财政科技资金使用中常见风险问题分析

钱冰怡，庄雨婷，尹 倩

（江苏省科学技术情报研究所 江苏南京 210042）

近年来，随着科技体制改革的不断推进，国家科技投入不断增加，财政科技资金对科技创新活动的支持力度也在不断加强。由于财政科技资金支持的对象多、范围广，各主体对政策的了解程度存在差异，在资金使用过程中难免出现不规范的现象。因此，加强对财政科技资金的审计监督、提高资金使用效益已成为亟需解决的问题。

一般而言，根据资金补助发放的时间，可将财政科技资金的支持方式分为事前资助和事后补助；根据补助的性质，可以分为项目性补助、奖励性补助和服务性补助等。其中，事前资助多为项目性支出，即在项目通过立项评审、签订项目任务书后对特定的项目给予支持补助；事后补助既包括项目性支出，即在项目完成相应目标并通过验收后给予相应的支持，也包括奖励性和服务性补助等，即对相应单位在科研活动和科技创新工作中表现优秀的进行奖励或予以支持，包括高企奖励资金、研发费用奖补、科技创新券等。各财政科技资金的类型不同，相对应的管理模式和要求也有所差异，在使用过程中也会出现不同的问题和风险点。

1 财政科技资金使用中的主要问题和风险点

经审计和梳理发现，项目性补助总体上使用和管理较为规范，由于有结题财务审计和经费决算的约束，基本能符合政策管理要求，奖励性和服务性补助资金使用则较易出现风险。

1.1 会计核算不规范

会计核算不规范主要表现为单独核算方式不规范。对于项目性补助而言，大多数企业会通过“管理费用—研发费用”科目对项目总经费独立核算，但个别企业未继续下设子科目，在单个项目中未能将财政资金与企业自有资金分开单独核算［1］；对其他奖补性资金而言，部分企业仅将财政资金纳入“其他营业外收入”“递延收益”等科目核算，账务上无法将财政资金与企业自有资金分开核算，无法准确地判定财政资金的使用途径。此外，在费用归集方面也存在不规范现象，个别企业在费用归集时未能将生产用材料和研发用材料进行区分，审计过程中发现极个别企业将生产材料列入研发费用支出，不符合会计核算要求。

1.2 资金使用相关性和效益性不强

对于项目性资金，企业基本能按照相关规定进行支出，但是对于奖励性和服务性补助资金，部分企业未能将相关资金用于科技创新活动，而是用于与创新活动无关的项目或企业日常经营管理业务，包括服务费、办公设备费等。同时发现，部分企业会将取得的服务性补助资金用于诸如系统平台建设、信息化建设等相关科技服务工作，但是极个别企业投入后取得的成效微乎其微，经过多年的投入和建设，仍未能通过相应的投入提高工作和管理效率，财政资金使用效益性不强。

1.3 企业账务管理混乱

部分企业在日常的账务管理上存在一定漏洞。一是账务系统不健全，对于涉农的科技项目，部分项目承担单位为家庭农场、合作社等，日常对财务账务管理不重视，在审计时往往只有台账、手工账，未能提供相应的会计凭证和账表，无法对财政资金的使用作出判断；二是内控管理不到位，部分企业的报销手续不完善，有的交易事项仅有发票或合同，财务凭证中缺少出入库单、领料单、佐证材料等相关附件。此外，还存在企业法人与个人交易往来、以现金形式发放工资等情况，存在一定风险。

1.4 存在规避审批现象

在资金支出时，一般企业或单位会制定专门的财务管理办法，对资金支出审批的额度做相应规定。然而在审计检查过程中发现，个别项目的账务中存在连续多笔支出，其均略低于审批规定的额度。从取得的收款凭证上看，收款方式一致、支出内容相近，相关资金支出有刻意规避单位财务审批的风险，导致经费支出时缺乏单位层面的监督管理，存在一定漏洞。

1.5 易出现虚假交易风险

虚假行为一直是财政科技资金审计关注的重点方向，主要表现为以下几个方面。

一是存在通过与关联方交易来虚增收入和支出的风险，在审计中发现，个别企业的委托研发业务基本发生在关联企业之间，资金有进有出且业务金额较大，存在通过虚增收入和研发支出来获取相应资助或奖励性补助的风险；二是在项目申报时存在提供虚假佐证资料（如虚假交易合同或项目研究基础材料等）的可能，相关科学研究活动的真实性有待确定，存在以虚假资料套取财政资金的风险；三是存在虚构委托研发业务的可能性，个别企业在开展委托研发业务后未能取得相应的研究报告或研究成果，相关业务的真实性存疑，存在虚增研发支出获取财政资金补助的风险。

2 原因分析

2.1 管理机制有待完善

一方面，政策制度有待完善，目前多数针对财政科技资金的管理办法都停留在项目层面，对科技计划项目费用的支出范围和核算方式等全流程都做出了明确的规定，然而对于一些后补助资金，如奖励性资金等，部分管理办法中仅提到需要将资金用于研发创新活动或创新管理活动中，未根据后补助资金特点提出明确使用和管理要求；对于一些财务基础较差的单位，如农业惠民类项目的承担单位，其财务基础无法支撑相应制度中的资金管理要求，导致存在一定管理上的漏洞。另一方面，现在国家、省、市、区各级政策并行，项目资金管理制度叠加，口径不一、缺乏统筹，易出现项目承担单位对项目资金政策理解不透、运用不足的情况。

