基于注意力经济学的乡村产业振兴与要素流动关系研究

朱晓哲,马恒运

(河南农业大学经济与管理学院,河南 郑州 450046)

作为追赶型国家,中国面临着城市快速发展与乡村转型缓慢等各种难题[1]。在城乡发展不平衡和乡村发展不充分的背景下,中国农业农村资金大量外流,且存量不足[2]。同时也伴随大量乡村人才外流。但在未来很长时期仍有大量的农民扎根乡村[3],且这些人群依然是相对贫困人口的主要来源[4],他们的发展成为需要直面的时代“考题”。“乡村振兴,关键是要产业振兴”[5],而抓住“钱、地、人”等环节促进乡村产业振兴已为共识。

国内研究主要聚焦于“乡村产业振兴”或“要素流动”单维度考察,围绕着“是什么”和“怎么样”的探索形成了丰富的成果。然而,学界关于乡村产业振兴与要素流动的关系阐释缺乏较为系统的刻画,鲜有文献立足乡村吸纳要素能力经济理论的探究。本研究以“钱、地、人”为主线,按照“乡村产业振兴的现实基础(是什么)→要素流动的影响因素(为什么)→乡村注意力不足的历史追溯(症结何在)→乡村产业振兴的思考(怎么办)”的逻辑框架,系统梳理乡村产业振兴与要素流动的关系,分析乡村产业振兴的现实基础,探明要素流动的影响因素,追溯乡村注意力不足的历史,揭示乡村注意力乏力背后的经济理论,为乡村产业振兴提供新的思考维度,破除传统发展模式下要素单向流动的锁定格局,助力乡村全面振兴。

1 乡村产业振兴的理论与现实

1.1 乡村产业振兴理论

首先,乡村产业振兴的内涵解读。2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》明确界定了乡村产业以农业农村资源为依托、以农民为主体、服务于乡村社会、以三产融合为路径的内涵。由于产业振兴旨在实现产业兴旺和生活富裕[6],更多研究从产业兴旺[7-9]或中国特色产业发展[10]的话语下解读,也有学者指出理解产业兴旺不能脱离小农户经营和老人农业[11]。从“现代农业产业体系形成,一二三产业融合发展,农业农村经济发展活力旺盛”[7]的导向性解读过渡到学界深刻具体的见仁见智,但第一产业高质量发展、农产品有效供给,三产融合、特色农业产业发展,依托村情、发挥农业多功能性,实现业态类型丰富、绿色发展的强农(业)、富(农)村、惠(农)民的现代农业体系是学界对乡村产业振兴内涵认识的主流表达。

其次,乡村产业振兴的理论视角和方法呈现。一是乡村产业发展因其多重性备受经济学、社会学、地理学等多学科关注,现有研究从社会网络[12]、多功能[13]等理论视角解释产业发展。农业经济学因与乡村产业发展密切相关,产生了较为丰富的学术成果。有学者聚焦农业生产主体的利润最大化、农产品供求平衡以及农业发展与食物安全问题[14],也有学者着重于技术赋能的视角,探索乡村产业振兴中涉及跨组织边界在内的多重跨越问题[15]。二是在研究方法上以理论阐述和案例分析为主,或是通过对原始资料的剖析来架构理论。鉴于乡村产业发展的多重性,跨学科研究值得深入。

1.2 乡村产业振兴的现实写照

第一,乡村产业遭遇困境。产业(农业、非农产业)陷入“小、弱、散、短、缺”的困局,体现在:一是农业产业规模小[16]、集聚度较低[3];二是产业发展缺乏特色,农业产业附加值低、质量效益不高[17];三是乡村产业链条延伸不充分,农村一二三产业融合度较低、提升缓慢,而农村三产融合度低则与农村二三产业发展水平滞后有关[18]。

