论实质性解决行政争议的规范主义进路*

闫尔宝

一段时期以来，围绕着如何理解和实践实质性解决行政争议这一行政审判理念问题，学术界和实务界展开了较为深入的讨论，实务界在实现路径方面还进行了积极探索。观察实务界的做法以及学术界对实务经验的提炼可以认为，无论对实质性解决行政争议这一命题的理论概括，还是司法实务界的具体操作，都存在偏离法治轨道的疑问，值得认真反思。本文通过对实务界实践经验的类型化分析，在观念上归纳出对实质性解决行政争议的两种理解进路和操作方式——结果主义与规范主义，并在比较两种进路差异的基础上，检讨结果主义进路存在的问题，申明采用规范主义进路的正当性，并从“更像司法+更能司法”观念出发，提出对如何在既有法律制度框架下践行实质性解决行政争议的新思考和新建议。

一、实质性解决行政争议的实践操作与理论归类

当前，实质性解决行政争议的司法实践已经有了一定程度的经验积累，理论界对这一命题也展开了较为深入的研究，但总体而言，对如何理解和践行这一新的审判理念，各方均未形成统一认识。为更好地推进对该问题的研究，有必要先从实务经验的检讨出发。

（一）实质性解决行政争议的实践操作

1.第一组案例

案例一：虞某某诉上海市公安局杨浦分局交通警察支队交通处罚决定、上海市公安局杨浦分局行政复议决定案。本案中，第一被告以原告违反交通信号标志通行规定为由作出处罚决定。案件审理期间，经过法院依法释明和普及法律知识，促使原告真心接受处罚结果，并撤回起诉。①2019 年上海法院行政争议实质解决十大案例之九，载法治政府网http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1075/11862.htm，2022 年4 月15日访问。

案例二：某商贸有限公司诉上海市嘉定区市场监督管理局行政处罚决定案。本案中，被告以原告虚假标注标签且未履行涉案食品进货查验义务为由作出处罚决定。案件审理期间，法院在认定被告行政处罚裁量权行使不当的前提下，主持双方调解，达成被告调整罚款数额、原告撤诉的调解协议，成功解决涉案纠纷。②2020 年上海法院行政争议实质解决案例之五，载网易网https://www.163.com/dy/article/GFERJ4830524TEUR.html，2022 年4 月15 日访问。

案例三：陶某某等诉上海市自然资源和确权登记局房屋登记案。本案中，原告针对被告将其房屋类型由“公寓”更正为“办公楼”由此导致房屋价值缩水的行为提起诉讼。案件审理期间，法院采用协调方式，通过指出被告更正登记行为不合法与不合理的问题，促成被告撤销更正登记，原告撤诉，由此解决了涉案争议。③2019 年上海法院行政争议实质解决十大案例之八，载法治政府网http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1075/11862.htm，2022 年4 月15日访问。

本组案例的共性在于法院对于行政争议的实质性化解遵循了既定的法律制度，实现了实质性解决行政争议与依法审判的统一。案例一中，法院本可依法判决（可能引发后续诉讼导致程序资源浪费），但其选择了辨法析理的方式，最终说服原告撤回起诉，实现“案结事了”。案例二中，法院针对符合行政诉讼法规定的调解适用情形，选择调解方式，促成双方达成调解协议，终结本案争议。案例三中，法院按照《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）中协调和解的规定，对不适用行政诉讼法规定的调解方式处理的案件，④修改前《行政诉讼法》第51 条（新法第62 条）规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。据此，《撤诉规定》第1 条规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。上述规定引入了和解撤诉制度，意味着法院针对行政行为引发的诉讼，均可适用协调和解方式解决。《行政诉讼法》第60 条第1 款规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。该条限定了调解适用的案件范围。依照上述规定，法院对本案登记行为引发的争议不能适用调解，但可适用协调和解。这也是本文选择该案作为分析对象的理由。通过协调双方立场，促使行政机关自行更正行政行为，解决了涉案争议。上述案件中，法院实质性解决行政争议的做法，完全在现行法律制度框架范围内实施，可作推广。

2.第二组案例

案例四：葛某某诉安徽省人民政府行政复议案。本案中，原告针对被告驳回其对征地批复复议申请的行为提起撤销诉讼，一审法院审理认定被诉行政行为合法，判决驳回诉讼请求。二审期间，法院通过调查了解到原告针对征地过程中的诸多行为分别提起十余起诉讼的事实，于是确定原告提起多起诉讼的真实目的是解决补偿安置问题，遂直接就补偿安置问题进行调解，最终促成原告与相关征收实施单位达成补偿安置协议，原告撤回本案上诉和其他关联诉讼。⑤安徽高院发布实质性解决行政争议十大典型案例之一，载百度网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636588148323335529&wfr=s pider&for=pc，2022 年4 月15 日访问。

案例五：林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案。本案中，被告以残疾人原告取得廉租房后连续6 个月未实际居住等情形为由作出收回房屋的决定，并给原告办理了廉租房租金补贴。原告虽再次取得廉租房实物配租资格，但以不适合居住为由放弃摇号选房，继而针对被告取消其实物配租资格的行为提起诉讼，请求判决确认被诉行为违法，并赔偿其租金损失。一、二审法院就被诉行政行为分别作出实体判决。再审期间，法院促成双方当事人达成调解协议结案，原告获得按新政策调配的公租房，同时获得7 万元救助金。⑥最高人民法院行政审判十大典型案例之一，载最高人民法院https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-47862.html，2022 年4 月15 日访问。

