现代中央银行数字货币法治困境与体系构建——基于2147份判决书的实证分析

程雪军

（同济大学法学院，上海市 200092）

一、问题缘起

2008年美国次贷危机后，区块链技术作为重要的技术创新，以其所具有的高度匿名性、不可篡改性、去中心化等优势，从技术层面促使数字货币成为知名金融应用[1]。按是否具有法定属性，可将数字货币分为法定数字货币与非法定数字货币两类[2]。法定数字货币包括中央银行数字货币（Central Bank Digital Currency）、中央银行数字账户（Central Bank Digital Account）。非法定数字货币包括机构数字货币、私人数字货币等。机构数字货币有脸书（Facebook）①于2019年推出的天秤币（Libra）②。该数字货币的设计初衷是，将天秤币以1∶1 的比例兑换为法定货币，使之变成一种安全、具有稳定价值的数字货币，可用于线上线下的购物或交易等活动。私人数字货币（如比特币）因区块链技术的深度介入而飞速发展，并在某些国家或地区受到高度认可。比如，2021年6月，萨尔瓦多（El Salvador）颁布《比特币法案》（Bitcoin Law），首创性地将比特币视为法定货币并通过立法规范其良性发展。不过，非法定数字货币先后受到了美国及其他国家的质疑，认为非法定数字货币在消费者隐私保护、金融稳定、金融安全等方面存在巨大的安全隐患。随着区块链技术的深度介入与非法定数字货币的发展，法定货币面临的竞争压力不断增大，各国深刻意识到数字货币变革的必要性，纷纷加快对中央银行数字货币的本土化研发。

党的二十大报告指出：“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系。”中央银行数字货币作为技术驱动下货币创新的产物，有助于纠正非法定数字货币的信用缺失问题，在现代中央银行制度建设中发挥着至关重要的作用。然而，中央银行数字货币在发展中同样面临法治困境。目前，鲜有学者从现代中央银行面临的法治困境入手，在国际比较视野下分析中央银行数字货币的法治经验。深度剖析现代中央银行数字货币国际经验并构建中国特色现代中央银行数字货币法治体系，成为一个重要的研究问题。

我国自2014年起研发中央银行数字货币，现已开始在多个省份试点运营数字人民币（e-CNY）。数字人民币支持账户松耦合功能，具有巨大的技术发展潜力。与其他国家相比，我国中央银行数字货币正处于快速发展期，但依然面临法治困境。鉴于此，本研究以中央银行数字货币为研究对象，采用规范分析方法剖析中央银行数字货币的基本内涵与主要特征；利用实证分析方法剖析在中国裁判文书网上检索得到的2 147 份判决书，分析我国中央银行数字货币面临的法治困境；梳理其他经济体中央银行数字货币法治经验教训，结合我国国情，全面构建我国现代中央银行数字货币法治体系。

二、中央银行数字货币的内涵和特征

（一）中央银行数字货币的发行背景

无论是从国际还是从国内中央银行数字货币的发展实践看，我国推出中央银行数字货币都是十分有必要的。当前，我国已经进入非现金支付的高速发展期，移动支付在应用度和普及度上远远超过其他国家，呈现出取代传统货币支付的趋势，逐步向“无现金社会”迈进。在数字社会渐进式形成过程中，我国民众逐渐养成良好的数字支付习惯，这是中央银行数字货币应用推广坚实的技术与客户基础，可以有效降低中央银行数字货币应用落地的成本。

从世界范围看，自2019年脸书宣布发行天秤币以来，全球货币体系受到较大冲击。脸书表示，根据天秤币计划，天秤币拟挂钩单一的法定货币，即直接挂钩美元，而不是锚定一揽子货币，这可能会抑制其他国家法定货币的国际化进程。可以说，数字货币也许会成为“新货币竞争”的终极战场，在很大程度上决定某个国家或地区在全球货币体系中的影响力。在区块链技术及其大型科技机构的双轮驱动下，私人数字货币和机构数字货币得以快速发展，并反过来倒逼各国货币当局进行深刻反思。为维护法定货币主权，在“货币竞争”中取得胜利，各国或地区开始积极推动中央银行数字货币项目。

