以高校权力清单制度落实全面从严治党责任制路径探析——以北京理工大学为例

□ 文/李晓燕 赵文祥

党的十八大以来，党中央多次就健全权力运行制约和监督体系作出重大部署。习近平总书记强调 “各地区各部门要完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”[1]习近平总书记的重要指示围绕权力的设定、行使、制衡、监督等方面阐释了权力清单的四个关键环节，为权力清单制度提供了根本遵循。近年来，各级政府及工作部门推行权力清单情况受到社会各界的广泛关注。我国在明晰政府权力的边界，强化权力的制约与监督，打造责任政府、服务型政府方面有了重大进展[2]。

高校权力清单是大学治理体系和治理能力现代化的重要手段，对于推进高校全面深化改革、全面依法治校，推动全面从严治党向纵深发展具有重要意义。有学者针对权力清单运用于大学治理体系的理论进行研究，缺少基于高校实际工作层面的实证性研究。本文结合高校权力清单工作现状，研究其工作依据、工作任务、实施步骤以及如何推动落实全面从严治党责任等问题，以期为高校权力清单制度建设提供实践参考。

高校权力清单制度建设情况

本文采用电子问卷调研方式对高校权力清单制度建设情况进行调研。选取北京、上海、天津、河北、江苏、山东、黑龙江、辽宁、吉林、陕西、云南、湖南、湖北、福建、河南、浙江、四川、山西18个省市57所高校作为调研对象，其中，按主管部门统计，国家部委隶属高校39所，地方高校18所；按建设类型统计，“985工程”高校17所，“211工程”高校27所，其他高校13所。调研结果显示：在被调研高校中，36所高校（占比63.16%）开展了权力清单制度建设，仍有21所高校（占比36.84%）未开展此项工作。36所高校开展权力清单制度建设的基本情况如表1所示。

表1 36所被调研高校权力清单建设的基本情况

调查显示：党的十八大以来，相较政府权力清单制度全面实施的情况，高校权力清单制度工作尚处于探索建立阶段，推进速度较为缓慢，缺少基本建设规范，无可借鉴推广的标准模式，一定比例的高校权力清单制度建设成效自评结果一般，工作中还存在一些亟待解决的问题。

第一，高校党委主体责任有待进一步加强。党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）明确包括“加强对权力运行的制约和监督”在内的十二项任务，要求“实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制，把权力关进制度笼子。”《准则》对党委落实主体责任和纪委落实监督责任，提出了具体举措。目前，仍有部分高校未开展权力清单制度建设工作，在被调研的实施权力清单的高校中，绝大多数高校仍是纪委牵头推动此项工作。《中国共产党章程》规定纪委的三项主要任务中，包括协助党委推进全面从严治党的工作任务，但协助不能越位，更不可包办，高校党委必须扛起建设权力清单的主体责任，层层推动各基层单位落实到位。

第二，高校权力清单制度缺少科学规范的工作标准。各高校权力清单的工作依据不尽相同；建设范围参差不齐，分别在重点部门、管理部门和全校所有基层单位中开展；各高校建设周期不统一，多数高校采用集中一年建设方式，个别高校采取连续年份分批次的方式深入推进；多数高校将全面梳理职权、依规审核确认职权、优化职权流程、推进责任清单等作为权力清单制度重点建设工作，但工作内容各有侧重；各高校实施权力运行流程千差万别，管理权力清单公开透明工作还比较薄弱。

第三，高校权力清单制度工作成效不显著。各高校取得的权力清单建设成果也有较大差异。近一半的高校未对权力清单进行动态管理，如对涉及基层单位机构改革、职能调整、岗位设置变更等对应的管理制度修订不及时，存在“有做法缺制度”的现象，权力行使缺少规范依据。有的高校基层单位权力清单制度流于形式，建设周期短的高校容易形成权力清单为短期任务的认识误区，将完成的权力清单制度成果束之高阁，出现工作实践与权力清单制度“两张皮”的问题，未形成科学有效的监督制约工作机制，内部控制建设仍存在短板漏洞。

