社区治理和服务“嵌套”创新的生成路径——基于优秀社区工作法的多案例分析

颜德如 张树吉（东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169）

当前，我国地方政府创新展现出两条扩散线路：一是在纵向层级上，创新主体由地方政府扩散到基层政府，并延伸到社区；二是在横向类型上，创新类型聚焦在管理创新、技术创新、合作创新、服务创新与治理创新上，且后三种类型占据主导地位［1］。这是否意味着地方政府创新无偏好地“遍地开花”？经验现象表明，地方政府恰恰谋求在政绩安全区内，凭借基层治理创新实践持续转化出政绩生产［2-3］。其实质是将地方政府的“政治需要”与社区居民的“社会需要”形成了高度契合［4］。基于此，党和政府通过制度安排依托社区进行承接；社区发挥了治理创新和服务创新的支撑作用，将政策执行的行政要求和自主治理的自治过程相融合，形成了“嵌套”创新。那么，社区治理和服务“嵌套”创新①为避免表达冗余以及提出新概念的嫌隙，社区治理和服务“嵌套”创新代替“社区治理创新和社区服务创新相互嵌入”。文章类似的表达，如“社区治理和服务创新”代替“社区治理创新和社区服务创新”，“社区治理和服务”代替“社区治理和社区服务”，“社区治理和服务创新要素”代替“社区治理和服务创新的创新要素”，并非创造新概念，下文亦同。是如何生成的？其路径表现如何？明晰这些问题，有助于拓展基层治理创新的理论认识。

一、社区治理和服务“嵌套”创新：基层治理创新研究的盲点

长期以来，实务界和理论界对社区治理创新或社区服务创新投入了极大的研究热情，而有关二者相互嵌入关系常常被置于基层政府创新研究［5-6］、基层公共服务创新研究［7-8］、基层治理创新研究［9-10］的从属地位，这无疑造成了基层治理创新研究的盲点。究其原因：一是社区作为基层治理的最低一个层级，不具备政府创新的多种条件要求；二是基层治理创新研究多关注某项创新类型，较少关注多项创新类型间的联系；三是为还原政府创新的组织行为，基层治理创新研究多将社区作为一个参照对象。这种被忽视的创新形式模糊了在社区层级上的治理和服务的融合关系。为澄清这种研究盲点，应从既定证据寻找支撑、从政府创新理论进行借鉴、从已有研究洞察现有进展等方面探寻其生成路径。

（一）社区治理和服务“嵌套”创新：相互嵌入的证据印证

尽管学界尚未对社区治理和服务创新的相互嵌入关系形成系统的理论论证，但治理实践却早有涉及。在制度安排方面，2017 年印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中有关“社区服务和社区治理”关系的政策表述表明，将“提高社区服务供给能力”作为“不断提升城乡社区治理水平”的重要内容；在政策试验方面，自2011 年以来，民政部陆续在全国开展的多批社区治理和服务创新试验区，均将社区多项创新议题置于“社区治理和服务创新”中探索。这表明，社区治理和服务“嵌套”创新是在嵌入过程中相互促进的。

在嵌入过程中相互促进实则确立了创新要素①创新要素指的是后文提到的创新动因、创新主体、创新内容和创新方式等。的作用关系。在创新要素定位上，借鉴政府创新要素所包含的创新动因、创新主体、创新内容、创新方式和创新绩效等［11］。社区治理创新的创新要素包括社区治理的动因、社区治理的主体、社区治理的方式和社区治理的内容［12］；社区服务创新的创新要素则包括社区服务的动因、社区服务的主体、社区服务的方式和社区服务的内容②为更好地突出“嵌套”创新的互动，在借鉴政府创新要素的基础上，本文确定创新动因、创新主体、创新内容和创新方式等为社区治理和服务创新的主要要素，暂不讨论创新绩效这一要素。。这就厘清了社区治理和服务“嵌套”创新在相互嵌入过程中的要素类型。在此基础上，“嵌套”创新作为两个事物相互嵌入的实践关系，“嵌入性理论”的相关观点为其提供了理论依据。具体来看，“嵌入性理论”确定了两个事物所属要素之间的作用关系，从而有助于界定社区治理和服务“嵌套”创新。作为“嵌入”概念的早期倡导者，卡尔·波兰尼认为，作为市场和社会的代表性力量，经济体系和社会组织间会形成制度化的双方嵌入关系［13］。在后续发展中，马克·格兰诺维特认为，经济体系与社会体系的嵌入不应止步于弥补普遍道德和制度设计缺失的防弊功能，应关注具体的关系及关系结构所产生的人际互动意义上的信任［14］。还有研究拓展了嵌入对象的范围，指出理性、关系（结构）、人可以是嵌入者，经济、社会、文化、结构可以是被嵌入者［15-16］。可见，“嵌入”覆盖了结构、组织、网络和关系等要素，并关注到要素所引发的各个事物，兼具嵌入者和被嵌入者的双重身份。