（二）中央银行数字货币基本内涵与主要特征

1.基本内涵

对于数字货币的概念，学界与业界尚未形成统一认识。主流金融机构和金融监管机构以及各领域学者对中央银行数字货币进行了一系列重要探索。欧洲中央银行（European Central Bank）早在2012年就开始关注加密数字货币，认为它是由开发者研发、为特定虚拟社区成员使用的虚拟数字货币[3]。国际清算银行（Bank for International Set⁃tlements）于2015年11月发布研究报告《数字货币》，将数字货币定义为基于分布式技术、采用去中心化支付体系的虚拟货币。英格兰银行的巴尔迪尔（Barrdear）等[4]于2016年发表工作论文《中央银行发行数字货币的宏观经济学》，重点研究了中央银行与数字货币的关系。贝赫（Bech）等[5]考虑发行主体、表现形式、实现技术、可获取性等方面特征构建了货币之花分类模型。中本聪（Nakamoto）[6]基于区块链技术提出了一种点对点的电子现金系统。盛松成等[7]认为，非法定数字货币不是货币。姚前[8]认为中央银行数字货币是以数字形态存在的法定货币，并提出了一种系统性发行框架。奥斯里（Ozili）[9]认为，中央银行数字货币是由中央银行发行的数字货币。2022年3月美国总统拜登签署的《关于确保负责任地开发数字资产的行政命令》（Executive Order on Ensuring Responsi⁃ble Development of Digital Assets）指出，中央银行数字货币是中央银行的数字负债。综上，本研究认为，中央银行数字货币是由中央银行发行的，以政府信用为担保，由指定机构运营并向社会公众发售，具有法偿性、等价性、可控匿名性的货币。

2.主要特征

从外在表现形态看，中央银行数字货币、机构数字货币、私人数字货币均是以数字化形式呈现的货币，三者共同构成数字货币的集合，却展现出不同的特征（见表1）。

表1 三种数字货币的主要特征

第一，三种数字货币的发行主体、法律属性、信用基础、价值稳定性不同。中央银行数字货币是货币当局发行的以政府信用背书的法定数字货币，具有价值稳定性、法偿性，这意味着任何机构和个人都不能拒绝使用此种货币。机构数字货币是商业机构或协会（如Diem协会）发行的非法定数字货币，主要依赖企业机构（如元公司）与合作伙伴的商业信用以及与之挂钩的法定货币（如美元），具有一定的价值稳定性，常被视为稳定数字货币。私人数字货币（如比特币）是私人主体（“矿工”）开发的非法定数字货币，主要依赖以技术为基础的私人信用，本质上不是货币，多用于投机和博彩，价格波动大，不具有价值稳定性、法偿性。

第二，三种数字货币的技术基础和发行模式不同。中央银行数字货币秉承技术中性原则，可根据本国国情在去中心化的区块链技术与中心化的数据库技术之间进行相机抉择，但采用区块链技术的占多数。机构数字货币（如Diem 币）、私人数字货币（如比特币）均以区块链技术为基础。在中央银行数字货币发行模式中，为及时掌握中央银行数字货币发行与流通情况，精准实施货币政策与审慎监管，有些国家（如中国）可能依然会基于数据库技术采用中心化的发行模式，这有助于中央银行全面掌握中央银行数字货币使用数据，实现可控匿名。机构数字货币、私人数字货币基于区块链技术采取去中心化的发行模式。

第三，三种数字货币的发行目的和使用效果不同。传统法定货币的印制、发行、回笼、贮藏及防伪防盗技术处理需要耗费大量的人力、物力。移动支付促进了传统法定货币向电子货币的变迁，但大多需要事先绑定银行卡，尚无法满足社会公众对匿名与离线支付的需求。中央银行数字货币能够满足匿名与离线支付需求，提升法定货币地位，在一定程度上替代流通中的现金，促进“无现金社会”的实现。各国根据本国国情及货币偏好，可以对中央银行数字货币采取偿付利息或不偿付利息的策略。比如，为提高中央银行数字货币发行与流通效率，我国对正在推行的数字人民币采取与现金一样的不偿付利息策略。机构数字货币和私人数字货币能够通过区块链技术实现货币竞争，促进货币的数字化，但因不具有法定货币地位，不能直接替代流通中的现金，不能采取偿付利息的策略。

第四，三种数字货币的网络支持与隐私保护不同。在网络支持上，中央银行数字货币充分吸收传统法定货币设计理念，采用双离线支付方式，可在收支双方设备均未连接网络的情况（即双离线状态）下实现支付与交易，而机构数字货币、私人数字货币必须依靠网络方可运转。在消费者隐私保护上，中央银行数字货币通过分级管理实现可控匿名，能保障消费者隐私安全，而机构数字货币、私人数字货币是完全匿名的，不利于国家层面的隐私监管。

