河南省农村闲置宅基地和住宅盘活利用的实践探索与经验启示

河南农业大学经济与管理学院 何燊炜 赵翠萍

河南省农业农村厅宅基地管理处 林森

随着新型城镇化的推进，农村闲置宅基地和住宅问题愈发受到关注。本文基于河南省农村闲置宅基地和住宅盘活利用的实际情况，对闲置现状、成因及盘活利用方向进行分析，并通过实践样态总结盘活利用的主体和方式，最后得出河南省农村闲置宅基地和住宅盘活利用的经验启示：严格落实宅基地管理制度，充分尊重农户意愿和财产权益，对自营宅基地和住宅的农户给予政策支持和资金奖励，创新宅基地和住宅的利用方式，注重盘活利用主体之间的利益联结机制。

习近平总书记在党的二十大报告中提出“全面推进乡村振兴”，强调要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。土地作为乡村发展的三大基本要素之一，是服务于农业生产和农民生活的重要基础，其中农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分，其占比可达七成，对保障农村居民基本居住需求起到了重要作用。然而，伴随着新型城镇化的快速推进，城乡要素双向流动加快，宅基地资源的闲置和乡村振兴建设用地保障的需求同时存在，一方面，农村转移人口的增加使得农村宅基地和住宅闲置现象普遍，“空心化”趋势明显；另一方面，全面推进乡村振兴对用地保障提出新要求，为实现“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”的目标，需要满足农业生产设施、第三产业配套设施、教育、医疗、公益活动场所等公共基础设施、农民住宅用地合理需求。

河南省人地关系高度紧张，在现实条件的约束下，通过宅基地和住宅的盘活利用达到节约集约土地的意义十分重大。第七次全国人口普查结果显示，河南省人口密度为1hm2土地595 人，比全国平均水平高出448 人，结合第三次全国国土调查数据测算，河南省农村人均村庄占地面积较全国平均水平少32 m2。河南省农村闲置宅基地和住宅盘活利用的实践与探索对把握现阶段闲置现状、成因，总结归纳盘活利用方向、实践样态和经验启示，对深化农村闲置宅基地盘活利用具有重要意义。

一、河南省农村闲置宅基地和住宅现状及成因分析

在推进农村宅基地资源盘活的过程中，闲置宅基地和住宅的数量、闲置原因等都是需要回答的关键问题。据自然资源部统计，我国农村居民点闲置用地面积约有200 万hm2，至少有7000 万套闲置农房，当前农村宅基地闲置率接近8%。这与河南省宅基地资源闲置情况基本一致，截至2020 年底，河南省闲置宅基地占全省宅基地总数的8.41%、占村庄面积的7.97%。形成宅基地闲置的原因复杂，主要包括“建新不拆旧”“批而不建”“外出务工季节性闲置”等情况。

二、河南省农村宅基地和住宅盘活利用方向

河南省政府印发的《河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），专列一章对全省闲置宅基地利用提出要求，并进行持续培训和宣传，省级层面还建立了月通报制度，把宅基地和住宅盘活利用作为通报内容的一部分。

《管理办法》中闲置宅基地和闲置农房盘活利用方式分为两类：一是在一户一宅前提下，原则上不超过三层，优先审批使用村庄空闲宅基地作为村民新增住宅用地。二是在保留宅基地使用权和房屋财产权的基础上，在充分尊重村民意愿的前提下，将闲置宅基地建成游园、果园、菜园、花园、文化广场、村庄景观；将闲置住宅建成村史馆、图书室、活动室等村民活动场所，对有利用价值的闲置住宅倡导发展文化旅游和开展农事体验活动等。

三、河南省农村闲置宅基地盘活利用实践样态

（一）盘活利用主体现状

2019 年，《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出，农村宅基地和住宅的盘活主体主要包括三类：农村集体经济组织及其成员、返乡人员和社会企业。其中，农村集体经济组织及其成员分别是拥有宅基地所有权和使用权的权利主体。虽然国家多次明确鼓励培育农村宅基地盘活利用主体，但仍然将充分保障农民宅基地合法权益作为盘活利用的前提，农村集体经济组织及其成员是盘活利用的重要主体。因此，农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式盘活利用农村闲置宅基地和住宅仍然是主要路径。返乡人员指的是非本集体经济组织成员，这类盘活利用主体主要通过流转交易方式获得宅基地使用权。由于返乡人员大多以个体形式出现，以对接村内个体或村内集体为主，其资金投入额度较一般村民多，经营模式更具新意，有利于将现代经营理念引入农村。社会企业参与到闲置宅基地和住宅的盘活利用门槛较高，在区位条件、资源禀赋、产业基础和历史文化传承等方面具备发展潜力的村庄更受其青睐。