（二）社区治理和服务“嵌套”创新：文献溯源与拓展研究的可能

从社区治理和服务创新的相互嵌入关系入手，学界形成两种研究进路：一是通过社区服务创新来创新社区治理，形成了一种服务导向的治理过程。王思斌认为，社会工作机构参与社会治理创新，形成了服务型治理，促进了社会秩序［17］；他还进一步提出，社会工作机构通过服务参与了治理，为了更好地服务而参与治理［18］。而曹海军认为，“三社联动”供给社区服务需求，优化了社区治理结构与运行机制［19］。原珂则提出运用项目制供给社区服务，通过调动多元主体参与进而创新社会资源参与社区治理的机制［20］。二是通过社区治理创新来创新社区服务，形成了一种治理导向的服务过程。彭勃和付建军认为，公共服务跨越了政府治理和社区治理，这既是政府的重要职能，又是社区治理的重要机制［21］。着眼于微观层面，葛天任和李强认为，社区治理的核心问题是供给社区公共服务与社区公共参与［22］。王轲则提出，社区治理创新要密切关注社区居民的需要，提供精准服务［23］。李华胤认为，在公共服务优先安排下，通过将服务前置到合适的治理单元，不断调整服务的规模效应和服务质量［24］。

已有研究明确了社区治理和服务创新的相互嵌入关系，即社区治理创新的服务导向与社区服务创新的治理导向。具体表现在：一是社区治理创新撬动社区服务创新。在社区治理创新过程中嵌入服务型组织、服务方式、服务项目等社区服务创新要素，凭借治理创新过程激发社区服务创新要素的效能。二是社区服务创新撬动社区治理创新。在社区服务创新过程中嵌入治理单元、治理方式等社区治理创新要素，通过服务创新过程激发社区治理创新要素的效能。这拓展了社区治理和服务创新在相互嵌入过程中的价值导向。

在嵌入过程中，经过相互促进、创新要素类型、创新要素的作用关系和价值导向的共同塑造，“嵌套”创新得以揭示并确立下来。这明确了社区治理和服务“嵌套”创新的概念内涵，即社区治理创新和社区服务创新在各自创新要素类型和所属范围交叉的基础上，一方创新后撬动另一方的过程。具体特征如下：一是二者的创新要素存在交叉；二是二者的所属范围在一定的社区范围和参与主体上有交叉；三是二者均可以以嵌入者的身份出现，且彼此所具有的治理导向或服务导向会撬动另一方互动过程，如图1所示。

图1 社区治理和服务“嵌套”创新的互动过程

在确定社区治理和服务“嵌套”创新概念的基础上，已有研究集中关注了社区治理和服务创新要素的作用关系，忽视了支撑作用关系运行的有机载体。因而，无法清晰地呈现社区治理和服务“嵌套”创新的路径指向。复杂的创新要素的塑造过程并不是杂乱无序的，而是在一定的空间范围内依托公共组织开展的。居民通过公共组织展现自己，进入权利表达和利益协商的组织化过程，从而将创新要素带入自身的生产生活中。基于此，本文通过搭建“公共空间—公共组织—制度”的分析框架（如图2 所示），选取民政部发布的优秀社区工作法进行多案例分析，旨在回应“社区治理和服务创新要素是如何互动的，其生成路径又是怎样的”等问题。

