市域社会治理现代化视野下中心城区治安防控体系建设的探索与实践

包晓军

（上海市公安局黄浦分局，上海 200002）

党的二十大报告指出：“要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”,并强调“强化社会治安整体防控”。习近平总书记曾明确指出：要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口。近年来，上海市公安局黄浦分局（以下简称黄浦分局）不断探索打造基于市域社会治理现代化理念的社会治安防控体系，在实际工作中取得了显著成效。

一、市域社会治理现代化的重要内核

市域社会治理现代化是指以城市的市域为治理场域，多元主体共同参与，形成市域社会治理理念现代化、治理体系现代化、治理能力现代化三维一体的社会治理共同体体系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，以及党的二十大报告均对市域社会治理现代化建设提出明确要求。

市域社会治理现代化的内容主要包括以下几个方面：

一是市域社会治理现代化要求强化“全程治理”。要用全周期管理理念统筹谋划社会治理，将其贯穿于社会治理的各方面、各领域、各环节。完善事前事中事后全过程治理机制，形成从源头到末梢的闭环，实现全过程、全要素、全场景的动态治理、系统治理。

二是市域社会治理现代化要求强化“源头治理”。市域社会治理现代化的要义在于“治未病”。要加强对各类风险隐患的源头治理、事前防范，对苗头性、倾向性、趋势性问题及时进行监测预警，补齐风险治理短板，建立完整的风险防控链条，不断提升风险治理能力。

三是市域社会治理现代化要求强化“协同治理”。市域社会治理现代化本质属性是协同性，强调市域社会治理中各领域、各子系统、各要素协同联动、相互融合和相互作用，以此产生新的有序结构和动力系统，实现市域社会治理现代化目标。

四是市域社会治理现代化要求强化“末梢治理”。要有效激活基层治理“末梢神经”，打通“最后一公里”，推动社会治理和服务重心向基层下移，拓展全域治理、全员治理的广度和深度，提升治理效果，提高人民群众的获得感和幸福感。

二、上海市黄浦区探索市域社会治理现代化的必要性和紧迫性

习近平总书记在上海工作期间，将上海市黄浦区定位为上海的“心脏、窗口和名片”。黄浦区所具有的市域特征较为集中和突出，对于市域社会治理现代化建设的需求更加紧迫。

（一）地域特点

黄浦区是党的诞生地和初心始发地，是上海国际化大都市的核心引领区，坐拥外滩、豫园、南京路步行街、人民广场、新天地等中外知名地标。黄浦区具有“两横两纵”的显著结构特点。“两横”是指南京路步行街、淮海路。“两纵”是指西藏路、外滩中山东一路。其中，外滩中山东一路处于观赏浦西万国建筑群和浦东陆家嘴摩天大楼的绝佳位置，是防大客流、防滋事和个人极端行为的重点。在“两横两纵”这个“井”字形区域内，尽数囊括外滩、南京路、豫园、人民广场、新天地、田子坊等六个重要“敏感区域”。

（二）主要风险

1.大客流管控风险明显加大。跨年迎新、豫园灯会、暑期大客流、国庆彩灯开放、上海马拉松赛等各类重大安保活动累计约153天，其间穿插100多批次重大警卫安保任务，安保任务成为贯穿全年的常态化工作。

2.网络安全风险与日俱增。一是涉网犯罪日益猖獗。网上网下一体化趋势明显，以电信网络诈骗为代表的新型违法犯罪手法层出不穷。二是涉网主体日渐庞大。全区共有网络安全重点单位近二百家、公共无线上网场所九百多家。例如，知名互联网企业“小红书”落户黄浦区。

3.区位敏感、受关注度高。如果黄浦区发生突发事件，公安机关处置不当，极易导致事态发酵升级、传导变异。

正因为如此，积极探索推进市域社会治理现代化，走出一条符合中心城区特点的社会治理新路径，在黄浦区显得尤为必要和迫切。

三、黄浦分局市域社会治理现代化的理念更新

近年来，黄浦分局以绣花般功夫助推社会治理创新，不断建设完善社会治安防控体系，不断擦亮确保平安的“金字招牌”，首先体现在工作理念的更新上。

（一）注重源头治理，由事后处置变事前管控

黄浦区各类要素高度聚集、高速流动，社会系统的耦合度高。在这样一个开放的复杂系统中，风险容易关联、交织、扩散，进而打破领域、地域、空间的界限，易引发蝴蝶效应。黄浦分局通过市域社会治理，立足预测预警预防，致力于“整改隐患于初始、化解风险于无形”，防止发生影响社会稳定的治安事件。