本组案例的共性在于终审法院并未直接针对被诉行政行为展开司法审查，而是根据行政争议发生的原因，自行认定相对人起诉的真实目的，并就如何实现该目的展开案件调处工作，通过满足原告起诉目的的方式，促成涉案争议乃至关联争议获得解决，且社会效果良好。不过，从规范角度来看，上述实质性解决行政争议的方式也存在一些问题，比如，下级法院按照“一行为一诉”原则对涉案行为展开合法性审查，符合现行法律规定和案件审理逻辑，不存在违法审判问题。终审法院对上述实体处理未置可否，而是偏离本案审理对象，以自己确定的原告起诉目的替代其法律诉求，通过协调、调解方式解决非本案诉讼标的的“行政争议”。上述做法虽消除了后续争议发生，但未必能消除下级法院疑虑：形式上不符合法律规定和既有案件审理方法，但从原告真实起诉目的覆盖本案形式诉求来看，似又具有合理性。实际上，如果考虑对既定法律秩序的尊重，法院完全可以转换做法，也可以达到依法化解行政争议的目的。比如，在案例四中，法院在认定原告真实起诉目的的情况下，可以通过释明，告知原告撤回本案诉讼及相关诉讼，直接针对补偿安置问题起诉，从而实现其利益诉求。在案例五中，法院可以通过释明，告知原告提起本案直接要求住房保障部门解决房屋分配不合理问题，而非提起不具有实质意义的“确认+赔偿诉讼”。

3.第三组案例

案例六：董某某不服五河县人力资源和社会保障局工伤认定案。本案中，原告针对被告不予认定工伤的决定提起撤销诉讼。终审法院在认识到被诉行政行为合法的前提下，考虑到原告及其家庭因交通事故陷入生活困境的现实，积极组织原告与所在企业沟通协商，促成原告与企业解除劳动合同，企业为原告丈夫提供工作并按照意外保险协议条款解决原告手术费用，最终促成当事人协商解决争议。⑦安徽高院发布实质性解决行政争议十大典型案例之九，载百度网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636588148323335529&wfr=s pider&for=pc，2022 年4 月15 日访问。

案例七：朱某等诉上海市松江区泗泾镇人民政府行政赔偿系列案。本案中，原告等5 人针对被告违法实施的企业关闭和限制搬离措施提起行政赔偿诉讼。审理期间，法院并未就行政赔偿案件作出裁判，而是综合考虑案件审理复杂性、案后原告房屋租赁使用、相关主管部门后续管理等因素，采用“穿梭式”调处法居中协调，帮助当事人双方分析利弊，充分调动被告的主观能动性，由政府牵头引入第三方平台，通过协调原告与平台公司签订整体包租协议，解决原告未来十年的厂房租赁问题，最终化解原被告之间的矛盾。⑧2020 年上海法院行政争议实质解决案例之四，载网易网https://www.163.com/dy/article/GFERJ4830524TEUR.html，2022 年4 月15 日访问。

本组案例的共性在于法院采取的实质性解决争议做法某种程度上突破了既有的制度框架，且与司法权的行使规律存在一定背离。案例六中，法院并未就涉案行为直接判决，而是通过组织原告与第三人进行协调，以解决原告生活困难的方式促成争议解决。该种操作实践存在以下问题：违背法律和司法解释关于调解与协调和解适用情形的规定（工伤认定争议不适用调解，且因该行为合法也不适用协调和解）；违背不告不理原则，超出本案审理范围解决案外问题；违背第三人意志处理第三人的利益（是否解决原告丈夫的工作由企业决定，但在司法程序中，其利益表达难免会受到法院的影响）；法院实际上做了本应由社会救济和保障部门该做的事情。案例七中，法院的做法同样违背了不告不理原则，偏离了案件审理对象，考虑到诸多案外因素，提前介入将来预想纷争的处理，指导（而非单纯协调）被告调动其行政资源，有超越司法权界限嫌疑（更接近于行政权）。总体而言，本组案例中法院的做法存在过度行使司法权的问题。

（二）实质性解决行政争议实践做法的理论归类

上述三组案例颇具代表性地反映了当前法院践行实质性解决行政争议审判理念的实际状况。事实上，上述做法只是为不同地区、不同级别的法院所采用，对于同种类型的行政案件，我们无法确切判断不同法院具体选择哪种操作实践（是选择依法裁判还是选择前述案例中的调解与协调和解），也无法确知不同法院在其选择背后所秉持的对既有法律秩序的态度。

实际上，针对第一组案例的情况，采用第一组案例中做法的法院在日常生活中可以认为会是常态，因为其既符合既定法律秩序，又能切实做到实质性解决行政争议（由此可将此类选择法院称为A 类法院）。但是，针对第二组、第三组案例中的情况，采用第一组案例做法的法院，就未必认同和采用上述两组案例中法院的做法。也就是说，针对第二、三组案例的情况，在认同第一组案例做法的法院之中，即可能出现不同的选择。如果将认同和采用第二组案例做法的法院称为B 类法院，将认同和采用第三组案例做法的法院称为C 类法院的话，可以将实践中的情况模式化为以下几种类型：