三、我国中央银行数字货币面临的法治困境：基于2 147份判决书的实证分析

在数字信息技术驱动下，中央银行数字货币的快速兴起是一把“双刃剑”。一方面，中央银行数字货币具有技术新、担保性强等特点，在信用基础、价值稳定性等方面比非法定数字货币有优势；另一方面，中央银行数字货币作为新事物，会面临一系列现实问题，存在法律风险。然而，现有研究多采用定性或规范研究方法，难以有效分析破解我国中央银行数字货币面临的法治困境。鉴于此，笔者于2022年11月9日在中国裁判文书网上以“数字货币”为关键词检索相关案件判决书，并基于此实证分析我国中央银行数字货币面临的法治困境。

（一）中央银行数字货币相关案件检索结果与整体分析

在我国法律规范中，非中央银行数字货币被称为虚拟货币，并不属于真正的数字货币，因此本研究检索得到的案件大部分都与中央银行数字货币相关。这些案件尽管不能覆盖我国中央银行数字货币相关案件法律裁判的全部，但可以在相当大程度上反映我国中央银行数字货币面临的法治困境。

检索结果（见表2）表明，在2008年1月1日至2022年11月9日期间，全国共裁定数字货币相关案件2 147起。根据法律案由，将检索得到的数字货币相关案件分为五类。其中，行政案件3 件，占0.14%；其他案件4 件，占0.19%；执行案件7 件，占0.33%；刑事案件640件，占29.81%；民事案件1 493件，占69.54%。

表2 我国中央银行数字货币相关案件（2008.01.01—2022.11.09）

从法律保护的利益看，法律除包括公法（刑法、行政法等）、私法（民法等）外，还包括公私兼顾的社会法（经济法等）。《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）、《中华人民共和国人民币管理条例》（以下简称《人民币管理条例》）等货币调控法作为宏观调控法重要的组成部分，是非常具有代表性的经济法。中央银行数字货币的发行和流通，必然对传统经济调制关系产生重大影响，在社会法层面的经济法上面临法治困境。然而，在本研究检索得到的数字货币相关案件中，其他案件（均为经济法相关案件）数量很少，与经济法在法律体系中的重要地位不相匹配，这主要同经济法相关法律规范不足和法院经济审判庭的缺乏有关。民事案件数量最多，刑事案件数量次之，这在一定程度上反映了我国中央银行数字货币在私法层面的民法和公法层面的刑法上面临的法治困境。

（二）我国中央银行数字货币面临的法治困境

1.经济法困境：中央银行数字货币的法偿性尚未明确

根据检索结果，案由属于经济法范畴的案件很少（只有4 件，占比仅为0.19%）。不过，经济法仍然是中央银行数字货币法治体系非常重要的组成部分，无论是《中国人民银行法》还是《人民币管理条例》等，均在中央银行数字货币发展中发挥着无可替代的作用。

中央银行数字货币所面临的经济法困境，首先是中央银行数字货币的法偿性尚未明确，这是因为法偿性对其能否成为法定货币、能否用于清偿一切债务等具有决定性影响。货币的法偿性是指某国（地区）的法定货币可以在其境内支付一切债务。在我国境内，人民币是法律规定的唯一法定货币，其法偿性表现为所有对公和对私的债务都应当由人民币支付，不得拒绝基于人民币的债务清偿。任何其他货币都不能成为我国境内的法定货币，不具有无限法偿性。《中国人民银行法》规定，人民币由中国人民银行统一印制、发行。《人民币管理条例》规定，我国法定货币是人民币，以人民币支付境内一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。这些法律规范明确了现钞人民币的无限法偿性，但它们均针对传统实物形态的现钞货币，无法适用于中央银行数字货币。根据目前中国人民银行对中央银行数字货币的发展规划及试点运营，为实现中央银行数字货币对流通中现金的数字化替代，充分保证数字人民币信用价值的稳定性与流动性，我国应加强对相关法律的制定与完善，通过立法明确中央银行数字货币的法偿性。