高校权力清单的制定依据

“法无授权不可为”，高校权力源自有关高等教育的法律法规等的授权。我国高校实行学校、学院两级管理体制。学校设置职能部处，代表学校行使管理权，按照法律法规及上级有关规定制定学校层面的管理规范，通过学校党委常委会、校长办公会审定为学校规章制度。学院则是大学内部从事教学、科研和管理的实体性机构，直接参与人才培养、科学研究以及提供社会服务[3]。

第一，《中华人民共和国高等教育法》是高校权力清单制度建设的法律依据。《中华人民共和国高等教育法》依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》制定，是中国高校办学治校的总遵循，赋予高校招生、学科专业设置、人才培养、科学研究、文化交流、内设机构、人员配备、职称评聘、津贴工资分配、资产管理十项权力事项。2017年，教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》对高校在学科专业设置、编制管理及机构岗位设置、进人用人管理、职称评审、薪酬分配管理、经费使用及资产处置管理六项权力赋予了更大的自主权。

第二，高校章程是高校权力清单制度的内部依据。

2012年施行的《高等学校章程制定暂行办法》规定“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”高校章程依据国家法律法规制定，是高校的“宪法”，规定了大学治理具体事项，明确了高校内部各种权力的运行规则，为高校权力清单制度建设提供了内容依据。[4]

高校权力清单制度的主要任务

依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》和教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，高校权力清单制度的核心建设内容包括以下三项：一是做好权力清单基础工作，分为清权确权、优化权力流程、公布权力清单等；二是建立有效的权力运行监督机制，强化权力监督和问责；三是建立健全权力清单动态管理机制。具体通过以下程序实现：

第一，查找权力事项，制定清单目录。按照权力法定、权责一致的要求，依据有关法律、党内法规、行政法规、高校章程及校级规章制度等，全面梳理单位管理工作的各项职责，细化具体权力事项，构建权力清单目录的基本框架，主要包括四项内容：权力名称、权力内容、权力行使依据、相关责任岗位。以权力点为核心推进权力清单目录创建，是权力清单制度的重要基础工作。要确保所梳理出的权力事项的真实性、全面性，权力行使依据的准确性，同时对权力行使过程中相关责任岗位的明确实现了有权必有责、用权必担责的权责一致性。

第二，编制权力流程，强化风险防控。根据确定的权力事项，逐项绘制出权力运行流程图，强调权力运行步骤的执行依据和操作规范，突出对权力行使人的监督，注重优化流程，提高工作效率。内容包括：权力事项的发起、权力运行的全过程及权力事项的终结。在流程图中标注关键环节的廉政风险点、针对性的防控机制和措施、相应的责任岗位等。通过明晰权力运行流程，加强过程监控，制约权力行使，将各环节职责分解到相应岗位。

第三，加大内控建设，细化过程管理。分析现行权力运行模式下管理权力的行使、监督、制约等内控制度、管理机制的建设情况，针对权力行使过程中存在的管理薄弱环节及时纠正，健全完善相关廉政风险防控制度。整理汇总权力行使全过程的相关资料，做到用权有痕、履职留印，主要包括：实施依据、记录纪要、机制措施、审批单据等。将全过程资料列出目录，存档备查，作为过程监督和事后追责的依据。

第四，及时调整完善，实施动态管理。根据法律法规、党纪党规、校纪校规等立改废释情况及时调整权力清单，同时要根据机构调整、职能变化以及预防腐败工作的新部署、新要求，发现并纠正存在的问题，及时调整廉政风险防控管理内容，完善防控措施，更新权力清单内容，健全有效预防腐败的动态管理机制。

高校权力清单制度建设步骤

高校管理权力涉及党政部门、群团组织、二级学院等单位，权力范围宽泛，权力性质不尽相同，实施过程情况复杂，缺少可借鉴推广的标准模式，北京理工大学（以下简称学校）对此进行了积极探索。