第二,乡村产业振兴陷入要素瓶颈。“钱、地、人”核心生产要素的流失动摇了乡村产业发展根基。一是工业化、城市化的进程中,从农业向工业提供农产品剩余到农村大量剩余资金通过存款形式转变为工业发展资金[16,19],农业、农村资金大量抽离,乡村发展能力渐被削弱。二是乡村产业发展面临“地从何处来”的困境。一方面,中国农村集体建设用地是获取乡村振兴所需资金的重要保障[3]。而实践中,一些地方政府热衷于征用土地获得低价的土地要素投入用以发展工业和进行城镇化建设,农村集体土地在非市场交易价格下被大量征用转为国有土地,乡村土地流失严重[20]。尽管集体建设用地总量可观,但仍难以满足乡村产业振兴对建设用地集中布局的需求[21]。另一方面,伴随着城镇化的推进,农村人口大量外流的同时,以宅基地为主的农村居民点建设用地却呈现出不减反增态势。农村“一户多房、旧房不拆、新房闲置”与农村和小城镇非农产业蓬勃发展用地紧缺[21]的矛盾并存。三是,乡村优质人才外流和现有要素缺“能”。乡村产业优势的形成,人才优势是核心,创新优势和科技优势是两翼。而现实多数乡村特别是欠发达地区“留下”的劳动力人力资本普遍不高。农户缺乏内生动力、自我发展能力不足,不仅阻碍了农业科技的推广应用,也不利于农民组织程度的提高[8],即便是优质工商资本引得来,也因缺乏相应的服务能力,以及与资本对接的平台,降低了继续“留”下的意愿。

第三,乡村产业发展面临制度障碍。一是尽管征地制度实现了工业化和城市建设的土地和资金需求,但征地范围过宽、补偿标准偏低、征地程序不尽规范等制度缺陷[3]不可避免地催生一些矛盾。宅基地保障农民基本住房权利的同时,也伴生一些管理失控、无序扩张和侵占耕地等乱象。宅基地的无偿取得意味着农民住房财产权的行使权使用受限,农民土地权益被侵害的现象难以避免。土地产权主体不明、产权实现机制缺失、利用效率低下[19],缺乏清晰的法律界定。二是近年来,虽然国家鼓励各类人员返乡创业,实际上城镇劳动力回流农村的并不多,与农村土地、金融要素市场发育不足密切相关[22]。农村土地制度与部分市民下乡创新创业、居住生活的新需求不相适应,农村闲置宅基地和农房不能有效利用,一定程度上阻碍了“乡村让城市更向往”愿景的实现,难以带动资本和其他现代要素流入农业农村。土地要素市场化改革有待完善[23],要素流动的制度障碍仍需进一步破除[24]。部分乡村基础设施投入不足、公共服务的滞后以及农村人居环境整体质量欠佳也使得乡村难以成为人才的聚集地。可以说,产业振兴的短板是缺“钱”、少“地”、少“人”。

2 要素流动的相关理论与实践

2.1 要素流动理论

第一,资本流动理论。资本流动的追溯源于学界对“卢卡斯悖论[25]”的探究。更多学者将资本流动的决定因素归结为外部(推动)和内部(拉动)因素的作用。一是资本流动的外因。一国(发达国家)的低利率在其对别国(发展中国家)的对外贷款中发挥了重要作用[26]。该国所处的地理位置对于资本流动的分布至关重要[27]。如果一国国内投资回报率很低,资本便会大量“外逃”,因为,该国居民更喜欢进行海外投资[28]。二是资本流动的内因。除了一国国民受教育的程度、自然资源和人口因素对外资的吸引之外,一国的政府规模、政治稳定和开放程度[25]也是其他国家对其进行投资的决定因素[29],政策实施的环境塑造了国际资本流动[30],不健全的政策会引发投机资本外流,而政府执政能力(如政权的稳定、较低的腐败)又决定着政策制定[31]进而对吸引外资起了积极作用[32]。贫穷的国家通过加强产权保护、减少腐败、提高政权稳定性、干部素质以及法律和秩序的政策更有利于吸引外国资本流入[33]。制度环境是解释卢卡斯悖论的主要因果变量[31]。