2.民法困境：中央银行数字货币所有权转移适用的原则尚未明确

根据检索结果，2008年1月1日至2022年11月9日期间，全国范围内共发生中央银行数字货币民事案件1 493 起（见表3）。其中，占比最高的案件是债权纠纷案件（1 363 件）和物权纠纷案件（53件），两者合计占所有民事案件的94.84%。从本质看，债权和物权普遍与物的所有权问题有关，物的所有权是解决债权和物权纠纷的基础。在各种权利谱系中，所有权是最为全面的一种权利，是可以占有、使用、处分与收益的综合性权利，因此中央银行数字货币所有权的归属与转移，特别是所有权转移问题成为民事纠纷的焦点和民事法治的难点。

表3 我国中央银行数字货币民事案件（2008.01.01—2022.11.09）

根据民法原理，为确保所有权的实现，在所有权变动时必须以特定方式公示公信，其中对不动产所有权采取登记方式，对动产所有权采取占有和交付方式。不同于其他形式的物，法定货币物的属性有两个方面的表现：一方面，法定货币是一种种类物，相同种类的货币具有相同特征，可与其他商品或货币进行等量替换；另一方面，法定货币是一种消费物，当它被用于消费时，占有人在支付完成之后，便会失去与所支付货币相应的价值，这主要表现为占有人货币数量的相应减少。传统法定货币所有权转移适用“占有即所有”原则，即当货币从原占有人转移至新占有人时，货币所有权也会相应随之转移。即使货币被无权处分人转移至第三人，只要货币的占有与转移已经完成，第三人就可以获得货币所有权，而无论该第三人是善意第三人还是恶意第三人。不过，货币在特定（如作为保证金）情况下，其占有与所有是分离的。比如，当货币作为保证金被他人占有时，其所有权并未转移，但如果这笔保证金被该占有人移交给善意第三人，则对善意第三人仍然适用“占有即所有”原则。

与传统法定货币不同，目前我国中央银行数字货币所有权转移适用的原则尚不明确。尽管我国设想采取中央银行数字货币“一币两库三中心”③的运行架构，但该架构并未明确如何在利用中央银行数字货币进行支付交易时做物权独占和排他性公示。其所有权的转移究竟应由登记中心公示，还是应根据双方数字钱包中货币数额的变化判断？对此尚无明确答案。另外，在特定（如作为保证金）情况下，数字人民币是像现钞货币一样适用“占有与所有分离”（即转移占有但不转移所有权）的原则，还是适用“占有即所有”的原则？这一点也亟待明确。

3.刑法困境：现行法律制度和金融监管体系难以适应关于中央银行数字货币的金融犯罪形式的新变化

根据检索结果，2008年1月1日至2022年11月9日期间，全国范围内共发生数字货币刑事案件640 起（见表4）。其中，占比最高的案件是破坏社会主义市场经济秩序案（259 件）和侵犯财产案（204件）。在破坏社会主义市场经济秩序案中，扰乱市场秩序案（主要是组织、领导传销活动案）占比最高，破坏金融管理秩序案占比次之。不过，在中央银行数字货币领域，扰乱市场秩序的犯罪行为依然主要依靠传统刑事犯罪手段，不具有新型犯罪行为的代表性；破坏金融管理秩序的犯罪行为具有鲜明的新方法、新技术等特征，其中呈现新形式的伪造、变造货币和洗钱犯罪行为最具有代表性，是中央银行数字货币刑事法治的重点难点，对现行法律制度和金融监管体系提出了挑战。

表4 我国中央银行数字货币刑事案件（2008.01.01—2022.11.09）

（1）现行法律制度和金融监管体系难以适应中央银行数字货币伪造、变造犯罪手段的变化

由最高人民法院出台的相关司法解释可知，伪造货币是指通过仿照真币的物理特征非法制造假币的行为，变造货币是指通过对真币采用剪贴、挖补、揭层、涂改、移位、冲印等加工处理方法改变真币形态与价值的行为。目前，我国主要通过立法方式防范打击伪造、变造货币行为。一方面，通过《中国人民银行法》《人民币管理条例》等，从假币造假方式（伪造、变造）、假币流通方式（出售、购买、运输、持有、使用）、假币收缴方式等层面重点开展风险防范，禁止伪造、变造人民币，但其保护对象是法定现钞货币（纸币、硬币），无法及时有效防范中央银行数字货币造假行为。另一方面，利用《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）专门条款，对严重危害市场经济秩序的货币造假行为进行严厉打击。《刑法》第一百七十一条、第一百七十三条对伪造货币罪和变造货币罪的定罪量刑标准进行了规定。然而，作为数字信息技术驱动下的金融产物，中央银行数字货币没有实体形态，针对传统人民币伪造、变造行为的现行法律条文难以有效防范打击中央银行数字货币相关造假行为。