图2 社区治理和服务“嵌套”创新的分析框架

二、社区治理和服务“嵌套”创新的分析框架

与地方政府创新不同，社区治理和服务“嵌套”创新最大的特点是发生在一定的公共空间范围内。依托特定的空间范围，组织动员居民参与居民自治，旨在形成持续的社区居民自我管理、自我教育、自我服务的创新实践活动。结合本土化创新情境，而搭建的由“公共空间—公共组织—制度”构成的分析框架，具有较好的解释力。

（一）公共空间：社区治理和服务“嵌套”创新的行动场景

公共空间提供了社区治理和服务“嵌套”创新要素互动过程的行动场景。公共空间有机统一了城市空间生产与公共领域，凸显了创新要素在空间流动中的公共性。具体来看，公共空间以空间生产过程为基础，连接了城市空间的制度体系。通过明确城市空间中物质的产权制度，即土地和财产制度、基础设施管理制度等［25］，公共空间中的社会关系在使用权、限制使用权或享受与所有权相关的“权利捆绑”［25］中带动了创新要素的流动。创新要素的互动过程转移或重新占用了基层服务设施支撑的公共空间，并用于与最初目标完全不同的目的［26］。这改变了公共空间中个体互动的交往网络，推动创新要素参与回应居民公共事务的行动过程。正是基于公共空间的特质分析，推动“嵌套”创新的创新要素的互动过程表现为：一是缩小公共议题涉及的公共空间；二是在服务设施上附着社会关系；三是调整公共议题协商的组织规模。

（二）公共组织：社区治理和服务“嵌套”创新的行动者

创新要素无法脱离组织这一载体而运转。切斯特·巴纳德认为，“组织是指一个有意识地协调两个或更多人的活动和力量的系统”［27］。作为组织中具有公共性的公共组织，承载着社区居民、社会、公共利益与创造共同价值等理念［28］。通过行使被赋予的公共权力，公共组织具备调节创新要素的互动关系的权威，从而打破来自私人领域的阻碍。正如哈贝马斯所言，“公共权力在介入私人交往过程中也把私人领域中间接产生出来的各种冲突调和了起来”［29］。由于本身来自生活过程的公共组织组成了社会［30］，同时组织化来自公共领域［30］，私人的利益纷争往往借助公共组织加以调解，并且融入创新要素的作用过程中。在我国社区治理和服务创新情境中，公共组织发挥着动员社区居民参与、权力表达与利益维护等功能。在治理活动过程中，公共组织是治理结构主体；在服务供给过程中，公共组织扮演着服务生产者、提供者与监督者等多重角色。公共组织推动“嵌套”创新的创新要素的互动过程表现为：一是组织化动员居民参与；二是优化资源配置；三是维系公共性。

（三）制度：社区治理和服务“嵌套”创新的行动规范

制度确立了社区治理和服务“嵌套”创新的行动规范。制度会消除基于多数人达成契约后在创新要素互动过程中出现的不确定性，实现持续性运转。在社区治理和服务“嵌套”创新中，制度要融合党和政府的政策执行与社区居民的行为习惯，确保当政策目标偏离居民需求时，所产生的脱轨行为处于可调控、可修复的空间内。其具体表现为发挥法律、文化、观念及社会期待等制度环境对组织行为的影响，进而形成强大的权威约束［31］。在规范“嵌套”创新的过程中，新的组织形式、新的治理工具等创新实践需要得到制度保障，从而弱化传统模式所带来的冲击。由此，制度推动“嵌套”创新的创新要素的互动过程表现为：一是识别制度需求；二是及时供给制度；三是巩固制度规范，形成制度化。

在社区治理和服务“嵌套”创新过程中，公共空间、公共组织和制度是有机统一的。政府在介入公共空间内组织化动员过程中，通过规范公共空间的多项权利从而维持组织秩序。通过发挥到场的权力、使用空间和在空间活动的权力、挪用的权力、改造修建的权力与部署和处置的权力等［32］，促使公共空间中的公共组织遵从权力约束下的行为规范。受制度环境的影响，公共组织运行往往会遵守规则和程序来协调组织活动［33］。面对公共空间的制度环境，公共组织中实力强的组织迫使与其密切相关的组织关系网络适应其结构与关系，同时试图把其组织目标和程序作为一种制度规则直接建立在社会上［33］。由此，公共空间为公共组织提供了空间载体，公共组织则是公共空间有组织的活动载体，制度则规范了公共空间的使用和公共空间中公共组织的行动秩序，三者共同推动社区治理和服务“嵌套”创新。