表格1

从理论上讲，根据模式化的思路，考虑到选择不同实践做法的法院背后的价值选择，可以概括出对实质性解决行政争议的两种不同进路：以尊重既定法秩序为导向的规范主义进路与以追求争议事实上终结这一结果为导向的结果主义进路。前者的特点在于，以行政争议的依法解决为目标，法院在处理涉案争议时，严格遵守现有诉讼法律和司法解释，尊重司法权行使规律和既有的审判经验做法，能动地运用法律和司法解释赋予的解纷手段，实现法律框架之下的争议实质性解决。后者的特点在于，以行政争议事实上化解、维护社会稳定、构建社会和谐为目标，法院在处理涉案争议时，出于安抚原告情绪、帮助原告脱困、防止将来争议、实现共同治理等方面的综合考虑，在既有法律框架下尽力谋求争议的实质性解决，在既有法律框架不足以实现“案结事了”目的时，以能动司法的名义，综合调动各种案内、案外资源，采用上下级法院联动、⑨《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》第5 条第1 款规定，在行政争议实质性解决过程中，存在面上政策、适法统一、管辖层级等问题，需要上级法院参与或牵头协调化解的，可以报请中院、高院，由三级法院合力联动解决。与被诉行政机关乃至相关机关协动、协调处分第三方权益等方式，通过满足原告本案法律诉求与其他利益诉求的方式，促成本案争议以及关联争议在同一诉讼程序中得到解决。

按照上述观念，可以将前述三组案例中的法院做法做以下理论上的归纳：

表格2

结合表1 和表2，可以看出，现实生活中实质性解决行政争议的实际情况相当复杂。比如，A 类法院在不采用B 类法院、C 类法院做法的情况下，其对实质性解决行政争议持有的是纯粹规范主义进路的理解；如果采用B 类法院的做法，则其对实质性解决争议的理解介于规范主义进路和结果主义进路之间，但有滑入结果主义进路的可能。如果采用C 类法院的做法，则其对实质性解决争议的理解就是结果主义的进路。据此，对于采用A 类法院做法的某一具体法院，需要根据其对前述第二组、第三组案例的处理方式，来具体判定其对实质性解决行政争议究竟持有何种理解态度。无论如何，本文建构起来的两种不同的理解进路是客观存在的，这也是本文后续讨论的前提。

二、实质性解决行政争议两种进路的比较分析

（一）从两种理解进路对当前学界观点的观察

根据前述归纳的两种理解进路，可以将当前学界对实质性解决行政争议的理解归纳为三种情况：

第一种情况：彻底的结果主义。具体表现为：1.区分当事人的法律诉求与实际利益诉求，为法院处理案外诉求、采用案外协调方式提供基础。2.穿透式审查。主张法院审理行政案件要穿透行政争议充分涵摄当事人的“法律诉求和实际利益诉求”，注重对当事人维权动因的关切回应。由此为偏离审理对象、解决原告民生困境等做法提供理论支撑。3.强调争议解决要体现为民服务价值追求和实现社会维稳、参与社会治理的政治功能，由此为案外协调、调动行政资源、预防性解决未来行政纠纷提供理论根据。⑩参见徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，载《法学》2021 年第6 期。此外，章志远在《行政争议实质性解决的法理解读》一文中，借助对相关省市发布的实质性解决行政争议典型案例的分析，将行政争议实质性解读的特征概括为司法审查广度上的整体性、司法审查深度上的一揽式和司法审查厚度上的可接受性。根据其对法院既有典型做法的赞同和行政争议实质性解决特征的分析，可以将其观点归入本种情况。参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020 年第6 期。

第二种情况：总体偏向规范主义的理解进路。具体表现为：1.主张行政争议的实质性解决针对的是行政实体法律关系。该主张具有以下意味：第一，法院只解决法律争议，不解决非法律争议；第二，法院只解决本案法律争议，排除与本案无关的实际利益诉求，甚至假想的诉求（前述第三组案例）；第三，法院只解决当事人之间的法律争议，不介入当事人与第三人、案外人之间与本案无关的争议。2.强调行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理。该主张意味着：第一，法院遵循既有诉讼程序规则解决法律争议，不违背现有法秩序开展审理活动；第二，法院只在法律意义上终结法律争议，不排除当事人基于自己的认识启动后续程序的可能。⑪参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019 年第5 期。虽然作者也指出在个案中因复杂社会因素导致不能通过合法性审查解决问题时，有必要运用调解方式对原告实施实质救济，似乎接近于结果主义进路的操作方式，但从其整体观点而言，仍可以看出对既有诉讼法律秩序的尊重，所提出的实质性解决行政争议的建议仍限定在司法权范围之内，比如对疑难案件考虑借助基本法律原则实现个案正义。另外需要说明的是，作者提出的实质性解决行政争议的判断标准中有关“未再启动新的法律程序”的观点与本文概括稍微有别。采用此种检验标准的话，难免会落入第一种情况。此外，贾亚强提出的在遵循行政诉讼司法规律的前提下寻求行政争议实质性化解途径的观点，总体也可以归入本种情况。参见贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012 年第4 期。

第三种情况：摇摆于结果主义和规范主义两种进路之间。具体表现为：一方面针对实质性解决行政争议提出了带有结果主义进路特征的解读意见，认为行政纠纷的“法律解决”不同于“实质解决”，要求法院和法官在纠纷处理中强化能动司法理念，通过案外工作以及协调等多种手段，关注和解决法律范围内无法解决的原告合理诉求；⑫参见江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2011 年第6 期。另一方面又提出了行政诉讼制度框架下如何实践实质性解决行政争议做法的建议，主张法院要依法受理案件、规范审理案件、合理适用裁判方式等，另外还强调，行政争议实质性解决不能出现司法权之手伸得过长、案外协调工作做得过头等问题，上述观点明显带有规范主义进路的特征。⑬参见江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012 年第19 期。

虽然对学界的解读可以做上述归类，但考虑到当前人民法院肩负的政治职责、最高法院对自身的职能定位，提出实质性解决行政争议主要观点的相关人员背景，以及省级人民法院公布的实质性解决行政争议典型案例（尤其是对前述第二组、第三组案例）的导向，等等因素，总体上可以认为，目前对实质性解决行政争议的各种解读中，结果主义进路占据着主导地位。