（二）盘活利用方式现状

对于农村集体经济组织和农户，其初始宅基地为无偿取得，预期收益并没有其他两类高，又由于资本积累不足，该类主体对宅基地盘活利用的投资受限。满足村民基本的居住需求是其盘活利用宅基地和住宅的首要任务。例如河南省在新审批宅基地中，除原址翻建外，利用空闲宅基地建房的审批数占比超过1/2，说明低效利用的宅基地在村庄内部流转能够帮助解决农村建房“无地可批”的问题。满足村民对村庄景观和村民活动场所等公共公益设施的需求也是盘活利用的重要目标，例如漯河市新店镇游庄村，由村两委组织出面与闲置宅基地和闲置农房的户主进行协商，在不改变原宅基地和农房所有权人的情况下，由镇政府和村两委组织对闲置宅基地或闲置农房进行改造利用，改造主要以村内基础设施和文化设施等公共服务设施为主。此外，自营、租赁、合作也是盘活利用的主要方式，例如新县田铺大湾通过对发展农家乐等特色产业的农户给予政策支持和资金奖励，农户按照图纸翻建或改造的农房每平方米给予500元或300 元的资金补助，对发展农家乐的农户按照大床房每间600 元、标准房每间1000 元给予开业补贴，村民先后创办农家乐和民宿20 家，农户年收入在10 万元以上。

返乡人员是促进农村新产业、新业态发展的重要推力。下乡创业实现自身价值的过程，不仅能盘活农村闲置宅基地和住宅，还能够带动村民共同富裕。例如商丘市睢县白庙乡土楼村，采取“文化+旅游”的模式，来自北京市、郑州市、洛阳市、商丘市等地的艺术家相继租赁村内42 个闲置农家小院，打造餐饮6 处、书法书画院12 处、民宿7 处、其他制作艺术衍生品等不同特色的文化小院21 处，接待游客和艺术团体累计5 万余人。

社会企业往往具备资金优势，能够弥补其他主体的缺陷，通过与村集体、村民联结，能够最大程度地实现企业创收、集体经济壮大和农户收益。例如卢氏县官道口镇新坪村当地的旅游企业吸纳农户以闲置农房入股，共参与农户83 户270 人，年人均分红可达1000 元。同时，对部分农户的闲置房屋进行改造升级，按人口计算，每人每年发放租金1000元。此外，企业还通过房屋改造用工、民宿经营用工等方式招收200 名村民长期务工，通过盘活闲置资源使农户获得“股金”“租金”“薪金”收入。

四、河南省农村闲置宅基地和住宅盘活利用的经验启示

在全面推进乡村振兴的战略背景下，作为我国较早的农业开发区，河南省土地开发程度较高且可利用的后备土地资源极其有限。系统梳理农村闲置宅基地和住宅盘活利用实践可得出以下五点经验启示。一是严格落实宅基地管理制度。在明确“户有所居”的实现形式和制度安排下，新增住宅用地应尽量通过村集体内部的流转交易实现。二是充分尊重农户意愿和财产权益。在“一户一宅”的前提下盘活利用闲置宅基地和住宅，建成基础设施基本完备的宜居宜业和美乡村。三是对自营宅基地和住宅的农户给予政策支持和资金奖励，通过示范引领带动地区产业发展。四是创新宅基地和住宅的利用方式，吸引城市居民下乡创业，发展文化创意、农事体验等农村新业态。五是注重盘活利用主体之间的利益联结机制，吸引社会企业盘活农村闲置资源的本质是利益激励的结果，但农村闲置宅基地和住宅是与农户息息相关的生产生活场所，因而更要加强利益主体之间的联结，实现社会企业和农户的双赢。