三、社区治理和服务“嵌套”创新：优秀社区工作法的多案例呈现

本文选择多案例透视单一分析维度影响其他要素的过程，同时，采取倒置因果的逻辑过程，即围绕结果追溯原因。具言之，多案例选择满足了“嵌套”创新的嵌套效果：一是“嵌套”创新是已然发生的既定创新实践；二是“嵌套”创新须确保社区治理创新或社区服务创新的任何一方均是创新成果；三是双方创新延伸出双向的作用关系，即“撬动”的互动效果。

（一）案例概况与研究设计

社区工作法兼具民生性、系统性、创新性、操作性和示范性等特点［34］。它所反映的创新经验具备两年以上的工作实践，且包含了多项社区治理和服务等单项议题［34］，同时涵盖了时间历程和空间延展的过程性效果。本文选取民政部编写组编著的《新时代党的群众路线的生动实践：优秀社区工作法100 例》中的九个案例。选取的多案例，兼顾了东、中、西部等经济发展的区位分布，且实现了跨基层行政区的设计。

研究设计从因果关系出发，突出单一分析维度的考察。具体来看，一是一组相似案例，强化单一分析维度的考察。二是案例复制，每组相似案例强化对同一分析维度的复制作用，突出该分析维度的作用过程。三是案例归纳，采取归纳与总结的方式，考察每组单一分析维度生成路径的共同之处。四是案例创新性质的判定。基于社区治理和服务“嵌套”创新的互动过程，首先，判断入选案例的创新议题及其所属范围；其次，甄别是否撬动了治理或者服务导向的议题；最后，确定“嵌套”创新的嵌套效果。为此，研究设计将九个案例分为关于“公共空间”“公共组织”“制度”等三组跨行政区分析。与此同时，案例采取“创新单位—创新过程（创新议题、分析维度、创新类型）—嵌套效果”的描述方式（见表1）。

表1 社区治理和服务“嵌套”创新的多案例

（二）优秀社区工作法生成“嵌套”创新的互动过程

公共空间的案例组侧重驱动其他维度共塑“嵌套”创新的路径，重点在“公共空间”如何联系其他维度塑造创新要素，选择“草厂社区、庆有西里社区、长寿苑社区”进行考察；公共组织的案例组侧重协同其他维度共塑“嵌套”创新的路径，选择“夕照寺社区、旭城花园社区、东亭社区”进行考察；制度的案例组侧重规范和支撑其他维度共塑“嵌套”创新的路径，对“土山花园社区、中央花园社区、黉门街社区”进行考察。

1.公共空间“用”起来

草厂社区为解决民生诉求增多而供给乏力的问题，实施了社区服务创新。以公共空间为支撑的互动过程：一是巧妙地利用居住区的特点。凭借25 条胡同、616 个居民院落，发挥平房区的结构特点，设立“小院议事厅”。二是在公共空间内构建居民户、院落、胡同网格和社区党组织等四级民情反馈网。首先，嵌入街道、社区组织，为居民办实事；其次，培育新型社区治理主体，形成了以平台、组织载体、人才队伍为组成部分的运行机制。三是在公共空间内，制定上下双评的社区述职章程和小组评议的社区工作业绩评定规则。经由上述过程，为解决民生需求而撬动了协商议事、公民参与等议题的社区治理创新［35］63-66③在确保优秀社区工作法的信息真实的基础上，对结构化的案例材料进行了处理，运用本文的案例呈现思路进行描述。。

庆有西里社区因居民回迁，造成生活的楼道空间狭窄、邻里冲突增多的难题，为解决这些难题，实施了社区治理创新。以公共空间为支撑的互动过程表现为：一是挑选楼门治理试点。先从简单的、群众基础好的楼道做起。二是推广“示范楼道”，调动其他楼道居民参与的积极性。一方面，在楼门里成立组织。社区把党组织建在楼道，成立楼门党支部，覆盖社区各个角落。楼栋党支部书记由社区党支部委派，向社区党支部反馈工作、向居民宣传政策。另一方面，在楼道中强化制度化管理。首先，建立“一长五员”制度，由楼栋居民自己选举产生，保证至少一到两名党员。其次，楼门自我管理。设立楼门公共资金，由楼长管理，用于楼道设备维护。通过上述举措，为解决邻里楼门治理而撬动了楼门自我服务等议题的社区服务创新［35］91-94。