（二）结果主义进路与规范主义进路的分歧

1.理念方面

第一，对如何落实人民法院政治职责的理解。新时代人民法院承担着构建和谐社会、维护社会稳定的政治职责。在如何理解实质性解决行政争议与落实上述职责的关系上，前述两种进路存在分歧。结果主义进路将法院的政治职责落实与依法审理案件对立起来，认为行政争议存在即意味着官民关系出现问题，社会存在安全隐患，进而主张法院在处理个案争议时，要坚持稳定压倒一切、和谐压倒一切的理念，需要采取各种可能手段（无论是否超出法秩序范围）消除行政争议。当通过现有诉讼程序制度不足以消除相对人不满，或者无法满足相对人利益诉求（含案外要求）的情况下，法院可以脱离既有法律制度限制，采取有力措施追求事实上的“案结事了”。与之相对，规范主义进路则将落实法院的政治职责与依法审理案件统一起来，认为上述职责的落实是对法院审判工作的整体要求，并不意味着在处理个案过程中可以采用突破现行法律制度的做法，法院应当在依法审理行政案件的过程中去理解和落实所肩负的政治职责，在既有法律制度框架下，通过高效公正的审理活动来完成应当由自己完成的政治职责。

第二，对司法为民的理解。新世纪以来，最高人民法院一直在倡导司法为民理念，要求法院在审理案件过程中，要解民忧、纾民困。不过，从当前实质性解决行政争议的典型案例可以看出，结果主义进路与规范主义进路之间对如何理解和践行司法为民存在认识分歧，进而影响到操作方式选择。从结果主义进路的操作实践来看，其对司法为民持有的是一种过于现实的理解，可以将其概括为“司法兜底”或“司法托底”，认为只要相对人对行政机关提起了行政诉讼，法院就需要兜底解决其所有诉求（包括法律诉求、实际利益诉求乃至将来可能出现的诉求），无论是与本案审理无关的生活困难问题，还是相对人将来的工作生活保障问题，只要有助于安抚原告情绪，消除不稳定因素，法院都要通过案内、案外各种途径，积极协调帮助解决。规范主义进路则主张司法为民的要求需要体现在公正高效审理行政案件过程中，人民法院遵循司法权运作规律，全面审查案件事实，尽可能将相对人对司法的正当期待转化为符合程序内的合法诉求，借助现有诉讼制度资源，采用规范的司法操作方式，通过充分保障相对人的实体合法权益来践行司法为民的理念。对于与本案无关、无法纳入本案诉求的合理诉求，法院至多通过必要的释明，指导其另外寻求救济途径。

第三，对实质法治和司法能动的理解。在实质解决行政争议的实践操作中，无论采用结果主义进路还是规范主义进路，法院都强调遵循实质法治理念和司法能动要求，创造性开展解纷工作。不过，在对实质法治和司法能动的理解乃至具体实践方面，两种进路存在一定差别。结果主义进路追求在事实上彻底恢复“官民之间”的和谐关系，主张在行政争议不能在法律范围内得到解决、原告诉求具有合理性的时候，也可通过案外工作，综合运用引导、宣传、释明、协调等多种手段，关注和解决行政案件合理性问题。⑭同前注⑫。此处的司法能动事实上已超出了司法权行使界限。规范主义进路强调在法律制度框架内发挥法官的主观能动性来处理行政争议。比如，在相对人诉讼类型选择不足以彻底实现其实质利益保护时，可指导其将合理诉求转化为规范贴切的法律诉求由此转换诉讼类型；在案件审理过程中，通过法院积极行使释明权、调查取证权，帮助提升相对人举证能力，充足案件实体裁判条件，促成履责和给付案件在一个诉讼程序中解决；在相对人合理诉求超出本案处理范围内时，引导其申请行政主管部门解决（而非纳入本案审理范围），等等。

第四，对司法机关与行政机关关系的理解。为做到行政争议的事实上化解，结果主义进路更倾向于加强与行政机关的协调互动，处理个案时注重引导乃至调动行政机关的力量，借助行政机关的资源优势，通过满足相对人案外利益的方式，谋求彻底解决本案行政争议（前述案例七）。在此过程中，人民法院会以合作治理为名而忽略司法机关与行政机关的职责划分，主动出击，积极展开协调活动，在解决行政争议过程中占据着主导地位。在规范主义进路之下，法院会注意司法权与行政权的职责界分，尊重行政机关对行政事务的首要处置责任，即使采用协调和解及调解手段，也是在尊重行政机关意志的前提下做适当的说服工作，以争取行政机关的理解、支持和配合，达到解决涉案争议的目的。法院不会积极主动地“调动”行政机关的资源，采用接近于行政权性质的措施满足相对人的利益诉求。在处理与行政机关的关系中，人民法院保持着必要的适度和克制。

2.制度操作方面

第一，在原告起诉目的确定上，结果主义进路强调相对人提出的法律诉求与实际利益诉求的区别。法律诉求是相对人在诉状中提出的具体诉讼请求，实际利益诉求则是相对人诉讼请求背后的“实质诉求”。法院在审理案件过程中，不应受到相对人“法律诉求”的限制，要综合本案与相关案件的情况，主动发现和确定当事人起诉的真实目的，从实质性解决行政争议出发，主动关注相对人起诉背后的利益诉求（无论是否与本案有关联），进而有针对地加以回应解决，以争取本案乃至关联案件的解决。规范主义进路只认可当事人提出的“法律诉求”，而不承认实际利益诉求。在规范主义进路之下，法律诉求和实际利益诉求可以是一体的关系，比如相对人在起诉时表达的诉讼请求不足以实现其实体权益保护时，法院通过释明引导其提出符合权益救济需要的“法律诉求”（涵盖背后的利益诉求），进而通过案件审理进行实质性回应。如果当事人的实际利益诉求确实与本案没有直接关联，则不会将其纳入审理范围。

