云南省养老服务业发展研究

□文/龚发萍 李 璨 伏成秀 鄢文光

（1.西南林业大学绿色发展研究院；2.云南省农业科学院农业环境资源研究所；3.云南省农业科学院农业经济与信息研究所 云南·昆明）

［提要］ 我国已进入老龄化社会，加快养老服务业发展可以有效应对日渐严重的老龄化挑战。本文从自然环境、生态文明、康旅资源、民族医药、基础设施等方面梳理云南发展养老服务业具有的优势，从政策支持、产业投入、设施服务等方面表述云南养老服务业发展现状，立足云南实际，紧紧抓住“构建新发展格局”的重大历史机遇，对云南养老服务业发展提出对策建议。

根据国家统计局统计，截至2019年末我国60岁及以上人口约有2.54亿人，占总人口的18.1%；其中，65周岁以上人口1.76亿人，占总人口的12.6%。2000年，云南进入老龄化社会。截至2019年12月，全省60岁以上老年人已达692万人，占总人口的14.14%，相比2015年增加142万人，增长2.34%，且提前一年超过“十三五”规划初期预计的1.74%。随着20世纪五六十年代出生高峰的人口进入老年，农村青壮年大量流入东中部地区务工就业，云南省人口老龄化更加凸显。

居家养老是我国传统的养老模式，受老龄化、独生子女、全面二孩等现实与政策的影响，居家养老的弊端开始凸现。云南气候适宜、生态良好、资源丰富、环境宜人、基础设施逐步改善，发展养老服务业具有得天独厚的条件。云南省委十届十一次全会提出打造万亿级生命健康产业，是立足云南实际做出的重大战略部署。加快养老服务业发展，既可以为高质量发展创造新的经济增长点，又可以与高原特色农业、乡村旅游、生态旅游、智能制造等产业跨界融合。同时，加快养老服务业发展，不仅可以有效应对本地日渐严重的老龄化挑战，还可以充分发挥云南优势，满足国际国内老年人日益增长的旅居养老需求，为云南打造万亿级生命健康产业提供有效支撑。

一、云南发展养老服务业的优势分析

（一）自然环境优越。受亚热带高原季风气候影响，云南多数区域冬无严寒、夏无酷暑，降水充沛、干湿季分明，立体气候特点显著，极端天气较少，许多州市、县城所在地地势较为平缓，海拔多在1，400米左右，是最为适宜人类居住养生的海拔地带。省内森林、草原资源丰富，森林覆盖率达62.4%，草原面积居全国第7位；所有城市空气质量综合指数均在3.83以下，境内河流水质良好，优良率占83.8%以上。云南绿色能源资源丰富，多地有地热温泉出露，尤以滇西地区及怒江峡谷地带分布较为集中，如保山境内出露地面的天然地热温泉达700余处，居全国之冠，能够较好满足老年人康养需求，全省大部分地区日照时间长、积温高，太阳能资源丰富，年日照时数多在1，000～2，800h之间。

（二）生态文明领先。作为全国“民族团结进步示范区”，云南共有6个州市和59个单位被命名为全国民族团结进步创建示范州市和示范单位。在着力打造“生态文明建设排头兵”和中国最美丽省份建设中，已成功创建昆明、普洱、临沧、楚雄、曲靖、景洪等6个国家森林城市，同时腾冲市、峨山县、河口县、勐腊县、宾川县、剑川县等6个县市成功创建国家园林城市、国家园林县城，目前全省省级园林城市、园林县城已达45个。另外，盐津县、洱源县、屏边苗族自治县等被命名为国家生态文明建设示范市县，腾冲市、贡山县等被确定为“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。全省共有“一县一业”示范县、特色县各20个，新认证“三品一标”1，525个，认定“绿色食品牌”省级产业基地200个，培育并涌现出了一大批市场潜力大、区域特色明显、附加值高的绿色生态主导产品和产业。