长寿苑社区为破解无物业管理小区治理的难题，实施了社区治理创新。以公共空间为支撑的互动过程为：以居民院落和居民楼为基本单元，一是组建楼栋党组织，纵向形成了以“党委—党支部—党小组”为主线的组织体系；二是建立院落民情议事会，选择院落单元议事代表，组成院落民情议事会；三是建立院落居民自治管理小组，同时，制定居民评议制度、院落居民自治考核办法，采取党组织考评、民情议事代表考评和群众考评相结合，定期考评自治管理小组。创新院落居民自治无形中撬动了居民自我服务等议题的社区服务创新［35］395-398。

2.公共组织“动”起来

为回应老年人服务需求，夕照寺社区为破解社区环境治理的桎梏，实施了社区治理创新。以公共组织为载体的互动过程为：以夕照寺西里南区为试点小区，在街巷中组建组织队伍、覆盖组织队伍。一是优先优选招募热爱公益事业、有能力有时间参与社区环境治理活动的居民，打造“小巷管家”服务队。二是引导招募而来的“小巷管家”认领街巷中的“责任区”。在提高“小巷管家”队伍服务治理能力上，首先，引导“小巷管家”学习各项管理制度和激励政策、工作流程和基本工作技能，参加街道开展的培训、收集专业技能需求；其次，制定并将《“小巷管家”管理制度》作为工作指导性管理总纲，确立招募退出、工作职责、培训指导、志愿反哺、评价激励等五项事务性制度，建立“小巷管家”吹哨机制、处置工作融入“社区共治委”议事协商机制。由此，创新社区环境治理撬动了需求识别与反馈等议题的社区服务创新［35］9-13。

旭城花园社区以日间照料和嵌入式养老为切口，实施了社区服务创新。以公共组织为载体的互动过程是：以组织覆盖为主线构建了党建引领、孵化培育、协同互动与阵地建设的联动机制。一是将党嵌入到组织建设中。在具备条件的社会组织中成立党支部，社会组织负责人兼职担任党支部书记或委员，培养和发展社会组织骨干加入党组织，组建志愿者队伍。二是孵化培育社区社会组织。撬动与转借成熟社会组织的专业能力，完善社区社会组织的组织架构，开展服务项目。三是组织协同互动。利用服务项目驱动社区社会组织、社区志愿服务队开展惠老活动。四是阵地建设。依托800 平方米社区综合服务设施，分设社会组织孵化中心、功能理疗室，拓展了公共空间内设施的使用用途。优化中心文化广场，设置老人休憩小亭。创新养老服务撬动了组织培育、服务设施利用机制等议题的社区治理创新［35］100-103。

东亭社区为缓和邻里关系冷淡弱化所引起的社区居民参与不足的问题，实施了社区治理创新。以公共组织为载体的互动过程表现为：一是组建以居民需求为导向的服务队伍。动员居民骨干优先召集本社区的、热心治理、有闲暇时间的居民，汇总事务清单、召集利益相关方细化行动方案。二是增强组织凝聚力。通过制定团队口号、标语等塑造组织价值观，围绕新的议题常态开展活动，鼓励和引导组织团队参加区域性、全国性比赛。三是凭借激励机制将居民个人与组织关系制度化。探索“时间银行系统”爱心券兑换机制，赋予“爱心券”的通用交换功能，参加区里社区工作的培训课程、将所学的技能传授给社区社会组织负责人。四是运用政府购买服务项目，孵化与培育组织。利用政府下拨的项目资金，社区通过购买社区社会组织服务，在此过程中先后孵化了21 个社区社会组织，引进社区社会组织13 个。创新组织动员居民参与撬动了购买服务等议题的社区服务创新［35］303-306。