第二，在对待具体诉讼程序制度方面，结果主义进路出于事实上解决争议的考虑，可能突破既有诉讼程序制度的限制，比如：扩大案件事实调查范围，审理本案时关注关联案件的相关事实；偏离本案审理对象，不对原告诉求作出回应；突破调解与协调和解适用范围；主动决定选择行政诉讼附带民事诉讼程序；突破法院审级制度，为处理行政争议寻求上级法院帮助；等等。与之相对，规范主义进路则严格遵守既有诉讼程序制度，比如：围绕涉案争议确定案件事实调查范围；根据原告起诉内容，限定案件审理对象；按照法律和司法解释规范适用调解与协调和解手段；释明引导相对人选择行政诉讼附带民事诉讼；遵守法院审级制度；等等。

第三，在案件处理方式上，为避免适用判决方式产生后续争议，结果主义进路更多运用调解、协调和解手段——在具体操作过程中，上述手段适用还可能超出法定范围。此外，基于调解、协调和解方式的息诉效果，个案中的司法建议也就会很少使用。规范主义进路虽同样注重调解及协调和解在彻底解决行政争议中的作用，但不会忽视法定判决方式的适用，且基于判决方式更能够辨明是非、明确权利义务关系，能够为后续案件的审理明晰界限的目的，⑮同前注⑫。判决方式还是重要的选项。具体运用方面，出于彻底解决行政争议考虑，规范主义进路强调在尊重行政机关首次判断权的同时，尽量作出能够直接形成或变更涉案行政法律关系内容的判决，如变更判决、含有明确履行内容的给付判决等；在因法律规定限制不能直接作出上述判决时，还可考虑通过司法建议或阐述裁判理由的方式，引导被诉行政机关后续行政行为的实施。

（三）本文的立场

基于上述两种实质性解决行政争议理解进路的比较分析，本文以为，我国目前应采用规范主义的理解进路和操作方式。基本理由如下：

第一，建设法治国家的要求。社会主义法治国家是我国宪法明确规定的国家建设目标，要求包含司法权在内的所有国家权力运作都要符合法治的基本要求，都不能突破法律的底线。在践行实质性解决行政争议审判理念过程中，人民法院更要从落实建设法治国家的宪法要求出发，遵守法治底线，在案件受理、审理和作出裁判时，严格遵守现行法律和司法解释框定的职责界限、手段要求和程序规则，不能以建设和谐社会、维护社会稳定、践行司法为民为由，片面强调事实上的“案结事了”，擅自越出法律制度界限，采用不符合法律规定要求、违背司法权行使规律的行动。

第二，尊重司法权行使规律的要求。与行政权主动调整社会关系不同，司法权是处理法律争议的权力，遵循发现事实、适用法律、裁决纠纷的固有运行规律。作为司法权组成部分的行政审判权运行，同样需要遵循司法权力运行的基本规律。诸如不告不理、因诉择判等基本原则，诸如受案范围、原告资格、诉讼标的、审理对象、审理范围、裁判方式适用等基本程序制度，都需要在案件审理过程中加以遵守。据此，对当事人未提出的法律诉求，不宜主动进行处理；根据当事人提出的诉求，正确确定案件审理对象和审理范围，不宜任意曲解和偏离，不宜越过司法程序处理应当由行政机关处理的问题。

第三，坚持既有审判经验的要求。自1990 年《行政诉讼法》实施以来，在既有诉讼制度框架之下，人民法院已经形成了一整套审理行政案件的思路和做法，诸如“一行为一诉”原则，诉讼标的判断，对被诉行政行为进行合法性审查的内容和技巧等，都得到了行政审判法官的认可和遵循。虽然有些方法和经验做法未必能够满足实质性解决行政争议的要求，但是符合既有诉讼程序规定，不能因倡导实质性解决行政争议而随意加以贬低乃至丢弃。如前述案例五中的一、二审法院对被诉行政行为的审查既不违背法律规定，也符合行政案件既有审理思路和审理方式，不能被认为是处置不妥。再审法院采用调解方式终结案件争议的做法虽然社会效果良好，但是可能因偏离案件审理对象、脱离开既有的行政行为合法性审查模式，未必能够为相关法官所接受。至于前述案例六和案例七中法院的做法，更可能因为超出既有行政案件审理思路和审理方式，甚至引发法官对既有案件审理方法的怀疑，未必能够起到示范效果。

第四，正确理解实质性解决行政争议法律定位的要求。实质性解决行政争议虽然为时下整体环境所倡导，但其具体实践依然要纳入现行法律秩序。就此而言，倡导人民法院实质性解决行政争议并不意味着在行政诉讼法所规定的“解决行政争议”规范之外，又对人民法院处理行政案件提出了一项额外的要求，进而为法院突破既有诉讼程序采取法外的手段和处理方式提供理据支持。本文认为，《行政诉讼法》第1条所规定的“解决行政争议”完全能够涵盖“实质性”解决行政争议的内容，两者是一体关系。因此，在司法实践中，不能过分强调解决行政争议的“实质性”而轻易越出司法界限。

