欧盟打击有组织犯罪新战略（上）

文/崔秋灏

为应对新冠疫情背景下日益严峻的有组织犯罪威胁，2021年4月14日，欧盟出台了《欧盟打击有组织犯罪战略2021-2025》，以过去的成就为基础，确定了未来5年打击有组织犯罪的四项战略优先行动，并提出了将要采取的更有协调性、针对性的具体手段与措施。该战略是自《里斯本条约》生效以来欧盟第一个专门打击有组织犯罪的战略，为更好地保护欧盟公民和经济免受有组织犯罪活动侵害奠定了坚实的基础，对欧洲内部的安全治理将起到重要的推动作用。

一、加强执法和司法合作：有效应对有组织犯罪的跨国威胁

根据《欧盟严重和有组织犯罪威胁评估2021》报告，有组织犯罪集团遍布欧盟所有成员国，经常跨境活动，65%的犯罪集团由多国籍的成员组成，70%的犯罪集团活跃在3个以上的成员国。有组织犯罪集团迅速跨越多个司法管辖区实施犯罪活动，并利用国家间的司法差异逃避法律制裁。因此，在没有内部边界控制的欧盟地区，加强成员国之间强有力的执法和司法合作，加强欧盟与第三国的伙伴关系和合作，对于有效应对有组织犯罪的跨国威胁至关重要。

2022年9月21日，欧洲警察署协调匈牙利和德国警察捣毁了一个以性剥削为目的的人口贩运犯罪组织，图为该组织匈牙利籍头目在德国柏林被捕

（一）促进信息交流顺畅

1.加强申根信息系统与其他信息系统的互操作性

申根信息系统的共享数据有助于一线执法人员快速发现和定位涉及有组织犯罪的人员和物品，有助于逮捕嫌疑人、扣押物品或确定被调查人员的行踪。为进一步完善申根信息系统的功能，欧盟于2018年对该系统的法律框架进行了修订，制定了该系统在遣返非法居留的第三国国民、边境检查、刑事事项的警察合作和司法合作等领域内运行和使用的法规，允许成员国执法当局通过申根信息系统对涉嫌绑架或贩卖人口的嫌疑人发出警报，允许欧洲警察署访问申根信息系统警报并补充和交换信息资料，允许通过申根信息系统使用面部图像、DNA等生物特征数据进行身份识别、失踪人员识别等调查行为。新申根信息系统已于2021年底全面运行，欧盟委员会要求新系统于2023年底之前完全实现与司法和内政领域涉及安全、边境和移民管理等事务的信息系统的全面互操作性，涵盖了签证信息系统、欧洲难民指纹数据库、出入境系统、欧洲旅行信息和授权系统，以及欧洲第三国国民犯罪记录信息系统等系统。在互操作性框架内，将研发多身份检测功能，执法机构在访问欧盟中央信息系统时，可通过跨系统数据检索检测多个身份。这对于有效打击犯罪分子经常用于犯罪或逃避司法制裁的身份欺诈至关重要。通过加强与其他信息系统的互操作性，申根信息系统在打击有组织犯罪方面的潜力将进一步增强。

2.改进普吕姆（Prüm）框架

2008年建立的普吕姆框架旨在通过国家间数据库共享改善信息交流，以打击恐怖主义、跨国犯罪和非法移民。该框架允许执法机构在调查过程中，通过双边联系在其他成员国的数据库中检索DNA、指纹和车辆登记数据。虽然普吕姆框架已被证明在处理欧洲的许多犯罪问题上发挥了重要作用，但由于数据库的分散性、跨境链接的技术复杂性以及需要投入大量的财力和人力，许多成员国之间并没有实现数据库的互联。而且，由于数据保护规定，执法当局可能需要数周甚至数月的时间才能分享到与犯罪活动有关的个人数据。为加强犯罪信息的自动交换，提高刑事调查的效率，欧盟委员会建议对普吕姆框架进行现代化改进，主要措施有：在遵守《欧盟基本权利宪章》以及获取个人数据的目的与措施相称原则的基础上，使执法指令与数据保护规定保持一致；确保所有成员国的相关数据库之间实现互联，以便在执法需要时加快信息交流；评估是否需要在普吕姆框架下交换与刑事调查有关的其他类别数据，如面部图像、驾驶执照、警方记录和弹道痕迹；评估是否需要将欧洲警察署作为普吕姆框架的新合作伙伴。