（二）注重综合治理，由单打独斗变共建共治

党的二十大报告指出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。一直以来，多元主体之间的沟通成本居高不下，黄浦分局借助信息技术，进一步推动社会治理从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，激发普通民众主动参与社会治理的意愿。

（三）注重数据治理，由仅靠人力变人机协同

当今是智能化时代，将科技手段运用于社会治理是常态。黄浦分局在大客流安保工作中，依托大数据分析，从未来1分钟至7日内任意区域实时计算和趋势预警，从效能变革方面提升社会治理的能力和水平。

四、黄浦分局社会治安防控治理格局的探索实践

2023年以来，黄浦分局结合全区“两横两纵”结构特点，通过打造指挥有力的“一中枢”，织密社会面防控“三张网”“四道圈层”，不断探索社会治安防控体系建设新路径，有效破解了“区位特征高度敏感、风险要素高度集中”的市域治理现实难题。

（一）铸堡垒、强指挥，打造智慧型合成化“一中枢”

信息是公安机关的“大脑”，根据市公安局情指行建设部署要求，黄浦分局着力打造具有引领性、示范性、实战性的一体化作战平台。

一是各方力量“一体化”运作。黄浦分局将刑侦智慧侦查中心、反诈专班等力量集中办公，全量汇聚智慧公安6大类50余个系统平台，打通与各大互联网企业协作渠道，引入云端可视化数据分析、寄递行业安全中心系统等资源，全力打造“全警种参与、全数据汇聚、全天候运作、全系统研判”一体化作战平台。

二是重大警情“贯通化”处置。黄浦分局综合信息研判平台下设线索信息分析组、重大专案研判组、数据模型信息组等小组，固化形成全量警情研判、线索高效核处、人员落地管理、高等级信息会商研判、实战联动研判等五大机制，贯通形成信息汇集、研判合成、模型研发、联动处置、战力输出、反哺实战闭环工作流程。

三是指挥调度“数字化”转型。通过全局一线执勤警力“全量上图、实时显示”，并以热力图叠加显示全区“110”警情高发区域，为准确评估勤务方案、动态调整勤务布局提供依据，实现勤务管理智能化。遇重大突发事件时，系统根据警情性质、发生地点、武力等级、警力需求等要素，自动生成警力调集方案，供指挥员决策参考，并能通过警务微信推送至前端，有效减少指挥层级、降低失误概率，实现指挥调度可视化。

（二）全覆盖、分类别，织密风险防控“三张网”

在社会治安防控体系建设过程中，黄浦分局坚持将防控基础网络建设摆在首位，织密立体化、数字化、智能化防控网络，实现灵敏感知、精准掌控、主动防范。

第一张网是“风险感知网”。以综合信息研判平台为牵引，紧密围绕“人、地、事、物、网”等风险隐患要素，坚持“科技+人力”高效开展全量感知、研判预警、推送核查，构建有效的“动态隐患清零”主动防范体系。一是力推鲜活数据挖掘，激发数据沉淀效应。强化数据治理，持续不断推进丰富的动态数据汇聚，开展数据资源库建设。基于强有力的数据资源，综合信息研判平台按照“扩人扩线扩案”的工作要求强化赋能支撑，为实时数据比对预警、历史数据分析挖掘提供精准的研判支撑。二是健全动态隐患清零机制。坚持多维排查发现，进行数据汇聚治理，主动发现可能引发重大刑事案件、重大公共安全事件等情况，为精准指挥调度、科学配置力量、快速处置隐患提供支撑。