第五，采用结果主义进路不具有可持续性。实质性解决行政争议的结果主义操作方式存在一系列问题，除在基本理念上因片面理解落实法院的政治职责、司法为民等而可能偏离法治要求之外，在具体操作方面，极端的结果主义进路做法同样不符合司法权基本运作规律，影响法院的司法形象，不但不能提高人民法院在国家政权机关中的地位，反而可能进一步弱化其地位。在具体实施效果上，其过于注重个案的具体处理，忽视了司法裁判结果的引领作用；客观上会增加法官审理案件的负担，未必能够为所有法官效仿；其可能进一步助长相对人对人民法院的依赖心理，并导致因法院不能满足其案外诉求而将矛盾引向法院，由此反向助推上诉率、申诉率的上升。总体而言，从长远来看，结果主义进路的操作实不可取。

三、实质性解决行政争议规范主义进路的展开

（一）行政诉讼性质的再认识：主观抑或客观

实质性解决行政争议的实现首先要求对原告诉求做出有效回应，由此必然涉及一个基础性问题，即如何认识我国行政诉讼法建立的行政诉讼制度的属性。理论上认为，如果一国行政诉讼具有客观诉讼性质，则当事人提起诉讼只是起到引发司法机关监督行政权依法行使、实现维护客观法律秩序的作用，诉讼程序开启后，法院的审理活动不再受原告诉讼请求限制，只就被诉行政行为是否合法进行审理和作出裁判。有一种有力的观点认为，我国行政诉讼法确立的行政诉讼（尤其是撤销诉讼）更多体现出客观诉讼的特质，强调对被诉行政行为的司法审查，而较少关注行政相对人的诉讼请求，由此导致忽略了对原告实质诉求的回应，最终不能实现行政争议的实质性解决。⑯同前注⑪，贾亚强文。也有观点认为，我国行政诉讼在启动方式上适用主观诉讼观念而在审理和裁判方式上则遵循客观诉讼理念，由此导致法院在案件审理过程中忽视了对原告诉求的有效回应，阻碍了行政争议的实质性解决。⑰同前注⑪，王万华文。上述两种观点都将行政争议不能实质性解决的原因指向了我国行政诉讼制度性质。为此，要实现司法对原告诉求的回应，彻底解决行政争议，首先需要澄清一个问题，我国的行政诉讼性质究竟是主观诉讼还是客观诉讼。

对此问题，本文的观点是，无论是否强调行政争议实质性解决与行政诉讼制度性质的关系，我国既有的行政诉讼制度整体上应归属于主观诉讼，而非一般所理解的客观诉讼。⑱也存在客观诉讼的情况，但仅仅限于《行政诉讼法》第25 条规定的检察行政公益诉讼。其理由如下：

1.行政诉讼制度设计的初衷是保护相对人的合法权益。依照《行政诉讼法》第2 条规定，相对人是在认为行政行为侵犯其合法权益的前提下才提起行政诉讼的，由此可以推知，对相对人主观公法权利的保护是行政诉讼必须完成的任务。脱离开对相对人合法权益的保护和对相对人维权诉求的实质性回应，行政诉讼制度设计的意义将彻底丧失。

2.行政诉讼程序的启动由相对人发起，且严格限定为其主观公法权利受侵害的主张。我国《行政诉讼法》第25 条明确规定了行政行为的相对人及利害关系人的原告资格，其实质是强调原告必须是在具体行政管理关系中与行政机关存在法律联系的当事人，尤其是近年来我国司法实践在确定原告资格问题上对保护规范理论的引入，更明确地将行政诉讼保护的对象指向了在行政法律关系中主观公法权利受到侵害的当事人。⑲代表性文献如，赵宏：《原告资格从“不利影响”到“主观公权利”的转向与影响——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案评析》，载《交大法学》2019 年第2 期。耿宝建：《主观公权利与原告主体资格——保护规范理论的中国式表述与运用》，载《行政法学研究》2020 年第2 期。

3.合法性审查原则不能作为我国行政诉讼性质为客观诉讼的理由。认为我国行政诉讼属于客观诉讼的关键理由是，人民法院审理行政案件过程中对被诉行政行为实施全面的合法性审查，并不受原告起诉理由的限制。实际上，这是受到法国越权诉讼经验的影响。在法国越权诉讼属于客观诉讼，在该种诉讼中，起诉人的资格不受严格限制，法官的审查范围涉及行政行为的所有合法要件等。⑳参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988 年版，第678 页以下。法国的经验并不能成为判断我国行政诉讼制度性质的依据，因为我国的原告起诉资格是有严格限制的。相比而言，基于对原告资格严格限制的现实，我国行政诉讼的性质更接近于德国。德国的行政诉讼整体上属于主观诉讼，注重对起诉人主观公权利的保护。这不但体现在原告资格判断的保护规范理论适用，而且体现在诉讼标的和审查范围上。就诉讼标的而言，德国将诉讼标的限定为原告提出的公法权利主张，主要涉及两个要素：一为行政行为违法，二为行政行为侵犯了原告的合法权益。在案件审理范围上，法院仍然是就被诉行政行为是否具备所有合法要件展开全面审查，而非单纯考虑原告的诉讼理由。21在德国，被诉行政行为违法即是原告的起诉理由，而行政行为违法具体体现为哪些方面则是法院审理的内容。据此可知，德国行政诉讼（撤销诉讼）中的合法性审查就是全面合法性审查。参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003 年版，第409 页以下。基于上述分析可知，我国学者所主张的由于法院可以不受原告起诉理由限制而将行政诉讼（尤其是撤销诉讼）乃至相关审理程序认定为客观诉讼性质并不准确。这是必须澄清的一种认识。