（2）现行法律制度和金融监管体系难以适应关于中央银行数字货币的洗钱犯罪形式与防范主体的新变化

为稳定金融秩序，保障社会经济健康发展，各国高度重视以洗钱为代表的金融犯罪相关法律制度建设。目前，我国在关于洗钱罪等金融犯罪的法律制度建设方面已经初见成效，《刑法》第一百九十一条明确了洗钱罪的定罪量刑标准。但是，随着区块链技术的发展和进步，面对更加灵活多变的关于中央银行数字货币的洗钱犯罪行为，传统反洗钱过程中所采用的技术、方法无法发挥作用，现行法律制度难以进行有效规制，容易衍生新型洗钱犯罪风险。

其一，洗钱犯罪形式出现新变化，洗钱犯罪监测手段面临挑战。在数字信息技术支持下，中央银行数字货币交易变得更加便捷与隐蔽，既不需要通过中心化的银行结算系统，也不需要借助网络，即可实现双离线支付并完成货币转移。其交易在支付结算时间上有一定延迟，存在绕开现有金融机构与结算体系的可能性，极易成为监管盲点。如果无法依靠现有监测手段对关于中央银行数字货币的洗钱犯罪行为进行有效监测，反洗钱犯罪制度的有效性将大打折扣。这对洗钱犯罪监测提出了挑战，需要监管机构采用更加先进高效的监测技术及相关手段。

其二，防范洗钱等金融犯罪的义务主体或将不同，金融监管难度增大。在反洗钱犯罪相关法律制度中，中国人民银行制定的《金融机构反洗钱规定》规定了金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务。但是，中央银行数字货币作为数字信息技术驱动下金融创新的产物，可绕开金融机构开展离线交易，并衍生金融体系之外的交易主体（如类金融企业）。如何针对这些新型义务主体实施有效监管、防范洗钱犯罪，成为金融监管中的难点。

（三）总结

利用实证分析方法剖析在中国裁判文书网上检索得到的2 147份判决书，发现我国中央银行数字货币主要在经济法、民法、刑法层面面临法治困境。其中，经济法层面的困境在于中央银行数字货币的法偿性尚未明确，民法层面的困境在于中央银行数字货币所有权转移适用的原则尚未明确，刑法层面的困境在于现行法律制度和金融监管体系难以适应关于中央银行数字货币的金融犯罪形式的新变化。

四、不同经济体中央银行数字货币法治经验比较

2020年国际清算银行针对60 多个经济体的调研发现，其中超过80%的中央银行在筹划研发中央银行数字货币[10]。因发行目的、流通类型、流通框架等不同，不同经济体在中央银行数字货币上形成了不同的发展路径（见表5）。

表5 不同经济体中央银行数字货币发行与流通情况

（一）从委内瑞拉实践透视发展中经济体的中央银行数字货币法治

发展中经济体对中央银行数字货币的态度普遍比较积极。在已经发行中央银行数字货币的国家中，绝大部分是小型发展中经济体。比如，委内瑞拉于2018年推出了首个以资产信用背书的中央银行数字货币——石油币（Petro），巴哈马于2020年10月推出了世界上首个获得国际认可的中央银行数字货币——沙元（Sand Dollar），厄瓜多尔于2014年12月发行电子货币（Dinero Electronico）。与发达经济体普遍采用批发型模式不同，发展中经济体大多采用零售型模式和“中央银行—用户”的单层流通框架，由中央银行直接面向公众发行中央银行数字货币。不过，为减少中央银行数字货币对现有货币体系的冲击，也有少数发展中经济体（如巴哈马、中国）采取“中央银行—商业银行—用户”的双层流通框架。

在这些发行或拟发行中央银行数字货币的发展中经济体中，委内瑞拉作为南美洲重要的新兴经济体，非常具有代表性。委内瑞拉于2018年推出石油币，但因前期研发准备不足而匆匆退出，陷入刚试点起步就以失败告终的“数字货币危机”[11]。其相关经验教训可为其他国家发展中央银行数字货币提供借鉴。

从发行目的看，委内瑞拉希望通过发行石油币，应对欧美发达经济体的全面制裁特别是经济层面的制裁，化解本国严重的经济危机。近年来，委内瑞拉通货膨胀严重，经济持续低迷，倒逼其通过发行石油币，稳定国内物价水平、缓解政府债务危机等。