（三）康旅资源丰富。围绕打造健康旅游目的地，云南全力推动大健康产业发展。截至2019年10月，全省共有A级旅游景区244处、国家级风景名胜区12处，省级风景名胜区53处，国家和省级历史文化名城16个、国家级历史文化名村8个、省级历史文化名镇14个、世界文化自然遗产地5处；同时，全省已成功创建国家级旅游度假区4个、省级旅游度假区7个，以及国家级全域旅游示范区12个、省级全域旅游示范区21个，旅游资源位居全国前列。

（四）民族医药多样。云南是全国世居少数民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、民族自治地方最多的地区，许多少数民族在长期发展中，形成了自己独特的民族医药文化、食疗养生文化和地域特色饮食文化，仅民族医药方面就有藏医、白医、傣医、苗医、彝医、壮医等，云南省独立设置的民族医疗机构已达40余所，认定“定制药园”32个，18个傣医方剂被纳入傣医的古代经黄名方目录，为云南发展养老服务业提供了宝贵的民族医药资源及养老养生文化。

（五）基础设施改善。全省129个县市区全部通高等级公路，通高速公路县达110个以上，乡镇和建制村100%通硬化路，100%通邮；全省民用机场15个，数量居全国第3位；铁路运营里程4，233km，其中高铁运营里程超过1，100km；全省光缆线长度达到212.8万km，居全国第9位、西部第2位，4G网络覆盖全省92%的自然村，建成5G基站1.8万个；形成衔接成渝双城经济圈、粤港澳大湾区、长三角地区的国内多联式联运物流网。同时，云南是全国8个国家级区域医疗中心试点省份，三甲医院达45个，实现所有州市所在地三甲医院全覆盖，人均预期寿命达到75.1岁。

二、云南省养老服务业发展现状

（一）政策支持体系初步建立。相继出台《云南省养老服务体系建设“十三五”规划》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于推进养老服务发展的实施意见》《关于建立云南省养老服务联席会议制度的通知》《云南省养老服务机构运营资助办法（试行）》《云南省加强农村留守老年人关爱服务工作的实施意见》等政策文件，涵盖管理体制机制、行业监管、规划用地、金融信贷、税费减免、医养结合等方面，初步形成覆盖城乡、一体推进的养老服务业发展政策体系，为云南省养老服务业健康发展提供了政策支撑。

（二）产业投入实现多元化。财政投入机制不断完善，2018年以来，中央、省级累计投入养老服务设施建设资金16.5亿元，投入1.6亿元对357个养老机构进行消防隐患改造，统筹推进社区居家和机构养老互补发展、城乡养老服务均衡发展、民办公办养老协调发展。2020年起，省级每年安排1亿元专项资金用于养老机构运营补助，养老机构视不同情况可享受每床每月60～280元补助。社会投资不断促进，2018年以来，省民政厅每年从本级福彩公益金中安排5，000万元，专项用于新建和改扩建养老机构床位一次性建设补助，带动社会投资约8.11亿元；通过“公建民营”等方式，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等，参与公办养老机构改革，截至2020年，全省建成“公建民营”养老机构90家。形成养老服务业风险分担机制，2018年起，省级每年安排500万元福彩公益金，对养老机构责任保险、雇主责任险给予补助。截至2021年，全省共有758家养老机构投保，投保床位2.7万张，雇主责任险7，730人。

（三）设施和服务不断提升。通过新建与改造、完善功能与提升服务共同着力，积极探索多种“医养结合”模式，提升养老服务有效供给。截至2019年底，全省建成和在建城市公办养老机构149个，床位30，055张；农村敬老院874所，床位74，875张；民办养老机构145个，床位39，400张；城乡社区居家养老服务中心2，186个，床位35，670张；农村幸福院3，512个。养老总床位达18万张，每千名老年人拥有养老床位26张，城市、农村居家养老服务设施覆盖率分别达到39%、14.6%。加强农村留守老人关爱服务，深入开展失能、半失能老年人摸底调查，进一步提高特困人员救助供养标准。全省养老机构内设医疗机构的有148家（其中内设医院28家、护理站24家、医务室96家），与医疗机构建立合作机制的有625家。