第一，启动阶段。学校制定印发有关开展权力清单制度建设工作通知，明确工作任务、进度安排及工作要求，召开工作部署会议。各有关单位启动工作，安排专人负责，明确工作目标、任务及分工，制定工作方案。

第二，实施阶段。一方面，各单位紧紧围绕工作任务进行自查，依法依规全面梳理本单位权力，列出权力目录，绘制权力运行流程图，整理权力行使全过程资料。将权力清单在本单位进行公示，通过多种形式广泛征求群众意见。另一方面，学校组织专家对各单位权力清单进行审核，提出修改意见。各单位在综合学校反馈意见和群众意见的基础上，按照内容全面、结构科学、程序严谨、制约有效等原则，进一步对权力清单目录、权力运行流程图和权力行使全过程资料进行修改完善。

第三，审核确认阶段。学校管理部门权力清单需要经学校党委常委会审定，学校二级学院权力清单需要由学院党政联席会审定。

以权力清单制度落实全面从严治党责任制

习近平总书记多次对全面从严治党作出重要指示，“全面从严治党核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”高校作为全面从严治党的坚强阵地，切实担负着管党治党、办学治校的主体责任。学校将权力清单制度贯穿于学校管党治党和建设发展全过程，全覆盖压实主体责任，构建治本的制度体系，扎实落实全面从严治党责任制。

第一，建设主体全覆盖，筑牢从严治党的全面根基。

学校党委牢牢把握加强党的领导这个核心，将权力清单制度纳入惩治和预防腐败工作规划，列入年度全面从严治党工作要点。把握好“全面”这个基础，通过先期试点、分批建设、逐步完善的方式，将权力清单制度全面覆盖学校管理工作，并在二级学院梳理出人才培养、党建管理、学科建设、科学研究、人力资源、财务管理、实验室建设、国际交流、合作办学九类管理权力。在此基础上，以人事管理、后勤基建、科研管理等资金资源密集、权力集中的部门为试点开展权力清单审核评估，持续强化对权力的制约与监督，扎紧防治腐败的制度笼子。从党务部门、行政单位、群团组织，到基层党委、党总支、直属党支部，强化了各基层党组织的主体责任意识，夯实了全面从严治党责任制的工作基础。

第二，健全权责体系，构建全面从严治党的制度保障。把握好“治”的要害，坚持标本兼治，在治本上下大力气。通过权力清单制度，在全面梳理管理权力事项的基础上，把高校全面从严治党的政治责任分解到相关部处，落实到基层党委、党总支、直属党支部和每个支部，具体到中层领导岗位和其他相关责任岗位，增强了党员干部责任意识，真正做到守土有责、负责、尽责。进一步加强对招生、采购、基建等重点领域的监管，深化对基层党委、党务部门权力规范使用的监督，促进学校各单位管理流程的梳理，进一步推进制度体系的健全完善。通过对权力运行过程中风险点的查找确认，督促各单位进一步完善权力运行监督体系，健全用制度管人管事的长效机制。

第三，加大问责力度，压实管党治党的政治责任。把握好“严”这个关键，做到失责必问、问责必严，以严肃问责推动责任落实。权力清单制度建设工作中，将整理权力行使全过程资料作为重点环节，形成资料目录，加大用权过程的规范记录工作，通过全面、真实、详细、准确的过程资料确保权力行使全过程留痕留印。强调有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究的原则。加大对权力行使过程的监督和问责，通过督查督办、专项检查、专项治理等手段，坚持问题导向，抓住“关键少数”，强化监督执纪问责，压实落细管党治党政治责任。

北京理工大学通过全面实施权力清单制度，在全校范围内带动形成遵纪守法、崇廉尚实的文化氛围，构建了风清气正、干事创业的政治生态和尊重知识、崇尚真理的学术生态，从而进一步促进各级党组织和党员干部形成全面从严治党的思想自觉和行动自觉。