2.2 项目评审机制有待强化

个别项目性资金和奖励性资金存在评审时把关不严的情况，项目评审时的标准和尺度有待统一。一是表现为对申请资料审核不严谨，政策把握不到位，个别不符合奖励政策要求的项目也能通过评审获取相应奖补，或是单位实际获得奖补的额度大于政策规定的额度；二是表现为对项目验收资料把关不严谨，对于已通过项目验收审计的项目，依然存在单独核算不规范、经济指标未完成等情况，在项目评审管理上存有一定漏洞，易导致“钻空子”等现象发生。

2.3 政策宣贯有待提升

多数中小微企业由于获得的财政资金少，对相关政策要求的重视不足，所以很少或无机会参加政府部门组织的相关培训，仅凭自身对财政资金的理解进行会计处理。通过与项目承担单位项目管理人员、财务管理人员等交流访谈了解发现，很多中小企业人员对财政科技资金相关政策并不了解或理解不透彻，在实际操作过程中，不清楚如何进行单独核算及相关账务处理，导致在审计过程中发现很多企业财务处理不规范，账务处理不符合财政科技资金使用和管理的要求。

2.4 监督管理有待加强

在监督管理方面，未形成事前事中事后的全流程监督管理模式。对于多数项目性资金而言，已经形成了全过程闭环管理机制，但是对于部分待补助的奖励性和服务性资金而言，事前宣传管理不够，在向企业发放补助资金时，未将相关使用要求具体说明，尤其是奖励性资金，在企业满足申报条件后直接发放，缺少和企业间的进一步沟通；在财政科技资金使用过程中，事中监督力度有待加强，未形成每年度对项目资金开展抽查跟踪的工作机制；事后对监督检查和绩效评价的结果运用不足，对财政科技资金使用不规范的项目或企业未能采取有效的警戒或惩处措施，难以引起项目承担单位对经费管理的重视，容易出现监管漏洞和资金风险［2］。

3 对策建议

3.1 优化资金管理制度体系

一是整合细化科技计划项目和资金管理制度。对现有制度进行系统梳理，明确科技专项资金的类型及政策要点，结合各类型专项资金特点和项目承担单位实际，注重专项资金细分政策和财政资金管理政策的衔接，针对每类专项资金制定专门的“项目+资金”实施指导意见，最终形成一整套清晰明确的制度体系。二是修订相关管理制度。对于现行制度中不明确、不合理或依据不充分的部分进行完善，尤其是涉及奖励性和服务性补助资金的相关要求，进一步明确相关资金使用和核算要求，同时，对于财务基础较差的中小型企业或涉农企业，考虑企业的实际情况，在明确科技研发项目真实性的前提下，探索完善管理的新途径、新方法，采取“包干制”等管理模式，减轻科研人员在财务会计方面的负担。

3.2 加强科技项目审核管理

加强立项审核源头把控，将每个项目的审核要点下发至基层科技管理部门，明确分工和职责，形成上下联动、系统规范的立项申报审核机制。强化项目申报材料审核，严格把关项目及奖补申报材料，重点关注申报材料及佐证材料的真实性、合理性和时效性，对比申报指南和专项资金管理制度等要求，明确审核标准［3］，建立评审复核机制，提高项目申报材料审核的严谨性。充分利用信息化手段，采取线上线下相结合的方式对申报的项目进行形式性审查和实质性评审，建立评审复核机制，提高评审的有效性。

3.3 建立专项资金全程监管机制

建立专项资金全程监管机制，实行常态监督与重点抽查相结合，将事后抽查转为事前、事中、事后全过程的监督。一是加强事前政策培训辅导。根据“关口前移、预防为主”的原则，加强科研经费事前监管工作，将政策培训作为事前监管的重要抓手，每年组织立项单位的负责人及财务人员进行培训辅导，规范项目管理和资金使用。二是加强事中监督检查。对已经拨款的财政科技项目采取随机抽查、飞行检查等方式，每年不定期按照一定比例对获得财政科技项目资金和奖补资金的企业进行抽查，对抽查不合格的规定限期整改［4］。三是加强事后验收审计和考核结果应用。强化监管责任，重视科技资金专项审计结果，加大责任追究力度，对实施效果好、绩效明显、社会效益突出的项目探索延续滚动资助，存在问题的查出后分析原因，并采取相应处理措施，对有重大违规行为的单位或个人依法依规严肃处理，将其纳入科研诚信“黑名单”。

3.4 构建常态化咨询服务机制

一是加强政策的宣传普及力度与深度。编制《科技专项资金会计核算手册》《科技政策汇编》等宣传材料，通过省—市—区—街道/园区—平台载体—企业层层递进的形式，积极向企业宣传相关的优惠及奖补政策，进一步扩大政策覆盖面，提高政策对象申报的积极性。二是充分发挥专业第三方服务作用。组成专家咨询团队，协助科技局提供财政专项资金项目的全程专业指导，解决从项目申报到实施过程中遇到的疑难问题，为企业提供线上线下的咨询服务，对财务和内控基础较差的企业开展“一对一”服务指导，辅助企业建立科技计划项目及经费管理制度，规范财政科技资金核算流程。

4 结 语

财政科技资金是科技创新活动的有力支撑，对经济社会的发展、综合实力的提升起着至关重要的作用。然而由于存在财政科技资金支出不规范、监管力度不够等情况，财政科技资金使用的效率性和效益性不强。要合理使用财政科技资金，提高资金使用绩效，就要从顶层进行统筹管理，营造规范科学的政策环境，把握“放”和“管”之间的平衡，从前端出发，将监管端口前移，优化财政科技资金的使用和管理。■