从流通类型和流通框架看，委内瑞拉石油币采用零售型模式和简单而直接的单层流通框架（见图1），由中央银行面向社会公众公开发售。为以数字化方式替代流通中的现钞货币，石油币一方面要具备现钞货币的普适性特征，另一方面要拓展现钞货币的职能。此外，委内瑞拉中央银行（Banco Central de Venezuela）可以根据宏观经济形势和货币政策调控的实际需要，向最终用户直接发行与回笼石油币，此时石油币是委内瑞拉中央银行对最终用户的直接负债[12]，可以消除社会公众和企业等对金融中介机构的依赖，但可能给传统货币金融体系带来金融脱媒等风险。

图1 委内瑞拉石油币单层流通框架

从发行保证看，作为首个由主权国家发行的、以石油资源作为实物抵押的中央银行数字货币，石油币具有“双重保证”：第一重保证是国家信用，这是石油币的信用基础，可确保石油币发行的有效性；第二重保证是资产信用，委内瑞拉原油储备丰富，为提升社会公众对石油币的信心，委内瑞拉政府规定每个石油币与该国境内每桶原油等价，以石油资源的价值保障石油币的发行。

从应用场景与法偿性看，石油币的应用场景广泛，不仅可以购买日用百货，也可以在委内瑞拉政府设立的交易平台上进行交易兑换；在委内瑞拉境内，石油币可支付一切对公或对私债务，具有无限法偿性。

（二）从英国实践剖析发达经济体的中央银行数字货币法治

从进展看，相较于发展中经济体，发达经济体对中央银行数字货币的态度普遍更保守，大多数发达经济体的中央银行数字货币尚处于测试阶段。比如，加拿大贾斯珀（Jasper）项目、新加坡乌敏（Ubin）项目、英国RS 币（RScoin）测试均于2016年启动，瑞典电子克朗（e-krona）测试于2020年启动。从流通类型看，除瑞典2020年发行电子克朗时采用零售型模式外，其他发达经济体大多采用批发型模式。从流通框架看，除加拿大采用混合流通框架外，其他发达经济体大多采用“中央银行—商业银行—用户”的双层流通框架。

在这些发达经济体的中央银行数字货币项目中，英国的RS 币系统非常具有代表性。为预防与应对非法定数字货币对传统法定货币的冲击，英国于2016年研发了一套中央银行数字货币系统——RS 币系统，为之后正式推行中央银行数字货币搭建可参考的发展框架（见图2）[13]。

图2 英国RS币系统总体框架

在发行目的上，RS 币系统致力于解决中央银行数字货币的通用性、可扩展性、发行可控性等问题。RS 币系统采用加密数字货币模型，由中央银行控制货币供应，由被授权的商业机构（Mintette）验证交易，可防止出现用户双重支付的问题。RS币系统可以实现多种用途。

在流通类型上，英国RS 币系统采用批发型模式，面向持有中央银行存款的金融机构发行，主要用于资金批发机构之间的大额交易，这有利于提高金融交易结算系统综合效率，拓展新的支付结算体系[14]。

在流通框架上，英国RS 币系统采用“中央银行—商业银行—用户”的双层流通框架。RS 币系统涉及中央银行、商业机构、用户三类实体。中央银行负责中央银行数字货币的生成，通过生成全局账本向RS 币系统发布最终交易数据。中央银行对商业机构进行授权认证，并定期向RS币系统发布商业机构授权列表。商业机构在获得授权后，要维护交易账本，收集处理用户提交的交易信息，验证信息并生成底层账本，定期将交易数据提交至中央银行，由中央银行汇总生成全局账本[15]。不过，在此流通框架下，用户仅与商业机构建立委托存管与支付结算的法律关系，未直接与中央银行形成以中央银行数字货币为纽带的国家信用关系，这可能会导致中央银行数字货币操作性风险与流动性风险可控性的降低、法律地位与法偿性的降低，存在相应的法律风险。

（三）总结

通过比较分析不同经济体中央银行数字货币法治的经验教训，发现不同经济体基于各自国情形成了不同的发展路径。其中，发展中经济体对中央银行数字货币的态度普遍更积极，但因前期研发准备不足、法治体系不完善，常以失败告终，如委内瑞拉的石油币等。发达经济体对中央银行数字货币的态度普遍更保守，大部分国家尚在开展相关测试。比如，英国秉承审慎发展与法治原则研发RS 币系统，为正式推行中央银行数字货币搭建可参考的框架，但需要警惕中央银行数字货币法律地位及法偿性难以得到保证的法律风险。