第二,农地制度。土地制度的变迁实质上是围绕着土地产权展开[23]。产权不但提供了影响经济绩效的行为激励,而且决定着谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配[34]。对于一个社会而言,制度的基础是一组关于产权的法律规定,征用权作为政府“天赋”之权,凌驾于所有者之上将财产用以公共目的[35],具有强制性和垄断性的特征。不稳定的产权背后隐含着配套法律制定的滞后,在需要的法律改变完成以前,违法行为可能大量发生[34]。同时,驱动土地征用的经济原因在于独特的土地制度安排为政府主导经济发展提供了最有效的工具,“以地谋发展”模式实质上是中国经济“增长奇迹”的关键支持[36]。而财政分权体制下地方政府征地的强劲动力除了能够获得更多的财政收入,更多源自以地方经济产值和经济增长速度为考核指标的官员晋升制[37],地方经济发展与官员个人升迁形成利益捆绑,决定了地方政府注意力的指向。

第三,城乡人口流动理论。对劳动力转移的研究,现有文献一部分侧重分析经济因素对人口迁移的影响,比如二元经济理论[38-39]等;也有一些研究综合考察经济、人口和社会因素在人口迁移中的作用,如推拉理论[40-45]。传统的推拉理论认为,改善生活条件是人口迁移的原因,迁入地有利于改善生活条件的因素就是拉力,迁出地所有不利的社会生活条件就是推力。实质上,“推、拉”两力就是影响农村劳动力流动的各种影响因素。流入地和流出地都同时具有吸引和排斥两种作用力,两者共同作用下促进了人口迁移。一些学者认为,从推力来讲,迁出地耕地不足、教育资源匮乏、医疗设施欠缺、社会关系网络薄弱、自然灾害等因素促使人们逃离该地;而从拉力来看,更多的就业选择机会、更高的工资等因素会吸引人们涌入该地,其中城乡之间的工资差异是最重要的因素[40]。也有学者在推力和拉力的基础上将迁入地和迁出地之间的障碍因素和个人因素纳入理论的解释框架,考察影响人口迁移的影响因素。其中,中间的障碍因素表现为距离迁移地的远近、文化差异等[41],个人的心理因素[42]会对个体迁移产生影响,更广泛的感性因素[45]在移民中发挥着越来越重要的作用也值得重视。学者们结合推拉理论推进了相关研究。有学者基于经济周期理论,采用递归方法,分析发展中国工业化道路选择的必然性,指出决定乡村人口城镇化转移源起于现代工业[43];有学者采用宏观经济学的递归方法,结合推拉理论进行建模,城镇的拉力尤其是城镇工业技术进步,是乡村人口迁移的根本驱动力[44]。改革以后,农民迁徙大军的促成,是户籍制度变革使然[42],政策起到关键作用。有学者针对近些年来出现的就地城镇化的现象立足于“城市和乡村双拉力”的视角,分析吸引人口迁移的原因,相比于对城市产生拉力的就业机会、收入水平、居住环境、子女教育机会等因素,乡村拉力中的积极因素涉及就业机会、收入水平、社会保障、乡土情结等[45]。

2.2 注意力理论

相比于主流学术理论的积极研究和应用,国内学者对于注意力理论的关注不多。注意力经济学(attention economics)是基于注意力这种稀缺资源的生产、加工、分配、交换和消费的新型经济形态[46]。探索注意力与经济的各种联系,发现并总结内在规律是注意力经济学的根本任务。西方学界及主流媒体多认为注意力经济思想[47]最早源自诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙(Herbert Simon)。然而,“注意力经济学”一词最早则由加州大学洛杉矶分校的修辞学教授理查德·莱汉姆(Richard Leham)提出[48]。同时,“注意力经济(attention economy)”[49]则是由加拿大卡尔顿大学名誉教授沃伦·索恩盖特(Warren Thorngate)更早提出。尽管莱汉姆和索恩盖特两位学者并非从经济学的视角阐述注意力经济,但两位学者同西蒙一样都认为“注意力资源是稀缺的、有限的”。1997年,在注意力经济领域颇具影响力的美国学者迈克尔·H·戈德哈伯(Michael H.Goldhaber)从经济学的视角提出了注意力经济理论的核心思想:“相比于丰富的信息,注意力本质上是一种稀缺资源,其本身具有传递性和可替代性的特征,而获取注意力为注意力经济的关键目标”[50]。注意力的稀缺性和寻求注意力的问题自此被更多学者所关注。随后,托马斯·达文波特(Thomas Davenport)和约翰·贝克(John Baker)探索了注意力管理在商业微观操作上的具体应用[51],引发了广泛关注。

