探索区域协同立法推动东北地区冰雪旅游高质量发展

■ 崔 冬

党的二十大报告指出,“促进区域协调发展”“推动东北全面振兴取得新突破”。得益于所处地理位置，东北三省的冰雪资源丰富，具备发展冰雪旅游得天独厚的自然条件。然而，近年来冰雪旅游逐渐摆脱季节和地理限制，逐渐向南、向西、向东扩展，东北地区冰雪旅游市场受到很大的冲击。有必要整合区域内的冰雪旅游资源，形成区域合力，引导冰雪旅游区域协调发展。制度推行需要法治保障，区域协同立法是促进东北三省冰雪旅游高质量协调发展的法律支撑，是创造公平稳定有序的区域发展环境的重要法治保障。

一、东北三省冰雪旅游区域协同立法的必要性

区域协同立法有助于打造具有国际影响力冰雪旅游带。党的二十大报告指出要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。其中促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、构建优势互补、高质量发展的区域经济布局是基本要求。当下东北三省都在致力于发展冰雪旅游产业，但却又各自为战，同质化发展严重削弱了冰雪旅游区域竞争力。区域协调发展、一体化发展已成为经济发展主流模式。打造具有国际影响力冰雪旅游带，实现东北三省冰雪旅游的高质量协调发展，首先必须完成顶层设计。区域协同立法是解决区域内共同事务的有效手段，它能为区域协调发展提供制度性保障，有助于在不改变行政隶属关系的情况下，打破行政边界对一体化治理产生的束缚。

区域协同立法有助于提升冰雪旅游区域竞争力。国务院《“十四五”旅游业发展规划》明确提出“要大力推进冰雪旅游发展，打造一批国家级滑雪旅游度假地和冰雪旅游基地”。文化和旅游部、国家发展改革委、国家体育总局联合印发《冰雪旅游发展行动计划（2021-2023 年）》提出要“以2022 北京冬奥会为契机，加大冰雪旅游产品供给，推动冰雪旅游高质量发展”。吉林省《关于做大做强冰雪产业的实施意见》（2016 年）、《黑龙江省冰雪旅游产业发展规划（2020—2030 年）》（2020 年8月）、《辽宁省冰雪经济高质量发展实施方案》（2022 年5 月）均非常重视发展冰雪旅游业。但是东北三省在冰雪旅游业上同质化发展现象严重，缺乏特色，导致区域内不良竞争。为提升区域竞争力，东北三省应当团结一致，形成合力，深耕冰雪旅游市场。基于地缘关系，东北三省在发展冰雪旅游问题上应当抱团取暖，整合区域内冰雪旅游资源，减少内耗。三省应当结合自身冰雪旅游资源特点，拟定各自重点发展领域，走特色发展道路，避免同质化发展，集中力量打造东北地区冰雪旅游品牌，提升区域竞争力。

二、东北三省冰雪旅游区域协同立法具备现实基础

国务院《“十四五”旅游业发展规划》规定：东北地区推进旅游业转型升级，提升旅游服务水平，大力发展寒地冰雪、生态旅游等特色产业，打造具有国际影响力的冰雪旅游带。黑龙江省第十三次党代会报告中提出要“加快实施冰雪经济产业发展规划，落实配套政策措施”，吉林省第十二次党代会报告和辽宁省第十三次党代会报告均将“大力发展冰雪旅游”作为未来五年的主要工作任务。可见，东北三省均将冰雪旅游作为地区经济发展的重要抓手，唯有探索合作共赢方案，才能促进东北地区冰雪旅游协调高质量发展。东北三省应当立足国内国际双循环的新发展格局，充分整合三省区域内冰雪旅游资源，充分开展区域分工协作，实现冰雪旅游产业提档升级，进而为实现东北全面振兴添砖加瓦。三省的冰雪旅游应是互惠共生、良性竞合的关系，共同的发展诉求为进行冰雪旅游区域协同立法提供了现实基础。

东北三省冰雪旅游协同立法属于省际间立法，跨区域性决定了需要开展区域协同立法。任何一个省份的单独立法仅在本省具备法律效力，不能为其他省份设定权利义务。而单个省份的独立立法以行政区划为界，必然导致东北三省冰雪旅游发展缺乏整体性和系统性，采取区域协同立法模式就成为必然选择。

三、东北三省冰雪旅游区域协同立法的具体实施

首先，协同编制立法计划。三省首先就冰雪旅游区域协同发展问题达成共识，就冰雪旅游进行区域协同立法的必要性、可行性展开充分论证，拟定整体协同发展规划，协同编制立法规划和年度立法计划，保持立法同步。

其次，协同推进地方立法。三省应当交换各自意见，做到信息互通，对地方法规的名称、立法目的、确定的主要制度和重点内容等共性问题进行充分沟通论证，就立法过程中发现的新问题、新情况进行充分协商，在达成共识后组织法规编撰。区域协同立法并不要求各省地方立法绝对整齐划一，而是遵循求同存异、兼顾特色的原则，在保持整体协调发展的基础上允许各省立法体现地方特色。各省在共同立法的基础上，针对本省冰雪旅游特殊性拟定特别条款，在遵循共同的发展理念下分头立法。

第三，协同立法后评估。随着经济社会发展，区域协同立法的客观基础可能会发生改变。通过区域协同立法后评估，衡量冰雪旅游区域协同立法的实施情况，从而判断区域协同立法是否需要修改或废止，确保区域协同立法符合东北地区冰雪旅游发展的实际需求。

东北三省一直被作为一个整体对待，基于特殊的地理位置，在冰雪旅游方面具有很多共性，这是冰雪旅游区域协同立法的客观基础。区域协调发展要求破除因行政区划而造成分割发展，将区域协同发展融入国家整体发展战略。所以，推行东北三省冰雪旅游区域协同立法是必要的，也是可行的。进行区域协同立法可以确保东北地区冰雪旅游发展的整体性、系统性，摒弃同质化发展，调动区域内的冰雪旅游资源形成有序竞争，打造冰雪旅游区域品牌，逐步提升冰雪旅游区域整体竞争力。