五、应然回归：构建中国特色现代中央银行数字货币法治体系

突破我国中央银行数字货币面临的法治困境，需要结合我国实际，有条件地借鉴其他经济体中央银行数字货币法治经验，逐步构建具有中国特色的现代中央银行数字货币法治体系。

（一）从经济法上厘定中央银行数字货币的无限法偿性

中央银行数字货币应具有法定货币的无限法偿性，还是电子货币的有限法偿性？对此，学界形成了不同的观点。杨东等[16]认为，法定货币因具有货币职能（价值尺度、流通手段、支付手段等）而成为法定货币，法偿性并非其必不可少的属性。郭泽鹏[17]认为，中央银行数字货币应具有无限法偿性。其理由有二：一是中央银行数字货币只是在形态上实现了数字化，在本质上依然是法定货币，在其他方面不应与法定货币存在区别；二是第三方机构发行的电子货币在市场上深受欢迎，人们对电子货币具有明显偏好，货币法偿性的技术基础和消费者基础亟待构筑。从某种程度上讲，中央银行数字货币的发行是在与第三方支付机构发行的电子货币抢占货币支付市场。中央银行数字货币具有无限法偿性，更容易吸引人们的关注、确保清偿的法定性、扩大使用市场。

相较而言，本研究更认同后者的观点，即中央银行数字货币具备传统法定货币的一切货币职能，应当具有与传统法定货币相同的法律地位和无限法偿性。不过，在法律中直接规定中央银行数字货币的法偿性，并对不遵守相关规定的个人或机构予以处罚的做法可能过于轻率，毕竟中央银行数字货币作为新兴技术发展下的产物，一方面很难在短时间内让普通大众所接受，另一方面很难在短期内实现技术环境，特别是金融硬件与软件建设的全面普及。鉴于此，我国可在通过立法形式明确中央银行数字货币法偿性的同时，设立过渡期特别规制。比如，在一些金融基础设施建设不完善的地区，大众对中央银行数字货币接受度低，可在过渡期内对拒收中央银行数字货币的行为不予处罚，待条件成熟后，再在全国范围内推行。

（二）通过完善民法明晰中央银行数字货币所有权转移的生效要件

从理论上看，中央银行数字货币所有权转移生效的方式有两种：第一种是交付转移方式，即转让人通过数字钱包将自己所拥有的中央银行数字货币直接转移给受让人，转让人数字钱包中的货币数量减少，受让人数字钱包中的货币数量相应增加；第二种是登记转移方式，即认证中心承担用户身份信息认证工作，登记中心承担中央银行数字货币业务登记工作，确认货币所有权归属并进行公示，受让人因物权公示取得中央银行数字货币所有权。

中央银行数字货币是一串复杂的数据长链，中央银行基于其数字化形式的法定货币性质，以国家信用为其提供强有力保证，使其具有价值意义。每一单位中央银行数字货币在流通中的交易信息均被记录在长链中，但这串信息不向社会公开，只有特定主体能够读取。采用登记转移方式，由“三中心”（认证中心、登记中心、大数据中心）开展确权公示，有助于提高中央银行数字货币所有权归属的真实性和可信度，但这种确权公示方式工作量庞大，会导致有限资源短缺的问题。本研究认为，对中央银行数字货币所有权而言，登记转移方式不具有现实的经济效益性和技术可能性，交付转移方式更加适宜。

中央银行数字货币与现钞货币在表现形态上不同，但两者均可适用“占有即所有”原则，即所有权随着占有人的改变而转移。现钞货币在特定情况下能够实现占有与所有的分离，比如在一笔现钞货币被赋予特定用途或功能时，若事先约定或事后达成的条件未成立，则该笔现钞货币的所有权不会随着占有人的改变而转移。对应用数字钱包技术的中央银行数字货币而言，这种转移占有却不转移所有权的方式只会无谓地增加数字货币系统的运行负担。在采用数字钱包的前提下，如果双方想在约定条件达成时才转移特定货币的所有权，完全可以通过搭载智能合约（Smart Con⁃tract），在数字钱包中冻结特定数量的中央银行数字货币的做法实现。若智能合约规定的条件尚未达成，这笔中央银行数字货币仍由所有权人占有，但需要在所有权人的数字钱包中扣除相应的金额，占有人亦不能随意处置；若智能合约规定的条件已经达成，这笔中央银行数字货币将被自动划入另一方的数字钱包，抑或在双方达成解除冻结约定的情况下，重新将之划归所有权人可处置的数字钱包。总之，无论是在一般情况下还是在特定情况下，中央银行数字货币所有权的转移皆可适用“占有即所有”原则，即以交付转移为生效要件。