此外,注意力作为一种最富生产力的稀缺资源[47],其本身就是财富,甚至注意力财富比货币更为重要[51]。乡村产业振兴需要以要素流动为前提,而各类要素是否流向乡村又取决于乡村对要素的吸纳能力。然而,乡村吸纳要素的能力先天不足,后天乏力,当然也就不可能获得资本和人才要素的青睐,更无振兴之说。中国城镇化的发展进程还未完成,未来国家财政资金仍会主要投向城市,也意味着城市在一定阶段仍是获取注意力的胜利者。尽管国家会在财政支出上适度倾向农业和农村,但并不意味着用乡村振兴战略替代城市化战略[9]。理论上乡村注意力的获取是政府与市场“双管齐下”的结果,但着眼于城乡发展不均衡的当下,大城市对要素具有强大的虹吸效应,城乡要素双向流动的机制体制又尚未完善下,仅靠市场力量无法助力乡村吸引要素自发“汇聚”,而政府的政策支持则为要素“奔赴”乡村搭起了关键的桥梁,进而不断提升乡村获取吸纳要素的能力,逐渐具备自我发展的动能。

由于注意力在各个认知对象之间的配置方式最为关键[52],在有限注意力下“重要的不仅是一个人从多少人那里得到了关注,还包括他从谁那里得到了关注,或者确切地说,他被谁看到了”[53],意味着个体(组织)的行为受观念(注意力)支配,而注意力分配是经济学研究无法回避的重要问题,受到来自心理学、经济学、管理学等多学科不同视角的关注。相关研究从管理者通过配置注意力来影响企业行为[54-55]演进到用于分析官员和政府决策行为,且研究方法以定性分析为主[56-57]。因此,注意力分配并不是一个技术问题,而是一个组织、制度甚至是社会问题[58]。

2.3 中国城乡要素流动的实践

乡村产业的存在和发展,本质上是生产要素在该领域内聚集和变化[59]的结果。乡村要素流动不仅取决于资本收益率的高低,还跟制度环境密切相关,是内因(市场)和外因(政府)作用下的结果。

资本流动的内因。由于资本的流动取决于资本收益率的高低,“趋利”动机必然诱导可流动优质资源从报酬相对低的地区和部门流向报酬率相对较高的发达地区和部门[60],从回报率低的弱势部门流向回报率高的强势部门。在资本流向增值较大的产业或部门[59]或全要素生产率较高的地区的同时,伴随着相对欠发达经济体逐步边缘化的态势。因此,乡村资本外流是市场化经济发展的合理选择。

资本流动的外因。尽管以“剪刀差”方式(比值剪刀差)来计算农业为工业化提供的资金数量的计算结果各不相同,也曾存在一些争议,但通过“剪刀差”方式使农业为工业化提供了大量资金是不争之实[61-62]。其中,也包括通过金融系统外流[16,63]。制度是导致资本缺乏向不发达地区流动性的关键因素[33]。

3 乡村注意力不足的历史追溯

3.1 强国道路的选择

相比于中心-依赖理论(静态比较优势理论)主导下的发展,选择进口替代战略(优先发展重工业战略)道路的国家既生产日常生活品,还生产用于生产日常生活品的机器设备,能够减少自身对外界不确定的依赖,也更符合大多数发展中国家建设国家的意愿[64]。事实上,通过历史视角考察,当今发达经济体并非与生俱来的强者,这些国家无不是借助工业化攀上了经济高峰,在完成了各自的“赶超”后,有意隐瞒其强国富民的秘诀,并极力向欠发达国家推荐所谓的“善政”,即便是这些政策和制度他们也没有很好地用过,甚至根本就没有使用过[65]。