3.制度“转”起来

土山花园社区为了给居民提供精细服务，实施了社区服务创新。以制度为载体的互动过程为：一是规范民生需求机制。依托16 个小区、154 个楼门的公共空间结构，划分社区为10 个区域网格，以楼幢院党支部党员骨干、居民积极分子为主线的信息员网络与“一日两巡五访五问”工作机制相结合，收集居民需求。二是规范居民需求分析机制。围绕居民难事，通过日碰头、周研析、月会商、季恳谈、动态听证工作机制，联络街道、物业公司开展集体协商议事。三是规范民生需求处置机制。实施分层分类办理与打造“特快专递”的办结流程相结合，整合驻社区企事业单位、物业公司等组织资源。四是规范民生需求反馈机制。整合动态反馈、专项反馈、跟踪反馈、预约反馈、网络反馈，与每月社区社情民意反馈专题会议相结合，定期公开社区党务和财务。五是规范民生需求评议机制。通过优化一般问题定期督办、急难问题限时督办、重点问题跟踪督办实施全过程“群众督查”。该社区通过精细化服务，撬动了协商议事、服务流程办理、监督管理等议题的社区治理创新［35］86-90。

中央花园社区为破解“物业服务差、物业费收缴率低、物业服务更差”等物业服务管理难题，实施了社区服务创新。以制度为载体的互动过程为：一是规范物业定承诺。社区两委组建物业评审小组，精确测算最基本物业标准，以此要求物业公司全面涵盖重点服务和常规服务内容，并就具体定价事宜入户征集居民意见。二是规范“好评付费”制度，调动组织参与。首先，“双评”满意后返还“押金”。建立物业向业主大会、业主委员会提供保证高质量服务的押金制度，年底通过“组织评、群众评”的“双评”方式，物业服务满意度达到85%以上后取回押金；利用公共收益所得的5%作为激励金，待物业公司通过“双评”方式后物业服务满意度达到90%可获得。其次，“双评机制”优化组织协同。在约定时间内，组织社区党组织等五类组织和社区居民小组长等四类群众对物业情况进行测评。三是规范监督保障机制与运行。创新“三监督”机制，即由业主委员会成员、社区物业质量总监和业主代表组成的工作监督小组对物业服务过程中的“人财物”进行监管。该社区经由创新物业服务管理，撬动了监督管理等议题的社区治理创新［35］50-55。

黉门街社区为优化外来人口治理和服务，实施了社区治理创新。以制度为载体的互动过程表现为：一是建立公开议事机制。依托院落开展院落党小组审议、院落民情代表议事会决议，同时激活居民商家联盟，构建“需求和供给对接”等机制。二是建立公开激励机制。开展季度和年度的个人、组织评选表彰活动。三是规划组织运行过程。首先，在院落中组织队伍，构建以驻社区单位为成员、以党建联席会议为抓手的区域化大党建模式；其次，发挥居民骨干力量的带头作用，将社区居民和志愿者培养成党员、把党员培养成党小组组长，把骨干党小组组长培养成党支部书记。为便于管理，制定《综合服务流程手册》，明晰办事流程和岗位职责。四是在院落中下沉服务。发放《社区居民文化服务需求调查表》等，搜集居民需求，运用“菜单式”“项目制”等方式开展文化服务。该社区通过创新外来人口治理撬动了服务需求识别、服务激励等议题的社区服务创新［35］390-394。

四、社区治理和服务“嵌套”创新的表现形态

基于一组案例来考察某一维度，提炼该维度影响其他要素的互动过程。由此来看，社区治理和服务“嵌套”创新的生成路径主要表现为如下三种形态。

（一）以公共空间营造与社会化为依托，撬动公共组织和制度

公共空间营造与社会化撬动了公共组织和制度，生成了社区治理和服务“嵌套”创新。

1.公共空间营造。它指的是有计划地设计与建造公共空间，进而服务于社区治理和服务。以“楼道—楼门—楼栋—单元—小区（院落）—胡同街道”的空间延伸为主线，公共空间营造依次实现了空间由小变大、覆盖人群规模由少变多、服务设施布局由分散变集中的设计目标。公共空间营造形成的细分公共空间、缩小覆盖人群规模与变更服务设施用途，共同推动社区治理和服务创新要素融合，相互嵌入。首先，细分公共空间。按照居民区的建筑物围成的公共空间，缩小社区治理和服务创新要素下沉的互动范围。其次，缩小覆盖人群规模。以居民小区的公共场所为单元，社区治理和服务创新要素下沉到单元中。此时，创新要素优化的公共事务由多数人的事变成少数人的事，实现了小规模的集体行动。最后，变更服务设施用途。以供给社区公共物品为切入点，将社区治理和服务创新要素的互动过程附着在服务设施维护和使用管理上。