4.诉判不一致并不能支持我国行政诉讼具有客观诉讼属性。很多人认为，我国行政诉讼法规定的变更判决、情况判决没有体现主观诉讼的“诉判一致”原则，就此主张我国行政诉讼属于客观诉讼。实际上，此种观点也站不住脚。首先，撤销诉讼之下的变更判决与部分撤销判决具有功能上的近似性——都适用于行政处罚行为，可以认为是撤销判决的另一种形式；一般给付诉讼之下的变更判决是法院行使完全管辖权的一种体现——争议本身属于司法权的固有审理范围，谈不上对行政权的侵越。其次，就情况判决而言，一方面，作为其经验来源国的日本情况判决制度的设计，并未影响该国抗告诉讼属于主观诉讼的属性；另一方面，公法诉讼中的情况判决具有其存在的必要性。此点需要从行政诉讼平衡公共利益和个人利益的特殊性来理解，毕竟行政诉讼的裁判会涉及对公共利益的考量，而且，我国行政诉讼法有关情况判决同时对原告损失进行赔偿的规定内容，同样顾及到了原告主观公权利的保护。

综上可以认为，要实现从规范主义进路完成实质性解决行政争议的任务，首先必须对我国行政诉讼整体属于主观诉讼有个清醒的认识。

（二）重视行政诉讼类型的作用并厘清其相互关系

当前行政争议的多样性客观上要求实现不同种类争议适用不同的救济程序规则，因此，行政诉讼类型观念的确立与制度的建构势在必行。就本文讨论的主题而言，区分不同诉讼类型进而厘清其相互关系，以便正确地选择相应救济途径，对于行政争议实质性解决具有更为迫切的意义。

1.撤销诉讼的对象与审理范围

就撤销诉讼类型与实质性解决行政争议的关系而言，需要明确以下问题：第一，限定撤销诉讼的对象。目前，撤销诉讼对象有被扩大解释的倾向。传统意义的撤销诉讼针对的是秩序行政下行政机关直接处分当事人权益的行为。其典型特征是：单方、权力、法律行为。当事人提起撤销诉讼是对上述权力行使行为的效力不服，请求法院审查其合法性，并否定违法行为对自己的约束力。但在我国实践中，存在对该对象扩大理解的问题。如在给付行政之下，针对相对人提出的补偿、赔偿申请作出的拒绝决定，对相对人申请信息公开的拒绝决定等，也都被归入撤销诉讼对象范围，主张当事人通过提起撤销诉讼先行否定该行政行为的效力，再请求法院判决行政机关履行相应的义务或职责。虽然在我国相关司法解释中，也认可撤销诉讼和给付诉讼的同时提起，部分解决了当事人权益的实质性救济问题，22如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第9 条规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。据此，拒绝公开行为引发的诉讼被规定为“撤销诉讼+一般给付诉讼”。但是，对于不熟悉现有规定的相对人（或者虽然有律师辅助，但律师出于多立案、多收取诉讼费用的考虑），完全可能仅针对拒绝行为本身先行提起撤销诉讼，然后再提起一般给付诉讼。在这种情况下，就难免会出现所谓的程序空转。第二，撤销诉讼案件的审理范围。在当前的司法实践中，确实可能存在部分法官遵循不告不理原则，或者出于审理效率的考虑，仅就原告的起诉理由，或者仅就被诉行政行为的某个违法要件展开合法性审查，而没有审查被诉行政行为的全部合法要件，导致案件审理完之后，又出现新的行政诉讼案件，由此造成相对人权益不能得到彻底救济的问题。为此，从实质性解决行政争议要求出发，就撤销诉讼而言，有必要进一步明确限定其起诉对象，同时要求法官对被诉行政行为展开全面合法性审查。

2.履责诉讼（义务之诉）与一般给付诉讼的审理对象

在实质性解决行政争议的讨论中，涉及履责诉讼与一般给付诉讼的内容主要体现在判决内容的选择问题，即是否直接作出含有明确内容的判决，对此理论界早有共识，本文不再赘述。此处需要强调的是，从实质性解决行政争议出发，需要更新对上述两种诉讼审理方式的认识。

从广义讲，上述两种诉讼类型可归属于公法上的给付诉讼，审理的对象不应限于被告的拒绝行为或者拟制的拒绝行为（撤销诉讼的逻辑），法院应当直接针对原告是否具有公法上的请求权，即是否具备法定的申请条件展开全面审理，继而对案涉法律关系直接作出裁判。在此，有必要考虑引入法国的完全管辖权诉讼观念。即法官将原告与被告之间的公法给付关系作为审理对象，直接就原告的请求权是否具备法定条件（履责诉讼）或者法定理由（一般给付诉讼）展开审理，必要时可以根据原告请求或者依职权调查相关事实，力争促成个案裁判条件的成熟，以实质性解决行政争议。23如在“杨某某诉舒城县社会保险事业管理局不履行养老保险法定职责案”中，法院的做法即值得提倡。参见安徽高院发布实质性解决行政争议十大典型案例之八，载百度网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1636588148323335529&wfr=spider&for=pc，2022 年4 月15 日访问。例如，针对行政许可的拒绝或拖延行为引发的诉讼，法院不应将审理的重点放在被告拒绝或不作为是否违法上，而应根据法定颁发许可证的条件衡量原告的申请是否已经满足展开审理活动，否则就会出现被告单纯以原告不具备A 条件拒绝其许可申请，法院只以该拒绝决定合法为由判决驳回原告诉讼请求；原告完成A 条件之后，被告又以B 条件不具备为由再次拒绝，继而引发连环诉讼的问题。