而新中国成立之初,国家积贫积弱、贫穷落后,地缘政治险恶。“一八四零年鸦片战争以来的一百零五年的历史”[66]及“内忧外患”的复杂现实,无不清楚地告诉中国人民:发展才是硬道理,“没有工业,便没有巩固的国防,便没有人民的福利,便没有国家的富强”[66]。中国很难按照过去的新民主主义经济发展思想和路径(比较优势)去实践,是导致优先发展重工业战略的一个直接原因[67]。而彼时中国所处的险峻的国际环境、苏联的成功示范及苏联援助是推动这一选择的关键,政治因素起了决定作用[68],隐含着国家注意力指向一定时期内将会偏斜于城市,也意味着本就羸弱的农业、农村、农民就要承担起中国通往强国之路的托举重任。

3.2 城乡二元结构的固化

选择了优先发展重工业的战略,无论怎样的社会制度,要素短缺的国家都容易内生出计划经济体制[67]。以计划分配的方式将资金、外汇和原材料等优先供给重工业,克服发展重工业面临的资金短缺难题[64]。而农业要有力支持工业化,就必须迅速提高劳动生产率,要提高劳动生产率就得有大量资金支持,但工业化本身却又要求农业提供大量的资金,解决这一难题的出路只有:通过工农产品价格“剪刀差”,从农业中提取大量农业剩余[19]。为了配套重工业优先发展的战略,城乡隔绝的户籍制度和城乡二元土地制度相继建立。

根据刘易斯两部门模型理论,农村剩余劳动力因为城市工业部门较高的工资率而被带入到城市工业部门的就业岗位上,只要存在剩余劳动力,这一过程就会持续[38],直至两部门劳动生产率的基本均等而收敛,城乡市场也由不统一(二元结构)转变为城乡市场统一(一元结构)[39]。但为什么二元结构至今仍然存在?根据上述分析,可以得知,重工业优先发展战略的“过度”实施催生了计划经济体制下的城乡二元体制,进而加强和固化了城乡二元结构[69],制度惯性影响长期存在。即便是户籍限制进一步放开的今天,涌入城市的农民却难以享受与城市市民均等的公共服务[22]。

20世纪90年代以来,土地成为地方政府财政收入的重要来源,也成为撬动银行资金、城市基础建设即房地产投融资的重要工具[36]。根据《中华人民共和国土地管理法》相关条款规定,城市土地归国家所有、农村土地归集体所有,农村集体所有土地可被国家征用转为非农用地。政府是土地用途转换的话语方,也是非农建设用地的供应方[36]。城乡土地市场分割,农村土地效益较低。城乡土地不能同“市”而语[24],不仅农民利益严重受损,还加剧了土地的非农化和资本化。“乡-城”要素单向流动逐渐形成锁定格局。

3.3 乡村吸纳要素乏力的症结

“传统的经济是注意力流向金钱,当今社会更多的金钱流向了注意力。注意力和金钱之间存在着一种相互吸引的力量,只是注意力对金钱的吸引更大”[46]。城乡二元结构固化下行政资源、教育资源以及福利政策日趋城市偏斜,行政布局上的劣势、土地配置的扭曲和利用率低下、教育资源的匮乏和福利政策的城乡差别,使得乡村注意力几近缺失,要素不断外“逃”,大城市对乡村各类优质要素产生极强的虹吸效应,是乡村注意力不足的症结所在。同时,外部要素进入乡村缺乏动力,加上制度约束功能的缺失与政府职能错位[24]进一步加重了城乡要素配置错位[60]。