2.公共空间社会化。其目的在于淡化小区内建筑物的物理属性，构建以社会生产生活和社会交际为核心的活动空间。促进公共空间内居民关注公共事务、合作创造公共价值和培育公共精神。

在依托公共空间营造与社会化推动社区治理和服务“嵌套”创新的过程中，公共组织和制度被撬动起来了。公共空间开展涉及多数居民公共利益的动员过程，需要依托组织进行。通过“党员带头示范”“居民骨干积极响应”等引导方式，公共组织经由组织化动员，为居民搭建可依附的组织载体。同时，制度在公共组织嵌入公共空间的基础上，发挥了规范塑造的功能，推动“居民个体—公共组织”形成稳定的协作关系。例如，在公共空间的案例组中草厂社区策略性地转化了平房区的住区结构，在“胡同—院落”构成的公共空间中嵌入公共组织、形成评议制度；庆有西里社区直接把“问题的楼门”变为“楼门的问题”，以试点探索先行，在此基础上委派公共组织、开展制度化管理；长寿苑社区直接将院落和居民楼作为治理单元，嵌入公共组织开展活动。

（二）以公共组织覆盖与职能化为依托，撬动公共空间和制度

公共组织覆盖与职能化撬动了公共空间和制度，生成了社区治理和服务“嵌套”创新。

1.公共组织覆盖。它指的是为服务于社区治理和服务的相关议题而形成的公共组织全覆盖，包括纵向层级组织和横向多领域组织两个方面。其一，党组织下沉将社区治理和服务创新要素嵌入纵向层级中。较之于正式层级，党组织下沉过程中形成了非正式层级，这既是由公共空间范围内动员所塑造的，又是由党不断建立支部、小组等组织形式延伸的。其二，整合现有的组织资源支撑社区治理和服务创新要素互动。社区内外的驻区单位、辖区企事业单位和社会组织等现有的组织资源，具有成熟的专业能力和应对任务技能，为创新要素的作用过程提供组织载体。与此同时，培训新的组织资源。以社区社会组织为代表的社区自治组织，将服务半径和活动范围限定在有限的公共空间内，进而密切了创新要素与回应居民需求的关系。

2.公共组织职能化。它指的是承接和增加特定的核心任务进而内化为组织目标。社区治理和服务创新要素的互动过程是公共组织面对的外部环境。根据组织环境影响组织目标的关系，创新要素的互动过程会融入公共组织，并成为其组织目标的一部分。通过内化成公共组织的组织目标，社区治理和服务创新要素持续支撑着创新过程。

在依托公共组织覆盖与职能化推动社区治理和服务“嵌套”创新的过程中，公共空间和制度被撬动起来了。公共组织通过“认领责任区”“党员嵌入组织”“建立服务队伍”等融合了公共空间和制度。公共空间为社区治理和服务创新要素提供了边界可控的互动范围。在边界范围内，制度则确立了公共组织开展活动的正当性和合法性。例如，通过公共组织的案例组考察，夕照寺社区强化了依托街巷建立组织的方式，优化了组织围绕社区治理和服务问题动起来的工作方式；旭城花园社区则扩大了满足社区治理和服务需要的公共组织覆盖数量和范围；东亭社区则以居民需求为组建公共组织的指导理念，将服务内化为组织的核心任务，并在此过程中增进组织认同感与使命感。

（三）以制度供给与制度化为依托，撬动公共空间和公共组织

制度供给与制度化撬动了公共空间和公共组织，生成了社区治理和服务“嵌套”创新。

1.制度供给。当社区治理和服务创新要素的互动关系与供给居民需求、回应党和政府的现实需要相契合时，制度供给旨在为这种契合性提供制度规范。其表现形式包括：其一，规定评议机制。社区治理和服务创新涉及的公共议题，要由多方主体反复协商。为规范“一事一议”的协商效力，制度供给的评议机制要确保创新要素的互动过程均衡多方利益。其二，设计监督机制。在社区治理和服务创新要素的互动过程中，多方主体在实现集体目标的过程中需要相互监督约束。制度供给恰恰赋予这种监督过程的强制力和权威性。其三，规范业务办理流程机制。社区治理和服务创新要素涉及多项事务，要形成程序化的业务办理流程，降低流程变动过程中的不确定性和办理成本。