3.加强乘客信息数据的交换和合作

鉴于有组织犯罪的跨境特征，处理乘客旅行信息数据对于执法当局识别潜在的高风险旅客，识别涉及有组织犯罪活动的人员，以及在犯罪集团成员之间建立联系至关重要。为确保充分发挥该工具的潜力，欧盟委员会将继续监督2016年《乘客姓名记录指令》的全面有效实施，并支持成员国之间乘客姓名记录数据的交换和合作，特别是最佳做法的交流、基本能力培训和发展方面的合作。高级乘客信息是航空公司在办理登机手续时收集的旅客信息数据，与乘客姓名记录数据具有互补性，同样具有很高的价值。欧盟委员会在评估的基础上于2022年对《高级乘客信息指令》进行各种改进性修订，尤其是在数据的准确性和完整性方面。更为重要的是，欧盟委员会将分析高级乘客信息数据的潜在用途，以及将其用途扩展到申根区内的流动客车以及水上运输工具的可行性，以便系统地查询欧洲警察署的数据。

2022年3月，欧洲警察署协调希腊和德国执法当局破获一个从希腊向德国偷运移民的犯罪组织，图为希腊警方在搜查主要嫌疑人的房屋

（二）完善合作框架

1.制定欧盟警察合作守则

欧盟的大多数执法合作基于1990年《申根协定实施公约》，随后出台的《关于简化欧盟成员国执法当局之间信息和情报交流机制的框架决定》《关于加强跨境合作，特别是在打击恐怖主义和跨境犯罪方面合作的决定》等法律文书，以及欧盟成员国之间复杂的双边和多边协定，对这一基础框架进行了补充。东拼西凑的合作框架内，成员国之间的合作水平参差不齐，成为有效跨境合作的障碍。当前，欧盟委员会正在对2008年《欧盟理事会关于打击有组织犯罪的框架决定》是否仍然适用开展外部评估研究。欧盟将基于研究的成果，根据成员国的实际能力，在全面协商的基础上制定欧盟警察合作守则。该守则将简化和发展执法合作的各种手段，包括相关的欧盟立法、理事会指导原则以及成员国签订双边和多边协定的成功做法，使之成为一本涵盖调查工具在内的现代连贯规则手册，以解决跨境合作框架，特别是打击有组织犯罪合作框架的潜在障碍。

2.加强欧洲警察署的授权

欧洲警察署作为欧盟刑事信息中心，在支持警察合作和信息交流方面发挥着重要作用。欧洲警察署每四年编制一份《欧盟严重和有组织犯罪威胁评估》报告，报告提出欧盟的主要犯罪威胁，欧洲理事会据此确定打击犯罪的优先事项。为加强欧洲警察署对打击有组织犯罪的支持，欧盟委员会于2020年提出了加强欧洲警察署授权的提案，新授权涉及欧洲警察署与私营部门的合作、欧洲警察署为支持刑事调查对大数据的处理、欧洲警察署在研究和创新方面的作用等。欧洲议会和理事会已于2021年启动了加强欧洲警察署授权的机构间谈判。

