完善派出所警务运行机制推进派出所工作标准化建设的意见》以促进派出所履职尽责，夯实公安工作根基、提升基层治理水平。2023年，公安部下发《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023-2025年）》，进一步明确未来3年派出所工作建设目标和行动方向。在上述背景下，应将社区警务作为分局一项长期战略，在全局范围内统一思想、统一步调：一是合理规划社区警务工作内容。对于涉及派出所社区警务工作的政策规范、指挥关系、勤务标准、警力配置、绩效考评、现有职责以外工作任务，必须提请分局加强派出所工作领导小组办审定后方能下发执行，严把任务发布“入口关”。二是有明确的容错机制。由于民警个体经历和阅历不同，对同一件事的判断也不一致，因此，对每一项工作尽可能明确工作要求和操作流程，制定相应的规范和标准，社区民警按标准要求做了就要容错，对存在的不足，通过复盘总结落实改进。三是完善培训机制。明确教育培训部门牵头、综合业务部门协同参与，对社区岗位基本技能开展系统化培训，主动征求社区民警培训需求，让基层实战中的专家能手民警成为讲师，开展互动式、沉浸式培训，确保每次培训均有不同程度的提高，在派出所建立传帮带的实战带教机制，让社区警务理念不断传承赓续。四是持续加大警力投入。2022年，在分局党委统筹推动下，分局派出所警力和社区民警配置分别达到了52.15%和49.8%，超过52%和40%的规定标准，以社区警务长期战略眼光看，为有力夯实浦东社区警务工作，警力配置比例应再逐步提升。五是保障社区民警待遇。建立吸引人、留住人、激励人的工作机制，畅通优秀基层民警进入业务指导部门的循环机制，让一线业务能手有进一步发挥才能的途径。建立晋升优先通道，连续三年获区级以上公安机关评优表彰的优秀社区民警，可以按照规定提前晋升非领导职务，坚持“干部从基层出”的原则，基层所队长优先从优秀社区民警中提拔。对在社区民警岗位连续工作10年以上，符合晋升条件的民警，可以优先晋升非领导职务，以此提高派出所的吸引力，提升社区岗位的“粘性”。

2.工作松绑减负。一是考核项目精简。考核项目偏多的因素，牵扯了派出所大量的时间和精力，挤占了社区警务的警力资源，在评估项目设定过程中，应逐一梳理精简，统筹考虑必要性和可行性，注重区域差异和工作实际，科学分配工作任务，减轻派出所负担。二是打击体量减负。派出所应当承担一定量的打击破案工作，但度的把握至关重要。公安部《为公安派出所减负10项措施》中明确规定：派出所只负责办理因果关系明显、案情简单、无需技术侦查手段和无需跨县、市进行侦查的刑事案件。市局《关于印发〈关于调整完善本市公安派出所与专业警种办理刑事案件任务分工和协作机制的指导意见（实行）〉的通知》也有明确规定，并且列出7类不予侦办案件的“负面清单”。在工作推进过程中，应明确派出所定位是“充分发挥基础工作优势，为专业警种侦查办案、打击犯罪提供支撑和配合”的职能，让派出所有更多的精力投入社区警务工作。三是统筹“打防”关系。主防不是不战，主战也不是不防，只是主次不同，但不能把职责作用局限在一个层级，而应有分有合、紧密捆绑、融合贯通。派出所主防就是要把工作目标落在源头防范管理和构建主动预防警务上来，把工作重心转移到“降警情、控发案、除隐患、保平安”“固底板、强根基、促合力、利长远”上来，把手中的绝大多数资源甚至全部资源投入“防”，但也要处理好“以防为主”与“应打尽打”关系，把“防”作为“打”的目的，做到“打防并举”“以打促防”。四是体现实事求是。坚决杜绝为了地区评估而采用人为干预的做法，对工作过程中发现的既违背考核本意更影响分局党委决策的做法，要坚决说“不”。

3.加强保障服务。一是支撑响应保障，社区民警日常工作中，针对存在风险隐患的人、地、事、物提出的专业数据、信息、协作方面的需求，应建立机制予以支撑保障，对应职能部门不能一推了之。二是基础装备保障，保障派出所警用装备配备到位，根据派出所需求和辖区特点增配警车、警用单车、电动车，确保按需保障、及时更换，提高社区警务效率。同时，在智能化警用装备的配置上要与时俱进，真正为社区警务插上智慧的翅膀。三是专项经费保障，积极争取党委、政府和各部门支持，推动将社区警务工作经费纳入本级财政预算，用于增派社区工作人员，推进社区警务站、平安屋、平安商户联盟建设，并根据辖区变化，建立动态增长机制，保障派出所社区警务工作顺利开展。