第一,行政资源过于集中,注意力趋向城市。行政资源是一种无形资源要素,也是促进区域发展最重要的基础性要素,很大程度上决定并影响着其他资源的数量和质量[24,70]。中国的政治中心和行政管理中心主要分布在首都或省会城市。事实证明,行政资源的特有优势造就了强势的“城市中国”与弱势的“乡土中国”,也是注意力分配不均衡的结果。在这种软实力的强烈吸引力下,乡村“钱、地、人”大量且不断“涌入”城市。

第二,教育资源分布不均,农村教育资源不足。高校主要分布在大城市和特大城市,呈现出“分布过于集中、地区间分布不平衡”的特点。在城乡发展不平衡和乡村发展不充分的背景下,高校扮演着“教育抽水机”[71]的角色,农村优秀人才资源流向城市。由于缺乏相关政策引导和有效激励,教育投资所塑造的人力资本更多偏向于服务城市经济发展,城乡发展的巨大落差,也使得教育所培养的较高素质人才大都不愿留在农村。

第三,福利政策向城市倾斜,农村创业环境较差。在城镇化推进的路上,尽管国家推行了户籍制度改革,为实现城乡经济联动发展和要素循环配置提供了必要的制度保障,然而现实却存在要素流动“双向”不畅的问题。究其原因:一方面,相比于城市户籍人口,进城农民尚未享有同等的公共服务保障,高房价、子女教育、医疗问题及缺乏持续稳定的收入,是他们中的大多数难以立足城市的根本原因,也解释了为什么近些年户籍城镇化率虽提高但并不快[72]。另一方面,乡村振兴最关键的是“钱、地、人”核心要素,而人才是根基,乡村整体创业环境较差是农村难以吸引创业投资的主要壁垒之一,要素资源聚集存在短板[73]。相比于城市,农村的生产生活基础设施建设整体上仍较落后、人口居住和从业环境欠佳,就业选择较为单一。除了这一硬约束外,乡村创业还缺乏“软”实力,表现为公共福利不高、相关制度和激励政策供给不足、农村创业所需要的信贷和金融支持不够。

4 对策建议

4.1 提升乡村注意力,发挥政府的调节作用

乡村产业振兴,要素流动是前提,吸引力的获取是关键。上级部门关注或推动的议题(事项),相对能获得更多的资源,议题(事项)也会得到更快的推进,原因在于“领导关注的议题(事项)通常会取得更好绩效”[74],反映了上层注意力的指向。因此,要增强公众对农村注意力。一方面,需要政府注意力予以长期持续不断的高度关注,使相关政策能够及时跟进、优先排序,持续发挥“制度创新、政策支持和农业投入助力乡村产业振兴‘法宝’”[75]的作用。另一方面,改善乡村产业发展环境,健全要素市场体系建设的基础性制度,通过向乡村提供“援助之手”,推动公共资源分配向乡村倾斜。

中外经验表明,农村经济转型路径、城市拉动和各阶段的制度、政策和投资安排有其固有规律,违背这些规律就要付出代价[76],只有厘清农村经济转型的路径、主要特征和普遍规律,因地制宜地稳步推进农村转型和结构转型,才能避免可能的弯路[75]。目前,通过传统的市场机制无法阻挡农村要素外流的窘境,而构建中国特色社会主义市场经济体制也需要遵循经济规律,乡村产业振兴之道亦在其中。

4.2 消除乡村产业振兴的制度障碍

理解产业振兴绝不能简单地强调依靠市场的力量去完成,缺少政府引导,外部资源很难进入农业领域[77]。乡村的能动性不能被忽视,乡村未来值得期待。然而,制度供给滞后成为乡村振兴战略实施的最大制约。破除体制机制障碍,以破除城乡二元体制、机制的观念和弊端为出发点,重点打通“钱、地、人”等关键环节的城乡要素流通不畅难题,推进城乡社会保障体制和农村土地集体产权制度为重点的城乡联动、区域联动以及中央和地方联动的改革[9],出台和完善相关法律,实现城乡土地市场一体化,建立政策实施无偏差的有效机制[24],赋“能”于“农”,为要素市场化配置提供良性环境,为乡村创业提供有利的生态环境,吸引各种要素“奔赴”乡村。