（三）建立健全关于中央银行数字货币的金融犯罪刑事法治制度

1.逐步完善中央银行数字货币防范假币机制

对以数字化形式发行和流通的中央银行数字货币而言，以拼凑和纸质仿真技术制造假币的传统手段不再适用，伪造、变造货币的犯罪手段发生了改变。比如，利用数字信息技术篡改数字人民币的唯一识别号与交易信息，或利用区块链技术开发相似的盗版数字人民币。目前，我国从假币认定、流通、收缴方面保障法定货币流通使用的制度主要适用于现钞货币，待中央银行数字货币发行后，还需要在防范和应对中央银行数字货币造假方面做更有针对性的改进。

第一，在中央银行数字货币造假认定上，应由中国人民银行统一认定标准，除中央银行发行的中央银行数字货币外，其他数字货币（非中央银行数字货币或伪造、变造的数字货币）不能作为法定货币流通使用；应通过相关法律条文规定，以非法技术手段制造、篡改中央银行数字货币密码的行为，均属于伪造、变造数字货币的行为。

第二，在防范伪造、变造中央银行数字货币流通上，应通过立法的形式禁止购买、出售以非法手段制造、篡改的中央银行数字货币，禁止传输、持有、使用以非法手段制造、篡改的中央银行数字货币。其中，“持有”是指明知账户中的数字货币为假币，仍将之存放于其账户中的行为；“使用”是指明知持有的数字货币为假币，仍将之用于交易结算的行为。

第三，在伪造、变造中央银行数字货币的收缴上，中央银行可在发行法定货币的同时，在系统中嵌入一套伪造、变造中央银行数字货币回收程序，一旦在交易结算中发现伪造、变造中央银行数字货币，就及时上报中央银行防范假币专门机构，并视具体情况予以收缴或冻结相关账户，或同时将账户与交易信息及时传输给公安机关，协助公安机关打击假币犯罪行为。

2.构建关于中央银行数字货币的反洗钱犯罪制度

有效的金融监管制度是国家金融市场稳健发展的重要保障。自2018年我国金融监管制度进入“一委一行两会”④阶段以来，相应的金融监管制度一直处于持续完善之中。在区块链技术的冲击下，各种数字货币创新不断，对我国现有反洗钱犯罪制度提出了新的挑战。

为防范关于中央银行数字货币的洗钱犯罪行为，可从三个方面逐步构建反洗钱犯罪制度。第一，修订相关法律条款，增强反洗钱犯罪法律规范对中央银行数字货币洗钱犯罪行为的适用性。对于中央银行数字货币的发行与流通，要准确识别、评估相应的风险点，增强金融法规与中央银行数字货币的对应性，避免因法规缺失而产生金融监管灰色地带。

第二，增强洗钱犯罪监管标准和措施的严格性规范性，明确关于中央银行数字货币的洗钱犯罪监管义务主体，由中国人民银行牵头构建监管协作机制，提升金融监管有效性。此外，为适应中央银行数字货币发行中出现的新状况，相关监管措施也需要保持一定的灵活性。要根据适度监管原则有效平衡货币创新、风险与监管之间的关系，推动中央银行数字货币稳健发展。

第三，为适应关于中央银行数字货币的洗钱犯罪手段的变化，减少因用户信息相对匿名而引发的货币损失，我国应简化中央银行数字货币系统“一币两库三中心”的信息互通与匹配机制，搭建中央银行数字货币信息共享平台，加强平台与公检法、税务机关、海关以及反洗钱、反偷税漏税、反恐怖融资监测分析中心等机构的合作沟通，为监管机构开展与反洗钱犯罪相关的身份识别、资金来源与去向定位提供方便，提高对洗钱犯罪行为监管的精准度。

注释：

①2021年10月，脸书（Facebook）母公司更名为“元”（Me⁃ta），全面进军元宇宙领域。

②2020年12月初，天秤币（Libra）更名为Diem币。

③“一币两库三中心”是中央银行数字货币运行框架的核心。其中，“一币”指数字人民币，“两库”指中央银行的发行库和商业银行的银行库，“三中心”指登记中心、认证中心和大数据分析中心。

④“一委一行两会”指国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会。