地方立法规范治理校外培训机构的几点思考

2021年7月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，简称“双减”意见。北京、上海、广州等9个城市被确定为全国“双减”试点地区。作为试点城市之一，广州尝试在此领域率先进行地方立法的探索。广州市教育局起草了《广州市校外培训机构管理条例（征求意见稿）》，并于2022年10月向社会公开征求意见。2023年9月举行的广州市第十六届人大常委会第十八次会议审议了该条例草案，并提出修改意见提请以后的常委会会议继续审议。《广州市校外培训机构管理条例（草案）》如经审议通过，即是全国第一部“双减”政策背景下通过地方立法规范校外培训机构的地方性法规。子女教育是中国人家庭的重心，校外培训机构的相关立法势必受到无数家长和全社会的关注。笔者认为，条例的制定需要考虑以下几个方面。

首先，条例的制定应符合地方立法的功能定位。从立法法的有关规定来看，地方立法的功能包括先行先试探索、维护法制统一、实施宪法法律等；从备案审查工作的审查标准来看，地方立法还承载着贯彻落实党中央的重大方针政策、决策部署以及国家重大改革的功能。条例制定工作的特殊之处在于，一方面，作为上位法的《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国未成年人保护法》等国家法律目前尚未对该事项领域作出规定；另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部办公厅等已经发布了一系列的相关意见、通知等文件。鉴于此，根据地方立法的性质定位，一方面，条例的合法性依据可以从立法法中找寻。立法法第七十三条规定，在遵守法律保留原则的前提下，国家尚未制定法律或者行政法规的，地方立法主体可以先制定地方性法规。另一方面，与政策性文件不同，地方性法规旨在设定不同主体的权利义务，并且反映立法对象存在和发展的规律，涉及特定领域治理的方方面面，有全景式的事项处理流程。条例需把握地方性法规的法治逻辑和中央政策精神的融合。

其次，条例的制定应契合人民群众的需要，也就是回应社会关注的焦点。立法法第五条规定立法应当体现人民的意志。全国人大常委会委员长赵乐际在2023年9月6日全国人大常委会立法工作会议上的讲话和2023年9月19日全国地方立法工作座谈会上的讲话都提到，坚持立法为了人民、依靠人民。从广州市教育局公开征求意见所收到的反馈来看，公众关心的问题集中在培训机构的收费和退费、合同的履行、政府部门的监管职责、设立校外培训机构的审批程序、违法行为的法律责任等。学生家长关心的主要是培训从业人员的资质、合理的收费标准、场地的安全保障等。培训机构从业人员所关注的主要是自身的生存空间、机构设立的条件门槛等。立法者需要在诸多利益主张中寻找切口，打通堵点、解决难点、消除痛点。

再次，条例的制定应符合现实情况，解决实际问题。立法法第六条规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他社会组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。备案审查的审查标准除了合宪性、政治性、合法性之外，还有合理性。“双减”背景下，存在学科类校外培训“由地上转入地下”“无证办学”、校外培训机构良莠不齐、违规收费、收费后机构倒闭跑路家长退费无门等现象。条例的立法宗旨就是为了加强校外培训机构管理，构建教育良好生态。条例不仅是规制依法登记设立的校外培训机构，同时要引导和督促无证办学、地下办学的个人和机构依法申请设立校外培训机构。这需要相关部门的执法力量、执法队伍依法办事，也需要社会公众的参与和监督。