3.明确确认诉讼的辅助性地位

就国外经验而言，确认诉讼与其他诉讼类型相比处于补充地位。即在当事人能够通过其他诉讼类型实现权益救济的情况下，选择提起确认诉讼将不被认可。其理由有多种，比如：确认诉讼仅仅解决法律关系性质确认或权利的归属，并不能否定对权益作出处分的行为效力（撤销诉讼），或者不能彻底实现对权益的保护（比如一般给付诉讼）。而在我国目前的司法实践中，无论是当事人还是法院的法官，都没有正确认识确认诉讼具有的辅助性质，而是机械地受理并审理原告提出的确认诉讼请求，由此导致行政争议处理的缓不济急，乃至循环诉讼或者连环诉讼。24参见周士贵诉荆州市荆州区政府案，（2018）最高法行申7470 号行政裁定书。关于该案的分析，可参见李广宇：《裁判是怎样写成的》，法律出版社2021 年版，第265 页以下。

（三）行政诉讼程序制度的正确适用

从实质性解决行政争议出发，有必要重新认识和准确适用相关诉讼程序规则。比较重要的有：

1.起诉期限。依照现有法律规定需要明确，起诉期限只适用于狭义撤销诉讼和履责诉讼，一般给付诉讼、确认诉讼、公法法律关系中的形成权行使诉讼等并不适用起诉期限制度。实践中出现的行政争议案件有一部分与起诉期限的错误理解和混乱使用直接有关。如针对相对人提起的撤销协议诉讼，很多法官适用起诉期限的规定来判断当事人起诉是否超期，无端导致司法救济大门的关闭，继而引发司法救济程序空转。基于此，有必要重新审视和限定起诉期限适用的案件类型，防止因救济期限问题导致行政争议长期不能进入司法审查程序。

2.狭义诉的利益。狭义诉的利益是指法院针对当事人的诉讼请求，衡量给予司法救济的必要性和实效性。在防止诉讼程序空转、实质性解决行政争议过程中，强化狭义诉的利益审查的重要性尚未被真正挖掘。实际上，司法实践中法院通过确定当事人真实起诉目的，进而展开调处工作的做法，可通过运用狭义诉的利益原理进行处理。如前述案例四中，一审法院可以告知原告提起补偿安置诉讼（给付诉讼）来解决补偿安置问题，以彻底实现权益保护，而非起诉房屋征收过程中的各种阶段性行政行为。在案例五中，一审法院同样可以告知原告提起违法确认诉讼不具有诉的利益，而应先向行政主管部门请求解决廉租房分配的合理性问题。

3.调解、协调和解、裁判方式的适用。从目前司法实践来看，实现实质性解决行政争议目标的司法手段的应用顺序为：协调和解——调解——裁判。也就是说，能够彻底消除后续上诉、申诉的协调和解与调解受到了极度青睐，而可能引发后续争讼的依法裁判则不受欢迎，此种现象可以理解，毕竟“解决争议+当事人息诉”是第一选择。在此需要说明的是：第一，要正确处理协调和解与调解的关系。从目前法律规定看，调解具有法律依据，而协调和解仅具有司法解释依据，因此，从一般意义上讲，调解应当更多地使用。第二，要注意协调和解与调解的适用范围。依照行政诉讼法规定，调解适用于行政赔偿补偿以及行政机关享有法定自由裁量权的案件，基于当前的立法规定以及给付行政的大背景，行政自由裁量权得到广泛认可，故调解具有更为广阔的适用空间。相对而言，更容易出现司法过度能动的协调和解方式，有必要压缩适用范围。第三，协调和解与调解要依法实施。上述手段的运用除符合《行政诉讼法》和《撤诉规定》外，还应注意不能偏离个案法律争议，如行政处罚案件的调解或者协调和解要限于处罚权力是否规范行使，是否有松动的空间，而不能采用案外的协调手段（如授予原告其他利益或好处）换取撤诉。第四，裁判的作用应得到重视。行政诉讼是解决法律争议的活动，裁判具有明确权利义务界限的作用，其不但在个案中消除了当事人的法律纷争，同时也可为社会树立解决法律争议的标准。过多地强调适用协调和解与调解，很可能削弱行政裁判的法律宣示功能。

（四）法官的释明权与调查取证权

强调行政争议的实质性解决，还需要发挥法官的积极作用。首先，就司法释明权而言，为达到实质解决行政争议的目的，有必要在以下环节强调释明权的行使：1.起诉阶段。告知起诉人充分补正起诉状和起诉材料；引导起诉人选择正确的行政诉讼类型（指导确定具体诉讼请求）。2.审理阶段。在履责诉讼和一般给付诉讼中，指导当事人充分举证，提升其举证能力。其次，就调查取证权而言，为达到实质性解决行政争议的目的，有必要重新认识行政诉讼法规定的法院调查取证权。在审理履责诉讼和一般给付诉讼案件时，人民法院调查取证权的行使不能过于消极，应当基于对原告举证能力的判断，对有助于查清案件事实而原告又不能有效收集的证据，主动展开调查，促成个案法律事实的彻底查清，为作出具有针对性的实体判决成就条件。

四、结语

本文基于当前司法实践的分析，从理论角度概括出针对实质性解决行政争议的两种不同理解进路——结果主义进路和规范主义进路，并就两种进路各自秉持的理念及不同的制度操作方式进行了比较，总体上倾向采用规范主义进路来落实实质性解决行政争议的审判理念，进而就如何展开司法活动补充提出了一些思考和建议。需要声明的是，本文所建构规范主义与结果主义的两种进路只具有观念意义，具体到审理个案的法院或者法官，其可能会基于各方面因素的考虑，在处理个案时，有时会采用规范主义进路，有时也可能采用结果主义进路。就此而言，司法实践本身是相当复杂的。尽管如此，秉持法治思维，遵循司法权力行使规律来行使行政审判权，无论如何都是要强调和坚持的。