三、云南省养老服务业发展中的不足

（一）对养老服务的认识与日益加快的老龄化趋势不相适应。部分地区管理部门对日益严重的人口老龄化问题重视不够，对风险挑战缺乏清醒认识，也未充分认识到社会化养老的积极作用，缺乏发展养老服务业的意识；群众对社区养老服务知晓度较低，参与度不高，服务需求多集中在无偿、低偿服务上；投资主体对老龄化带来的传统家庭结构深刻变革、功能弱化认识不到位，看不到不断增长的养老服务市场潜在机遇，投资意愿不强。“养儿防老”的传统养老观念普遍存在，有的老人不愿意到机构养老，有的年轻人不愿意送老人到机构养老，制约公众接受、购买养老服务，也制约了养老服务业产业化发展。

（二）养老服务保障能力与实际需要不相适应。基础设施部分指标相对薄弱，如全省每千名老年人拥有养老床位数与“十三五”规划目标相比还差9张，比全国平均水平少6张；城乡、社区照料养老服务中心覆盖率远低于全国平均水平。城镇居家养老服务中心建设进展缓慢，农村社区互助养老服务站点建设滞后。养老服务设施结构不合理、布局不均衡，如昆明社会福利院、开远朋阳敬老中心的床位常年供不应求，而文山州养老机构综合入住率只有34%。医养结合度不高，较多养老服务机构“医养”功能不全或有“养”缺“医”，医疗保障能力弱，公建民营的“医养结合”型康养中心投入乏力，“医养结合”难以真正落实。

（三）专业人力资源储备与养老服务产业发展需求不相适应。养老机构管理人员缺乏，全省90%的农村敬老院登记为事业法人，主要为乡镇民政干部兼法人代表，无专职法人代表、财会人员。护理人员总量不足与专业素质不高并存，依据目前民政部相关测算标准，全省692万老年人可吸纳约36万人到养老服务业就业，但云南省养老服务业从业人员不足1万人，且现有护理人员多为“40”“50”人员（约1，800人），农村留守妇女为主，56%以上未经专业培训。行业人员流失率高，养老服务机构医务人员和普通职工由于工资待遇低、工作时间长、工作任务重，难以留住人，年流失率在25%左右。

（四）多种因素制约，养老服务产业发展总体滞后。总体谋划不足，重公办养老机构建设，轻社会化养老服务业发展，对公益性的养老事业与社会化的养老服务业缺乏针对性规划引领和差别性管理办法措施。缺乏系统性、全方位的支持养老机构建设和鼓励社会化养老服务业发展的财政、金融、税费减免、人才培养、土地供给、用水用电等政策措施支持。产业化程度低，在保障对象上，偏重于城镇三无人员、五保老人，对社会化、普惠性的养老需求关注度不够；在机构养老上，还偏重于非盈利性的养老机构，对营利性、高端化、个性化养老市场培育力度不够。养老市场主体较少，龙头企业和知名品牌更少，产业结构不健全，健康产业占比低，与医疗、旅游业等相关产业融合度不够；养老可穿戴产品等智能化养老产品研发不足，产品单一、功能少，也无相关产业。

四、云南省养老服务业发展建议

（一）高度重视，合力推动养老服务业发展。人口老龄化问题客观存在，必须予以高度重视，坚持用发展的办法解决老龄化加快发展中的问题，事业、产业双推进，政府、社会齐用力；坚持党委领导、政府主导、部门主管、社会参与，充分调动社区、企业、社会力量积极性，夯实居家养老的基础作用，发挥社区照料养老的依托作用，激发机构养老的支撑作用。营造环境，完善措施，建立公开、透明、平等、规范的养老服务业准入制度，营造平等参与、公平竞争的营商环境。全面清理和取消不合理的前置审批条件，最大限度地为投资者提供便捷服务；认真落实国家支持养老服务业发展的税收优惠政策，落实价格和收费减免政策，减免养老服务领域行政事业性收费；完善支持养老服务业发展的财政、金融、人才培养、土地供给、用水用电等政策措施。强化宣传，推动供给需求有效对接，积极宣传普及现代养老观念，推动群众养老观念转变；充分利用互联网、物联网、自媒体等网络信息技术，加大对养老服务机构的宣传，解决养老供需信息不对称的问题。