3.改进欧洲打击犯罪威胁多学科平台

欧洲打击犯罪威胁多学科平台 (以下简称“EMPACT”)是欧盟通过协调行动实施加强打击有组织犯罪战略的关键工具之一。该平台将所有相关的欧盟机构和成员国当局聚集在一起，共同确定需要在欧盟层面采取集体行动的高风险犯罪威胁，并通过执法、海关、税务机构、地方法官、欧盟机构和代理机构，以及相关的第三国、国际组织和私营机构在欧盟层面的结构性合作来应对这些犯罪威胁。自2010年以来，欧盟执法机构和成员国以及外部合作伙伴每年通过此平台开展200多项旨在打击有组织犯罪的联合行动，涉及打击犯罪优先事项刑事情报制图、针对特定犯罪的执法能力建设、加强与国际伙伴的合作、开展犯罪预防活动、对特定犯罪现象或特定犯罪集团进行联合调查、破解犯罪集团洗钱、在线犯罪或获取欺诈文件的方法等。尽管EMPACT已经取得了显著的执法成果，但尚未充分发挥其潜力。平台的复杂性、一线执法人员缺乏对该平台的认识以及平台资金的不足，不能完全确保成员国和外部合作伙伴的自主权和参与积极性，阻碍了能给犯罪集团造成更大打击的复杂行动的开展。针对上述问题，欧盟委员会将与所有利益攸关方一起，采取一系列能充分发挥平台潜力的措施，将其打造成为欧盟层面的一个打击有组织犯罪多学科和多机构执法合作的真正旗舰工具。具体措施包括：评估将EMPACT机制纳入欧盟立法的可行性，以有力地确立其为欧盟和成员国以及外部合作伙伴在打击严重和有组织犯罪领域开展合作的关键工具；采用协调一致的原则和方法，使EMPACT成为欧盟和成员国在打击犯罪战略和行动方面开展结构性合作的永久载体；加大对EMPACT的资助，使其能够开展更复杂的活动；探讨以“观察、侦查和定位——共同决定和计划——打击、预防和破坏——保持学习和重复”为支柱，以打击有组织犯罪指导原则为辅，精简当前EMPACT的可行性；加强欧洲网络和专家组对EMPACT行动的支持；与欧盟对外行动署合作，共同促进第三国更多地参与EMPACT的活动，促进EMPACT在欧盟以外的发展。

2021年3月，在欧洲警察署的积极支持下，西班牙国家警察在巴塞罗那和马德里逮捕了5名伊斯兰国圣战分子，图为西班牙警方在5名嫌疑人家中缴获的子弹和砍刀

4.改进欧洲逮捕令的实施

为提高刑事事项司法合作效率，尽快将犯罪分子绳之以法，欧盟于2002年制定了欧洲逮捕令法律框架。欧洲逮捕令程序是一种简化的快速跨境司法移交程序，以移交取代引渡，自启用以来已成为刑事事项司法合作中相互承认的常用旗舰工具。欧洲逮捕令总体上是成功的，但在实施中也存在一些问题，例如：正常情况下，完成全部移交程序的平均时间是7天，但在被移交人不同意的情况下，移交程序全部执行完毕的平均时间为40～50天，个别成员国的移交程序甚至持续长达90天；一些成员国未能遵守相互承认原则，2005年至2016年共发布了15万份欧洲逮捕令，仅执行了43000份。欧洲议会和理事会都呼吁加强和改进欧洲逮捕令的规范实施。欧盟委员会将根据2020年向欧洲议会和理事会提交的关于欧洲逮捕令法律框架执行情况的报告，更新《如何签发和执行欧洲逮捕令手册》，以加强欧洲逮捕令的实际操作指导和规范实施。

5.制定刑事诉讼转移共同规则

为避免对跨多个司法管辖区的有组织犯罪活动进行平行调查，有必要制定刑事诉讼转移共同规则，允许成员国依据2009年《关于预防和解决刑事诉讼中行使管辖权冲突的框架决定》将刑事诉讼移交给另一个成员国，如犯罪嫌疑人的国籍国。欧盟委员会目前正在进一步研究在这一领域采取行动的必要性，并启动了一项有关跨境诉讼中证据收集、转移和使用方面出现的问题及可行性解决方案的研究。