第二张网是“联防联控网”。立足社会治安防控和应急处置实际需要，以“区域整合、就近就快、多点呼应”的原则，延伸“巡防线”、扩大“守护圈”,与公安专业巡逻力量实现有效衔接互补，确保“看得见、管得到、呼得应”，构建隐患联治、平安联创的工作格局。一是力量组成方面，由全区各类辅助力量，包括居委干部、平安志愿者、楼组长，其他热衷于地区平安建设的共产党员、退役军人，以及日常在黄浦区工作的物业人员、保安等组成。二是运作模式方面，按照“群防群治、以专带群”工作原则，由属地派出所负责指导群防群治力量立足本职岗位，积极参与街面巡逻防控、突发事件先期处置、关注人员协同管控、动态隐患联动排查等工作，织密群防群治网络。三是指挥机制方面，通过黄浦分局指挥中心和区城运中心、派出所综合指挥室和街道城运中心两级平台，在指挥调度、协同处置上形成无缝衔接的工作格局。

第三张网是“应急处突网”。应急处突网是由派出所巡逻民警、交警、特警等街面执勤力量共同参与，形成对街面突发事件快速反应、即时处置的巡控网络。一是响应速度迅捷化。按照“属地为主、支援统筹、融合作战”模式，根据指令在规定时间内到场叠加支援处置。二是舆情导控前置化。抢占舆论先机，遵循“黄金四小时法则”，第一时间发布真实权威信息，主动回应社会关切，正确引导社会热点舆情、疏导公众情绪。三是装备保障专业化。把握派出所主防定位，持续推动重心下移、警力下沉、保障下倾；强化警种赋能支撑，由指挥中心统筹资源力量，在警力、技术、装备、智力等方面为派出所提供支援。

（三）全时空、全设防，扎牢“四道圈层”防线

黄浦分局强力推进圈层防护，努力构建智能感知、精准识别、触圈预警、实时响应的圈层防控体系，强化“深度融合作战”应急处置体系的实践应用，确保管辖区域治安形势持续稳定。

第一道是守护者联盟圈层。一是打造警民智联平台。依托互联网技术建设警民智联平台，积极关注社区微信群信息，全量、实时掌握黄浦区各类社情民意，并开展针对性防范宣传。二是建立协同机制。积极与辖区内二十多家医院对接，常态化落实专管民警驻点守护和周边巡逻，快处妥处各类突发情况。发动居委干部、社工、楼组长、物业保安等加入守护者联盟，建立“隐患发现、即时报告、联动处置”的运作机制。

第二道是群防群治圈层。以社区志愿者、物业保安、城管、环卫工人等群众力量为主体，按照“多方参与、合作共享”的工作原则，发挥联勤联控、信息传递、防范自救等作用，组成社会面治安管理的一道防线。一是建设“平安屋”实事项目。在重点区域设置“平安屋”，打造守护群众安全的“庇护所”，实现紧急避险、快速报警、应急救援等功能。二是打造联防联控队伍。重点强化两支队伍：一支是以街道、风景区管委会专职保安为主体的“治安协勤”队伍；另一支是以商圈保安力量为主体的“商户安防联盟”队伍。三是深化正规化建设。为群防群治力量提供系统化培训、规范化装备，支持建立平安志愿者“一案一奖”激励机制。

第三道是派出所街面巡逻圈层。由派出所民警、勤务辅警和特保组成的专职巡逻防线，实现高密度布警、高强度见警、高水平处警。一是明确派出所巡控标准。每个派出所设置3个责任区，每个责任区设2个责任组，形成每个派出所6个责任组（每组1警1辅），强化街面巡控。二是形成三种勤务模式。在以居民小区为主、治安业态单一的辖区设置基本模式，按“6+1”标准实施；在有知名商业区、旅游景点和治安复杂场所以及治安业态多元的区域，设置叠加管控模式；在人群密集场所等重点敏感区域，设置布控模式，增设瞭望岗哨和四轮电瓶车串线巡逻，起到居高临下、瞭望守护的作用。三是建立一体化巡防联动机制。围绕“南京路步行街突发事件1分钟到场处置”标准，组建南京路步行街巡逻中队，打破属地派出所之间各自为战、互不干涉的局面，形成重点区域街面警力“统一指挥、联动布防、信息共享、合成作战”的工作格局，实现对重点区域的牢牢掌控。