（二）综合推进，提升养老服务保障能力和服务水平。抓好养老设施配套建设，加快落实新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”政策，按要求明确民政部门在“四同步”中的职责，对存在配套养老服务设施缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前建设单位不得组织竣工验收，确保政策落地。强化项目支撑，谋划一批养老服务业项目，加大招商引资力度，引进一批知名养老企业、养老品牌落户云南，建设市场化、国际化、信息化、差异化养老服务业聚集区，增强养老服务业创新力，提升市场吸引力。认真执行行业标准，强化标准约束力、执行力，推动养老服务产业规划提升、建设有序、管理提效、服务提质，实现健康发展。

（三）重视人才队伍建设，强化养老服务产业人才支撑。加强养老服务业专业人才的培养，贯彻落实《关于推进养老服务发展的意见》提出的“鼓励各类院校特别是职业院校（含技工学校）设置养老服务相关专业或开设相关课程，在普通高校开设健康服务与管理、中医养生学、中医康复学等相关专业”要求，开拓思路，在养老服务专业设置困难较大的情况下，可先开设相关课程，以课程体系建设推动专业设置。推行养老护理员国家职业标准，对养老机构从业人员进行规范系统的职业道德教育和在岗技能培训，实行职业资格和技术等级认证制度，逐步实现养老服务从业人员的职业化和专业化；开展养老护理员职业技能等级认定，以证提能，促进证书与薪酬体系挂钩，提升养老服务劳动力就业质量与层次，为养老服务持续发展和云南省大健康产业发展提供人才支撑。

（四）加强规划、大力扶持，提升养老服务产业化水平。加强顶层设计，把养老服务业放到习近平对云南“三个定位”中谋划，放到整个经济社会发展大局中谋划，加强和完善顶层设计、系统规划，与经济社会发展规划、国土空间规划等相衔接，立足云南，面向全国，辐射南亚东南亚谋划云南养老服务业发展，把云南打造成国际国内知名的健康养老目的地。加大产业扶持力度，严格落实现有支持社会力量发展养老机构的资金补助政策，将55%以上社会福彩公益金用于支持发展养老服务业；落实民建公助政策，利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对社会力量兴办养老服务机构的有效信贷投入，对符合条件的小微型养老服务企业，按规定给予财政贴息补助。完善管理制度机制，适应养老服务业准入制度改革需要，加快建立养老机构全产业、全流程综合监管制度，制定“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单，建立跨部门协同监管机制，细化各部门监管职责，完善事中事后监管制度；健全“双随机、一公开”工作机制，加大对违规行为的查处惩戒力度，重点解决职责任务分工不清、措施手段不强、配合衔接不畅等问题。

（五）融合发展、多业整合，增进养老服务业发展活力。在保障城乡特殊困难老人群体基本养老需求的基础上，实施养老服务业跨界融合发展战略，推进养老服务业与生态、旅游、康养、文化、休闲度假、高原体育、智能制造、生命健康管理等融合；打造养老服务业全产业链，创新发展智慧养老、生态养老、旅游养老、候鸟式迁徙养老、乡村旅游养老、农耕文化体验养老等复合养老模式；引导养老服务业差异化、特色化、高端化、个性化发展，满足不同收入层次老年人口的差异化养老需求；加强全生命周期管理，丰富养老服务业态，提升养老服务科技含量和智慧水平，打造云南健康养老品牌，增强对国内外老年人的吸引力，形成云南特色养老服务业聚集区。