6.加强数字化协作

执法和司法机构分头行动时的互相配合、步调一致至关重要。欧盟委员会于2021年底提出了一项实现欧盟法院、成员国执法当局以及相关内政机构之间安全数字化通信、信息交流和文件交换的提案，以加强执法和司法机构之间的内部交流、信息分享和统一步调。还支持对欧盟刑事司法合作署案件管理系统进行现代化升级，以便其向成员国当局提供即时反馈，在正在进行的调查之间建立司法联系，这将使欧盟刑事司法合作署能够与欧洲警察署、欧洲检察官办公室等机构进行高效合作，并避免平行调查。此外，欧盟委员会还将致力于为联合调查组建立数字化协作平台，便于随时传递案件进展信息、统一协调行动。

2022年10月5日，卡塔尔内政部和欧洲警察署签署打击跨境严重有组织犯罪协议

（三）加强欧盟外部国际执法合作

1.加强欧洲警察署和欧盟刑事司法合作署与第三国的合作

欧盟委员会要求欧洲警察署进一步加强对严重和有组织犯罪的情报工作，尤其是加强对欧盟成员国构成高风险威胁的有组织犯罪主要枢纽地的第三国或地区的信息交流和调查行动，包括借调成员国联络官派驻到这些关键的第三国和地区。欧盟委员会已就欧洲警察署与阿尔及利亚、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯、土耳其和新西兰等国个人数据交换协议展开谈判。欧盟刑事司法合作署与阿尔及利亚、阿根廷、亚美尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、巴西、哥伦比亚、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、摩洛哥、突尼斯和土耳其等国开展司法合作的谈判也正在进行。

2.加强欧盟对外行动署与第三国的合作

欧盟在共同外交和安全政策以及共同安全和防务政策框架内处理外部安全问题的方法，仍然是欧盟稳定和保护欧洲安全利益、加强打击有组织犯罪努力的重要组成部分。欧盟高级代表或副主席将在欧盟对外行动署的支持下，充分利用高级别对话、欧盟代表团内的反恐或安全专家网络、相关的共同安全和防务政策特派团和行动队等外部工具，在加强与第三国和国际组织的战略和业务合作方面继续发挥关键作用。欧盟委员会和欧盟对外行动署将继续优先考虑在第三国，特别是欧盟邻国和扩大国，进行能力建设项目，以支持其与欧盟机构和成员国的执法合作，并为合作伙伴提供工具，使其能够铲除可能影响欧盟的复杂犯罪集团。

3.加强欧洲检察官办公室与第三国的合作

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》是有组织犯罪调查中开展国际合作和司法互助的主要国际文书，欧盟及成员国都是该公约的缔约国。在欧盟法律框架内，欧盟委员会确保欧洲检察官办公室根据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》中有关国际司法协助的规则，与第三方国家当局开展合作。欧盟委员会将探讨把欧洲检察官办公室作为欧盟与第三国签订的现有合作协议负责机构的可行性，并考虑在必要时与优先第三国展开谈判。欧洲检察官办公室正积极参与《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》执行情况审查进程，致力于在联合国加强预防犯罪、刑事司法和法治的国际机制上发挥关键作用。

2022年11月30日，根据欧洲警察署、海事分析和行动中心与巴西、法国、英国、美国当局的联合情报，法国海军在塞拉利昂海岸附近的国际水域截获了一艘前往欧洲的载有4.6吨以上可卡因的巴西船只。图为法国军舰拦截船只

2022年10月19日至20日，欧洲警察署欧洲网络犯罪中心主办了为期两天的网络犯罪会议，以“警务的演变——我们在网络空间需要社会契约吗”为主题，超过150个组织和超过58个不同的执法机构参加了此次会议

4.加强与国际刑警组织的合作

国际刑警组织是打击有组织犯罪国际合作方面的一个关键角色。国际刑警组织的18个数据库载有1亿多份执法记录，包括通缉犯、恐怖分子嫌疑人、指纹、被盗车辆、被盗和丢失的旅行证件、武器和枪支。这些数据库有助于执法和司法当局查明联系，推进对跨国有组织犯罪的调查。欧盟委员会已就欧盟与国际刑警组织合作协议向理事会提出谈判建议，以改善双方间的合作并满足各自的执法需求。(未完待续)