第四道是特警武装巡控圈层。该圈层由特警和武警构成的街面武装巡逻力量，通过公开武装震慑，严密防范突发案事件，保证“高见警、快处置、强震慑”。一是组建冲锋队。升级部署武装冲锋车、机动处突特警，“屯兵街面、动中备勤、武装威慑”，在全区范围实现“快速反应、快速集结、快速增援”，做到全区任何区域内3分钟到场处突。二是落实属地公安与武警、特警联合巡防。在重点部位设置11处“1分钟到场处置”点位，每个点位由特警与武警组成战斗小组，设置冲锋车与武警武装巡逻车开展武装联巡；在外滩滨水区建立与市公安局特警总队协同应急处突融合作战机制，增强重点景观区域处置合力。三是部署处突尖刀力量，每日安排特警尖刀队员24小时备勤，配备狙击枪、微型冲锋枪、手枪等武器，确保一旦发生突发案事件，发挥“一招制胜”的作用。

五、社会治安防控治理格局跃级提升的展望与思考

在国家治理体系中，市域社会治理现代化具有重要价值和意义，黄浦分局将从四个方面进一步发力，推动社会面防控治理格局不断跃级提升。

（一）强化“党建引领”，发挥党组织政治优势，增强治理格局建设的系统性

党的绝对领导是市域社会治理现代化的关键和基础。从黄浦分局实践看，党建引领将区域治理、基层治理、行业治理有机融合,在把握政治方向的前提下,更好地协调整合各方力量,推进社会治理高效运转。在黄浦分局党委全面领导和协调下，成立南京路步行街管理中队，与属地派出所、平安商户联盟办、风景办VSP特保共同形成立体化治安巡控体系，提升了南京路步行街及外滩滨水区区域突发案事件快处妥处能力。

当前我国市域社会治理日益复杂化，各种新兴技术的泛化运用无形中加剧了社会治理难度。通过坚持党的领导，充分发挥党组织“总揽全局，协调各方”的政治优势，切实彰显党组织在政治和思想引领、利益和资源整合等方面的基本功能，为市域社会治理现代化提供政治保障。

（二）强化“民本意识”，发挥基层群众及组织优势，增强治理格局建设的开放性

我国当前社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。安全作为人民美好生活的一部分，作为城市软环境的硬指标，已成为黄浦分局在探索市域治理过程中建立的首要标准，为此黄浦分局以全量提升群众安全感为目标，全面构建“三张网”“四道圈层”，致力打造与上海中心城区定位匹配的安全环境，充分阐释了人民公安为人民的理念。

事实表明，市域社会治理现代化是一项系统工程，无论体制内主体，还是体制外主体，它们各自拥有不同的资源享赋与资源整合能力，有必要完善合作治理机制，推动不同行动主体在市域社会治理过程中资源共享、信息联动、渠道互通，提升整体性治理合力。

（三）强化“智治支撑”，发挥数据赋能技术优势，增强治理格局建设的针对性

大数据、云计算、信息化等科技发展深刻改变了人们的生产生活方式，新时代市域社会治理要跟上科技发展的脚步，运用科技手段提升国家治理体系和治理能力现代化，确保“科技+人力”实现深度融合。

黄浦分局在前期工作中，形成的科技含量高、系统应用强、警力较充沛三大优势，为新型现代警务机建设提供了智力支撑。

（四）通过“法治轨道”，发挥公安民警执法守法优势，强化治理格局建设的规范性

法治作为国家治理体系和治理能力的重要依托，是实现平安建设最有效的途径和最有力的保障。作为上海中心城区公安机关，必须站在法治高度，进行治安防控体系建设，依托“数字系统+实体场所”的案管中心建设模式，积极建设黄浦区“一站式”执法办案管理中心，全面整合现有资源，强化警情全渠道汇聚、案件全方位监管、执法全过程留痕，实现规范办案、减负增效有机统一。

总之，我国改革全面深化与社会全面转型所诱发的一系列社会矛盾和问题，使市域社会治理面临着制度、服务和秩序等方面的挑战和风险。但从治理的角度看，这些矛盾和问题为市域社会治理现代化提供了生长空间和发展契机，这就要求我们在实践层面继续深入而广泛地探索推进市域社会治理现代化的实践途径，高质量推动市域社会治理现代化建设。