2.制度化。其本质是新制度的产生和存续。制度化多关注制度与组织、个人之间的约束机制，以此来形成凭借行为者认识和行为驱动的共享价值［36］。制度供给所形成的新制度，应回应多方主体的价值诉求、调解理念分歧，进而内化为协作的行为准则。制度化会将确立社区治理和服务创新要素的互动成效融入新的制度设计中，并逐渐与社区居民的生活习惯相融合。

在依托制度供给与制度化推动社区治理和服务“嵌套”创新的过程中，公共空间和公共组织被撬动起来了。制度规范社区治理和服务创新要素的互动过程，而激发互动过程中的效能则需借助公共组织和公共空间实现。公共空间的利用效率和公共价值，嵌入公共组织的组织化过程。多方公共组织因公共空间使用和占用引发的竞争性关系，通过“作出可信承诺”“及时激励”等方式，由竞争转向合作。例如，通过制度的案例组考察发现，土山花园社区利用制度规范的工作机制，及时动员多方主体回应有限公共空间范围内的居民需求；中央花园社区以制度规范解决矛盾争议，直接规范了社区范围内的物业管理服务问题；黉门街社区借助制度规范的激励作用，及时动员和激励公共组织，以此有效回应居民需求。

五、结论与讨论

基层治理创新是政府创新的组成部分，凸显了创新过程的融合性和创新议题的单一性。一方面，基层治理创新融合了政府创新和依托社区开展创新的上下互动过程，尤其偏重对政府参与的过程考察；另一方面，基层治理创新议题集中在某一项创新内容上，缺少对多项创新内容间的关注，而社区治理和服务“嵌套”创新聚焦了依托社区开展创新以及多项创新内容之间的融合。在“公共空间—公共组织—制度”的驱动过程中，社区治理和服务创新要素形成了多种路径形态。这其中，社区转化创新过程和创新议题的能动性为我们拓展了新的理论认识。

（一）“创新”把社区变得越来越小

社区治理和服务“嵌套”创新的价值导向是回应社区的“棘手问题”。开展治理有效的社区治理和服务活动、充分利用自身的资源禀赋是社区破除困境的突破口。社区的注意力更多关注“自身有什么、如何利用现有条件、怎样创新工作方式”等问题。通过变更社区内基础服务设施的用途，社区获取了公共空间内集体共有产权的正外部性，实现了治理规模适度化和治理能力再提升［37］。这一过程的巧妙之处在于：一是创新微型治理单元，形成了治理规模适度的可控单元，即社区将建成物与居民人口规模联系起来，形成规模可控的居民小组、小组委员会，开展小集团的集体行动［38］；二是孵化和培育微型公共组织，链接下沉的组织力量，即社区动员居民自发成立自治组织，打造小型社区组织，再提升党、政府、社会、企业参与社区的共治能力［37］。

（二）服务型治理抑或治理型服务

社区凭借将自身变得越来越小的创新之道，模糊了社区治理和服务。在治理规模缩小和可控的基础上，社区叠加了多个微型治理单元。因缺少常规的科层化标准运作程序，政府在各微型治理单元内的行政介入能力减弱，而社区在各单元内的自治能力得以增强，推动了居民直接参与各单元内的社区治理和服务活动。社区治理简化为组织居民参与服务供给的过程，社区服务则简化为服务供给居民需求的过程。这一过程的核心是生产满足小规模居民群体所需的公共物品，并且自我管理、自我维护共用的公共物品。它弱化了居民反复开展成本收益的博弈过程，取而代之的是熟人间互惠关系塑造治理趋同服务、服务趋同治理。这是社区治理和服务“嵌套”创新所形成的外溢效应。

围绕基层治理创新研究的盲点进行探索，本文揭示了多项创新议题之间的“嵌套”关系。这种关系实质上模糊了由某项创新议题构建起的工作界面，实现了多重工作界面的叠加和重合。未来基层治理创新研究，应进一步深化多项创新议题之间的工作界面交互逻辑及其治理和服务活动之间的关系。